Sửa đổi Luật Đất đai 2023 với đất thương mại, dịch vụ và câu chuyện “con đẻ, con nuôi”

Luật Đất đai hiện hành và dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa có quy định rõ ràng, phù hợp để phát huy vai trò của đất thương mại, dịch vụ. Đây là một trong những vấn đề lớn cần được xem xét khi sửa đổi Luật Đất đai.

*****

Ngày 06/01/2023, Văn phòng Quốc hội công bố Nghị quyết số 671/NQ-UBTVQH15 về việc tổ chức lấy ý kiến Nhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Dự thảo có nhiều nội dung mới nhằm thể chế các định hướng trong Văn kiện Đại hội Đảng Khóa XIII, các Nghị quyết, kết luận của Đảng, của Quốc hội, giải quyết các vấn đề đặt ra từ thực tiễn, phù hợp với yêu cầu phát triển. Tuy nhiên, trong dự thảo các quy định về đất thương mại, dịch vụ (TMD) - loại đất có vai trò rất quan trọng, mang lại nhiều lợi ích thiết thực, lâu dài về kinh tế, xã hội, nhưng còn rất mờ nhạt, chưa được đề cập tới một cách xứng tầm với vai trò hiện nay và ngày càng quan trọng trong tương lai. Điều này đặt ra yêu cầu cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để khơi thông nguồn lực vô tận này phục vụ phát triển đất nước nhằm góp phần hiện thực hóa mục tiêu đưa Việt Nam trở thành nước phát triển, có thu nhập cao vào năm 2045. Trong giới bất động sản, nhiều người ví von, đất ở là “con đẻ” vì con đẻ thường được chiều chuộng. Còn đất TMD là “con nuôi” vì con nuôi, dù có làm rạng danh gia đình như thế nào cũng không được quan tâm đúng tầm.

Từ thực tế nêu trên, có thể nói, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần có quy định rõ ràng, phù hợp để phát huy vai trò của đất thương mại, dịch vụ. Đây là một trong những vấn đề lớn cần được xem xét khi sửa đổi Luật Đất đai. Tuy nhiên, trong dự thảo đang lấy ý kiến nhân dân, các quy định về đất sản xuất kinh doanh, trong đó có đất thương mại, dịch vụ, được đề cập rất mờ nhạt, chưa xứng tầm với vai trò như nó vốn có hiện nay cũng như trong tương lai.

Nhìn rộng ra, một quốc gia phát triển thường tuần tự phát triển nông nghiệp, công nghiệp rồi đến dịch vụ. Thế giới 4.0 đặt thương mại, dịch vụ, công nghệ lên hàng đầu. So với các quốc gia hay lãnh thổ ở Đông Bắc Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc hay Đài Loan, Việt Nam mở cửa cho dịch vụ rất sớm vì đã xác định khu vực dịch vụ là động lực chính cho phát triển kinh tế về dài hạn. Do đó, chúng ta cần xây dựng một chiến lược phát triển thương mại, dịch vụ dài hạn, mà phải bắt đầu từ quy hoạch và chính sách đất đai.

Điều 10 Luật Đất đai 2013 quy định về phân loại đất. Theo đó, đất đai được phân thành đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa xác định mục đích sử dụng. Đất thương mại, dịch vụ (TMD) nằm trong nhóm đất sản xuất kinh doanh - 1 trong 10 nhóm đất phi nông nghiệp. Cụ thể:

Nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây:

(1) Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị;

(2) Đất xây dựng trụ sở cơ quan;

(3) Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh;

(4) Đất xây dựng công trình sự nghiệp gồm đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp; đất xây dựng cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác;

(5) Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất; đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm;

(6) Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, hệ thống đường bộ và công trình giao thông khác); thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác;

(7) Đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng;

(8) Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;

(9) Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng;

(10) Đất phi nông nghiệp khác gồm đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người lao động trong cơ sở sản xuất; đất xây dựng kho và nhà để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ phục vụ cho sản xuất nông nghiệp và đất xây dựng công trình khác của người sử dụng đất không nhằm mục đích kinh doanh mà công trình đó không gắn liền với đất ở;

