PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường: Mô hình “thành phố trong thành phố” với Hà Nội là sự nhìn nhận lại về lựa chọn cực phát triển

Cũng theo PGS.TS.KTS Phạm Hùng Cường, để mô hình “thành phố trong thành phố” tại Hà Nội phát triển, cần tạo lực hút mạnh mẽ từ các chuyển động kinh tế thay vì chỉ là sự thay đổi về đơn vị hành chính. 

Đầu tháng 7/2023, UBND thành phố Hà Nội có Tờ trình gửi HĐND về đồ án điều chỉnh quy hoạch chung Thủ đô đến năm 2045, trong đó đáng chú ý là phương án quy hoạch thêm 2 thành phố phía Bắc và phía Tây, quy mô dân số đến năm 2045 đạt khoảng 4,45 triệu người. 

Cụ thể, thành phố phía Bắc sông Hồng bao gồm toàn bộ địa giới hành chính của các huyện Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn, có phạm vi nghiên cứu rộng khoảng 633km2, có đất xây dựng đô thị khoảng 385km2. Thành phố Bắc sông Hồng được định hướng chức năng đô thị dịch vụ, hội nhập quốc tế gắn với Cảng hàng không quốc tế Nội Bài, hành lang kinh tế quốc gia gắn với trục động lực phát triển Nhật Tân – Nội Bài; tính chất, chức năng chính là đô thị thông minh. 

Thành phố phía Tây gồm các khu vực Hòa Lạc, Xuân Mai và mở rộng ra đến sông Tích, sông Bùi, có quy mô khoảng 251km2, đất xây dựng đô thị khoảng 135km2. Trong đó, khu đô thị Hòa Lạc được định hướng là đô thị khoa học với các trung tâm giáo dục đào tạo, nghiên cứu, thí nghiệm chất lượng cao. Đô thị Xuân Mai được định hướng là trung tâm giáo dục, nghiên cứu và các dịch vụ hỗ trợ giáo dục như trung tâm hỗ trợ khởi nghiệp, trung tâm hỗ trợ nghiên cứu, phòng nghiên cứu cộng đồng, trung tâm dịch vụ…

Trước đó, ngày 16/06/2023, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 700/QĐ-TTg phê duyệt Nhiệm vụ Điều chỉnh Quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065. Không chỉ gia hạn thời gian so với Quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn 2050 (theo Quyết định số 1259/QĐ-TTg ban hành tháng 07/2011), đồ án quy hoạch mới cũng đặt ra mục tiêu nghiên cứu tăng tỷ lệ đất phát triển đô thị và xây dựng mô hình thành phố trực thuộc Thủ đô tại khu vực phía Bắc và phía Tây. Như vậy, định hướng phát triển không gian của Hà Nội đã có sự thay đổi so với trước đây là mô hình chùm đô thị với một đô thị lõi và 5 đô thị vệ tinh bao gồm: Hòa Lạc, Sơn Tây, Xuân Mai, Phú Xuyên, Sóc Sơn.

Trên thực tế, mô hình thành phố trong thành phố đã được áp dụng phổ biến trên thế giới nói chung và tại khu vực châu Á nói riêng với các thành phố lớn như: Seoul (Hàn Quốc), Thượng Hải (Trung Quốc), Manila (Philippines), Jakarta (Malaysia). Tại Việt Nam, mô hình này cũng đã được áp dụng tại TP.HCM từ năm 2020 với việc thành lập thành phố Thủ Đức trên cơ sở nhập toàn bộ diện tích tự nhiên và dân số của quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức, trực thuộc TP.HCM. 

Sau gần 3 năm triển khai tại TP.HCM, dường như còn quá sớm để kết luận rằng liệu mô hình thành phố trong thành phố có thực sự phù hợp với đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội và định hướng của các thành phố tại Việt Nam hay không. Với riêng Hà Nội, việc chuyển sự tập trung từ mô hình thành phố vệ tinh sang mô hình thành phố trong thành phố cũng sẽ mở ra cho Thủ đô những cơ hội phát triển kinh tế mới và quan trọng là giãn dân khỏi khu vực đô thị trung tâm đã quá đông đúc và chật chội. Tuy vậy, đi cùng cơ hội bao giờ cũng là thách thức. 

Bàn về triển vọng của mô hình thành phố trong thành phố tại Thủ đô, Reatimes đã có cuộc trò chuyện với PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường, nguyên Phó Hiệu trưởng trường Đại học Xây dựng Hà Nội.