Đất TMD được Nhà nước cho thuê, thu tiền thuê hằng năm hoặc 1 lần trong suốt thời hạn thuê để xây dựng các bất động sản trên đất TMD (cơ sở kinh doanh thương mại, dịch vụ) như khách sạn, khu nghỉ dưỡng, căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, nhà phố thương mại, văn phòng, văn phòng kết hợp lưu trú, nhà hàng, không gian bán lẻ, trung tâm nghiên cứu và phát triển, spa, quán bar, câu lạc bộ, trung tâm tiệc cưới, trung tâm hội nghị…

Quan sát 10 loại đất phi nông nghiệp trên, dễ dàng nhận thấy nhóm (1) và nhóm (5) mang lại lợi ích lớn nhất về kinh tế, xã hội và có vai trò ngày càng gia tăng trong thực tế đời sống.

Từ góc độ kinh tế cũng như xã hội, có thể coi đất TMD là “con gà đẻ trứng kim cương”. Lợi ích cho nhà nước và xã hội của đất TMD, so với đất ở, có thể được nhìn nhận từ những khía cạnh như sau:

(1) Về sở hữu: Đất thương mại, dịch vụ là đất thuê nên mãi mãi là đất công. Hết vòng đời dự án, nhà nước thu hồi để giao dự án mới hoặc xem xét gia hạn. Điều này hoàn toàn khác với đất ở, khi nhà nước giao đất xây dựng nhà ở thì đất này trở thành đất sử dụng lâu dài của người dân.

(2) Về tiền thuê đất: Hiện nay các địa phương thường thu tiền thuê đất trả tiền một lần trong suốt vòng đời dự án bằng khoảng 70% tiền sử dụng đất ở. Trong khi đất ở chỉ thu tiền sử dụng đất được một lần thì đất thương mại, dịch vụ có thể thu tiền thuê đất vô hạn lần theo vòng đời dự án. Như vậy, nhà nước sẽ có nguồn thu ổn định, lâu dài và có xu hướng tăng thêm từ việc thu tiền thuê đất thương mại, dịch vụ do giá đất tăng nhờ hạ tầng ngày càng được hoàn thiện.

(3) (i) Thuế VAT: Bất động sản trên đất thương mại, dịch vụ được đưa vào vận hành kinh doanh nên tạo ra nhiều doanh thu thường xuyên. Nhờ thế, nhà nước thu được nhiều thuế giá trị gia tăng từ việc khai thác, sử dụng đất; (ii) Thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân: Bất động sản trên đất thương mại, dịch vụ mang lại các loại thuế này nhiều hơn.

Có thể coi đất thương mại, dịch vụ là “con gà đẻ trứng kim cương”. (Ảnh: Sonasea Vâ n Đồn Harbor City)  

(4) Bất động sản trên đất thương mại, dịch vụ tạo ra rất nhiều việc làm. Ví dụ: Mỗi phòng khách sạn tiêu chuẩn 4-5 sao quốc tế tạo ra từ 1 đến 3 việc làm. Như vậy, một khách sạn 500 phòng tạo ra từ 500 đến 1.500 việc làm. Theo thống kê, tại Việt Nam, khoảng 25% lực lượng lao động làm việc trong ngành ăn uống và các ngành liên quan đến lưu trú. Đó là chưa kể thị trường việc làm phi chính thức có liên quan đến du lịch còn lớn hơn. Bất động sản nhà ở không tạo ra nhiều việc làm ở khâu vận hành. Như vậy, bất động sản trên đất thương mại, dịch vụ tạo ra nhiều việc làm, giải quyết an sinh, xã hội, xóa đói giảm nghèo, điều tiết giàu nghèo hiệu quả. 

(5) Kết quả nghiên cứu trong Đề tài khoa học “Bất động sản trong nền kinh tế Việt Nam – Vai trò và kiến nghị chính sách” của Hiệp hội bất động sản Việt Nam cho thấy bất động sản, mà chủ yếu bất động sản trên 2 loại đất trong nhóm đất phi nông nghiệp là đất ở và đất thương mại, dịch vụ lan tỏa đến 40 ngành nghề trong nền kinh tế. Riêng bất động sản trên đất thương mại, dịch vụ sử dụng đến khoảng 2.500 sản phẩm và dịch vụ của hầu hết các ngành kinh tế, nhỏ thì từ cái kim, sợi chỉ, lớn là thang máy, hệ thống điều hòa.