Sự nhìn nhận lại về lựa chọn cực phát triển 

PV: Theo Kiến trúc sư, mô hình “thành phố trong thành phố” là gì? “Thành phố trực thuộc thành phố” và “thành phố vệ tinh” có điểm gì khác biệt?

PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường: Tên gọi “thành phố trong thành phố” thực ra là một thuật ngữ hơi thiên về tính hành chính chứ không phản ánh nhiều về cấu trúc đô thị. “Thành phố trong thành phố” hay “thành phố vệ tinh” đều là một dạng phát triển trong cấu trúc đô thị đa cực. Đó là đô thị có đô thị lõi và các cực phát triển khác xung quanh, có thể nằm trong hoặc ngoài ranh giới hành chính của đô thị. Đây là dạng phát triển nhằm khắc phục nhược điểm của đô thị lớn đơn cực, thường gặp khó khăn trong việc giải quyết ùn tắc giao thông và tác động xấu đến môi trường.

Đô thị đa cực thường áp dụng cho các đô thị lớn (megacity – đô thị loại đặc biệt ở Việt Nam), cực phát triển mới có thể có quy mô đạt cấp thành phố (loại II) vì thế có tên gọi “ thành phố trong thành phố”. Hiểu đúng là cấu trúc đô thị của một thành phố lớn đa cực, có cực phát triển với quy mô thành phố nhỏ. Khoảng cách cực mới tới cực lõi không cố định, có thể gần trong khoảng từ 5km đến 20km, cũng có thể xa hơn ngoài ranh giới hành chính.

Thành phố vệ tinh cũng là một cực phát triển, thường đặt cách xa đô thị lõi khoảng 30km theo lý luận về phát triển đô thị vệ tinh. Trong đồ án quy hoạch chung giai đoạn trước của Hà Nội, đô thị vệ tinh đều định hướng là đô thị loại III (thị xã), nay có Hòa Lạc dự kiến lên đô thị loại II (thành phố).

PV: Theo ông, vì sao thành phố Hà Nội lại thay đổi quy hoạch từ tập trung phát triển 5 đô thị vệ tinh thành 2 thành phố trực thuộc Thủ đô?

PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường: Về cơ bản, sau một thời gian Hà Nội triển khai mô hình thành phố vệ tinh, tức là bao gồm 1 đô thị lõi ở trung tâm và 5 đô thị vệ tinh xung quanh, thì thực tế cho thấy các đô thị vệ tinh này hình thành rất chậm. 

Nguyên nhân đến từ yêu cầu của mô hình đô thị vệ tinh: Do đặt cách đô thị lõi khoảng 30km nên thứ nhất là phải đầu tư rất nhiều vào hạ tầng kết nối; thứ hai là phải có chính sách quyết liệt ngăn chặn sự phát triển lan tỏa theo kiểu “vết dầu loang” bằng Hành lang xanh để buộc sự phát triển mới phải tập trung vào đô thị vệ tinh, thay vì chỉ bám vào rìa khu vực đô thị trung tâm. 

Tuy nhiên, chúng ta cũng có thể thấy là sau nhiều năm nỗ lực thúc đẩy quy hoạch hạ tầng thì hệ thống giao thông kết nối giữa vùng trung tâm và các đô thị vệ tinh vẫn còn yếu. Chỉ có khu vực Hòa Lạc là được hưởng lợi ít nhiều từ kết nối giao thông, còn các khu vực khác như: Xuân Mai, Sóc Sơn, Phú Xuyên vẫn chưa thực sự liên kết chặt chẽ với đô thị lõi. 

Đồng thời sự phát triển lan tỏa cũng không được kiểm soát tốt, trong khoảng vành đai 3 đến vành đai 4 doanh nghiệp vẫn được phép phát triển các dự án. Đương nhiên là doanh nghiệp cũng có cái lý của họ, tuân theo quy luật của kinh tế thị trường, khu vực nào thuận tiện giao thông thì họ làm trước. Cùng với việc chưa có nhiều chính sách ưu đãi cho doanh nghiệp để khuyến khích họ mở rộng địa bàn kinh doanh đến các đô thị vệ tinh, điều này khiến cho đô thị vệ tinh không được nhận nguồn lực và không có sức hút về kinh tế, không tập trung được dân cư, dẫn đến phát triển rất chậm. 

Vì những lý do trên mà cả 5 đô thị vệ tinh đều chưa đạt được mục tiêu đặt ra là đảm bảo môi trường của đô thị lõi không quá đậm đặc và quan trọng hơn là giãn dân, di chuyển khoảng 300.000 người ra khỏi khu vực trung tâm. Đến giờ thực sự là Hà Nội chưa đạt được cấu trúc đa cực mà vẫn là đơn cực, khi các hoạt động kinh tế - xã hội vẫn đang xoay quanh vùng lõi Thủ đô và bám vào rìa thành phố. 