(6) Hiệu quả sử dụng đất: Xin lấy vài dự án cụ thể để chứng minh vai trò vượt trội của đất thương mại, dịch vụ:

(i) Dự án sử dụng 1.500 m2 đất tại đường Phạm Hùng, Nam Từ Liêm, Hà Nội làm văn phòng cho thuê và làm nhà ở chung cư với cùng các chỉ số cơ bản về quy hoạch như 27 tầng nổi, 2 tầng hầm, 20.000m2 sàn xây dựng để so sánh tính hiệu quả sử dụng đất. Có thể thấy, làm văn phòng tạo ra 50 tỷ đồng tiền thuê mỗi năm, nộp 5 tỷ đồng tiền thuế VAT, sử dụng 60 lao động thường xuyên, hiệu quả vòng đời dự án văn phòng gấp 3 lần so với làm chung cư.

(ii) Dự án sử dụng 11.603m2 tại khu đô thị phía Tây Hồ Tây, Tây Hồ, Hà Nội: Đây là dự án Trung tâm R&D của Samsung tại Việt Nam xây dựng trên đất TMD với quy mô đầu tư khoảng 220 triệu USD, được khởi công từ tháng 3/2020, tổng diện tích sàn 79.511 m2, gồm 3 tầng hầm và 16 tầng nổi. Đây là trung tâm R&D lớn nhất của Samsung trong khu vực Đông Nam Á cho đến thời điểm hiện tại. Trung tâm sẽ tuyển dụng tới 3.000 lao động.

Trong tương quan với thể chế về đất ở, chính sách, pháp luật về đất sản xuất, kinh doanh mà trọng tâm là đất thương mại, dịch vụ (TMD) còn rất mờ nhạt. Cơ chế, chính sách ưu đãi khi sử dụng đất TMD cũng kém hơn nhiều. Có thể thấy rõ trên một số phương diện dưới đây:

(1) Trong Luật Đất đai hiện hành, thuật ngữ đất TMD được nhắc tới 23 lần; đất sản xuất, kinh doanh được nhắc tới 5 lần trong khi thuật ngữ đất ở được nhắc tới 137 lần. Trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, thuật ngữ “đất thương mại, dịch vụ” được nhắc tới 20 lần, chủ yếu là quy định về định danh đất TMD, chế độ sử dụng, các quyền của người sử dụng đất TMD; thuật ngữ “du lịch, nghỉ dưỡng” được nhắc tới 2 lần trong các điều luật về đất rừng đặc dụng và đất rừng phòng hộ. Trong khi đó, đất ở được nhắc tới 135 lần.

Đối với bất động sản trên đất, trong Luật Kinh doanh Bất động sản có 59 lần nhắc tới “nhà ở” trong khi các sản phẩm bất động sản khác như bất động sản du lịch không được nhắc tới cụ thể mà nằm chung trong thuật ngữ “công trình xây dựng”.

Như vậy, riêng về dung lượng, quy định liên quan tới đất TMD nói chung và cụ thể cho mục đích du lịch nghỉ dưỡng nói riêng còn khá khiêm tốn trong khi để phát huy hiệu quả sử dụng loại đất này cần sự điều chỉnh cụ thể, đầy đủ bằng pháp luật; tránh những vướng mắc bất cập do thiếu quy định, quy định chung chung, quy định không cụ thể.

Vì thế, các địa phương e ngại khi áp dụng để giải quyết những vấn đề cụ thể. Cái gì an toàn thì mới làm. Mà "an toàn" thì không thể giải quyết được các vướng mắc nóng hổi, bức thiết của doanh nghiệp, người dân. Văn bản kiến nghị của doanh nghiệp và người dân chạy dưới lên trên, chạy vòng quanh và từ trên xuống dưới. Có một điểm chung là các dẫn chiếu đều theo quy định của luật hiện hành. Phần lớn các kiến nghị của dân vì thế bị tắc.

Trong Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến 2050, rất tiếc, trong bảng chỉ tiêu không có từ nào nhắc đến đất sản xuất kinh doanh hay đất thương mại, dịch vụ mà chỉ nói đến đất khu kinh tế, đất khu công nghiệp, khu công nghệ cao và đất đô thị. Không có quy hoạch rõ các loại đất khác theo nhóm đất sản xuất kinh doanh như đất TMD.

Luật Đất đai hiện hành thì phân thành 10 loại đất phi nông nghiệp trong khi Quy hoạch sử dụng đất quốc gia không quy hoạch theo các loại đất này.

Chưa có quy định rõ ràng về việc người nước ngoài mua bất động sản trên đất thương mại, dịch vụ để thu hút đầu tư nước ngoài và hỗ trợ phát triển ngành kinh tế mũi nhọn du lịch, trong khi ở các quốc gia phát triển trên thế giới và ngay cả những nước và vùng lãnh thổ có điều kiện phát triển tương đồng với Việt Nam trong khu vực Đông Nam Á, họ đã quy định từ lâu và có những chính sách ưu đãi vượt trội. Minh chứng là Nhật Bản, Hàn Quốc (Jeju), Đài Loan (Trung Quốc), Tiểu Vương Quốc Ả Rập Thống Nhất (Dubai), Singapore (Sentosa), Malaysia và Thái Lan thậm chí còn cho phép người nước ngoài sở hữu đất đai. Lào còn thử nghiệm đặc khu kinh tế tại khu Tam giác vàng với chế độ sử dụng đất rất thông thoáng để thu hút đầu tư nước ngoài.

(2) Chưa có quy định cụ thể về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho người mua bất động sản du lịch, bất động sản trên đất TMD. Theo tính toán và thống kê của Viện Nghiên cứu Bất động sản Việt Nam, nguồn vốn khoảng 30 tỷ USD, nằm ở các sản phẩm bất động sản trên đất TMD (căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, nhà phố du lịch) đang bị đóng băng do không thể tách sổ cho nhà đầu tư, hạn chế quyền tự do kinh doanh, quyền tài sản của doanh nghiệp và người dân và quan trọng là chưa chuyển tải được thông điệp phát triển để tối ưu hóa việc sử dụng đất hiệu quả đối với loại đất kim cương này.

Hiện nay, chưa có thống kê chính thức, nhưng vốn hóa ước tính của các tài sản bất động sản trên đất TMD và những giá trị gia tăng của nó phải lên đến hàng trăm tỷ USD.

Nguồn lực này cần được tạo hành lang pháp lý đủ xứng tầm, đủ tốt, đủ thông thoáng, đủ hấp dẫn cho phát triển.

(3) Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang quy định các dự án trên đất TMD không được miễn, giảm tiền thuê đất; chỉ được cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm… đang hạn chế tiềm năng của đất TMD.

Vì đất TMD chưa được quy định cụ thể, phù hợp trong khi đất ở được chú trọng và có hệ thống chính sách, pháp luật tương đối hoàn thiện nên một số địa phương phát huy tư duy nhiệm kỳ, vận dụng theo chiều hướng áp dụng cơ chế cho đất ở đối với đất TMD để thu hút đầu tư. Điều này gây ra quá nhiều kỳ vọng, để rồi lại trở thành những hiểu lầm, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn áp dụng, ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của cả chủ đầu tư dự án, nhà đầu tư, thậm chí gây khiếu nại, tranh chấp và có nguy cơ gây bất ổn xã hội.

Từ thực tế nêu trên, có thể nói, Luật Đất đai hiện hành và dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa có quy định rõ ràng, phù hợp để phát huy vai trò của đất TMD. Đây là một trong những vấn đề lớn cần được xem xét khi sửa đổi Luật Đất đai.

(1) Cần có chính sách, pháp luật đồng bộ, rõ ràng để điều chỉnh loại đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, đặc biệt là đất TMD. Đồng thời, cần có quy định cụ thể về các loại bất động sản trên đất TMD, cần quy định việc bán tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm với điều kiện giống như bán tài sản gắn liền với đất giao, đất thuê trả tiền một lần; làm rõ khái niệm công trình xây dựng theo hướng cụ thể hóa các nhóm công trình xây dựng trong thực tiễn và có điều chỉnh pháp luật phù hợp khi sửa đổi Luật Kinh doanh bất động sản (Ví dụ: Quy định, hướng dẫn cụ thể về kinh doanh bất động sản du lịch, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho bất động sản du lịch).

(2) Giữ nguyên quy định của Luật Đất đai 2013 về việc đất TMD có thể được Nhà nước cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hoặc cho thuê đất trả tiền hàng năm để linh hoạt khi áp dụng;

(3) Với cơ chế sử dụng đất thuê trả tiền hàng năm mà dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang quy định thì tổ chức, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất trả tiền hàng năm có quyền chuyển nhượng tài sản gắn liền với đất thuê và quyền thuê đất, tuy nhiên điều kiện bán công trình xây dựng trên đất thuê trả tiền hàng năm là phải đã hoàn thành việc xây dựng và đã ứng trước tiền bồi thường giải phóng mặt bằng mà chưa khấu trừ hết vào tiền thuê đất phải nộp. Với quy định này của Dự thảo luật, chủ đầu tư không thể bán công trình xây dựng hình thành trong tương lai xây dựng trên đất thuê trả tiền hàng năm. Như vậy, đồng nghĩa với việc các chủ đầu tư dự án bất động sản du lịch không thể kinh doanh các bất động sản du lịch hình thành trong tương lai. Điều này không phù hợp với các quy định về việc bán bất động sản hình thành trong tương lai trong Luật Kinh doanh bất động sản hiện hành. Do vậy, cả Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi và Dự thảo Luật kinh doanh bất động sản sửa đổi đều cần phải quy định thống nhất về điều kiện bán bất động sản hình thành trong tương lai trên đất thuê trả tiền hàng năm giống như điều kiện bán bất động sản hình thành trong tương lại trên đất thuê trả tiền một lần.

(4) Giữ nguyên quy định như Luật Đất đai 2013 về việc chỉ loại trừ không cho hưởng ưu đãi miễn tiền thuê đất đối với đất ở. Hiện tại, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang loại trừ không cho hưởng ưu đãi miễn tiền thuê đất, tiền sử dụng đất đối với cả đất ở và đất TMD;

(5) Quy định rõ người nhận chuyển nhượng công trình xây dựng không phải là nhà ở được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;

(6) Quy định các dự án đầu tư xây dựng cơ sở kinh doanh TMD thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục tiêu kinh tế - xã hội;

(7) Cần nghiên cứu và sớm ban hành luật riêng về các loại hình bất động sản trên đất TMD. Có thể tham khảo kinh nghiệm của một số nước trong khu vực, ví dụ: Singapore có Luật Khách sạn 1954 (Hotels Act 1954 of Singapore), Luật Về khu công nghiệp 2021 (The Industrial Parks Act 2021); Thái Lan có Luật Khách sạn 2004 (Hotel Act B.E.2547);  Malaysia có Luật Khách sạn 2003 (Hotels Act 2003).

Có thể nói, trong các loại đất, đất ở và đất sản xuất kinh doanh, mà chủ yếu là đất TMD mang lại lợi ích rất lớn xét dưới góc độ kinh tế, xã hội. Nếu đất ở mang đến lợi ích thiên về xã hội thì đất TMD mang lại cả lợi ích kinh tế và xã hội, có sức lan tỏa, ảnh hưởng đến toàn bộ nền kinh tế. Việ c hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất TMD cần cách tiếp cận, sự quan tâm như đối với đất ở. Kinh nghiệm xây dựng chính sách, pháp luật liên quan đến đất ở cho thấy cần có những quy định từ Hiến pháp đến các luật liên quan và văn bản hướng dẫn thi hành luật đồng thời có những chính sách thúc đẩy, nâng cao hiệu quả sử dụng đất TMD.