Cho nên, sau cùng việc Hà Nội thay đổi định hướng quy hoạch từ đô thị vệ tinh sang mô hình thành phố trong thành phố thực ra là sự nhìn nhận lại về lựa chọn cực phát triển. Tức là thay vì phát triển 5 cực đô thị vệ tinh thì giờ đây chúng ta tập trung vào 2 cực phía Bắc và phía Tây và đặt ra bài toán làm thế nào để hai cực này trở thành hai đô thị lớn, có đủ sức hút mạnh mẽ để tạo ra các cực phát triển mới, có hiệu quả, giảm áp lực cho khu vực trung tâm. 

Không thể chỉ là đơn vị hành chính mới, thành phố trực thuộc Thủ đô phải có vị thế và sức hút riêng

PV: Chuyên gia đánh giá như thế nào về tiềm năng của thành phố phía Bắc (bao gồm Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn) và thành phố phía Tây (bao gồm Hòa Lạc, Xuân Mai)?

PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường: So với khu vực phía Tây, thành phố phía Bắc sông Hồng có tính khả thi cao hơn và có nhiều điểm thuận lợi để trở thành một cực đô thị mới, phát triển tốt và có sức hút lớn với dân cư. Nguyên nhân là do kết nối giao thông giữa khu vực này với trung tâm thành phố đã tương đối phát triển với hệ thống cầu bắc ngang sông Hồng khá đầy đủ. Cầu Vĩnh Tuy đã được mở rộng và sắp tới có thể chúng ta lại có thêm một cây cầu nữa. Người dân Hà Nội vẫn chủ yếu sử dụng xe máy là phương tiện chính, do đó khoảng cách 5 - 10km đến trung tâm là hợp lý. Cùng với đó thì sông Hồng cũng đóng vai trò như một hành lang tự nhiên ngăn cách sự phát triển kéo dài, lan tỏa, đậm đặc của đô thị, nhờ vậy cũng có thể khoanh vùng thành phố phía Bắc thành một đô thị nén. 

Về thành phố phía Tây bao gồm khu vực Hòa Lạc, Xuân Mai thì điều kiện có phần kém hơn một chút do khoảng cách vẫn xa khu trung tâm. Do đó muốn phát triển khu vực này thì phải nhanh chóng hoàn thiện hệ thống giao thông công cộng, rút ngắn thời gian di chuyển thì mới có đủ sức thuyết phục và hấp dẫn với người dân được. Giao thông là điều kiện tiên quyết để khu vực đó nhận được “nguồn sống” từ nhân lực và vật lực, do đó phải tăng cường kết nối với đô thị lõi để phát triển khu vực này. 

PV: Để triển khai thành công mô hình thành phố trong thành phố, Hà Nội sẽ phải đối mặt với những thách thức gì, thưa ông? 

PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường: Về thể chế, trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chúng ta luôn mong muốn là có thể điều chỉnh sự phát triển kinh tế theo định hướng đã được vạch sẵn. Tuy nhiên, nguồn lực lại chủ yếu đến từ xã hội và nguồn lực xã hội thì luôn bị chi phối bởi cơ chế thị trường. Cho nên, nếu không chủ động tạo điều kiện về chính sách, pháp lý, quy hoạch để đẩy nguồn lực xã hội lên các thành phố trực thuộc, đồng thời ngăn chặn sự phát triển lan tỏa, kéo dài thì sẽ rất khó để thành phố mới trở thành cực phát triển mới về kinh tế - xã hội. 

Ví dụ như hiện nay chúng ta đang triển khai dự án Vành đai 4, nhưng nếu có doanh nghiệp mong muốn mở rộng ra phía Nam thành Vành đai 5 thì điều đó là không nên. Chúng ta phải cương quyết ngăn chặn những dự án đầu tư phá vỡ quy hoạch và phải thiết lập Vành đai xanh để khoanh vùng, tránh sự phát triển đô thị lan tỏa, kéo dài, thiếu kiểm soát. 

Về hành chính, cách tiếp cận của Hà Nội cũng tương đối khác so với các thành phố trên thế giới. Có thể nói định hướng quy hoạch của Hà Nội đi theo quan niệm về chùm đô thị (agglomeration), tức là tập trung vào tính liên kết giữa các đô thị với nhau, khi trở thành một siêu đô thị (mega city) vẫn được quản lý bởi một bộ máy chính quyền chung nhất. Trong khi đó các đô thị khác trên thế giới, ví dụ như thành phố London (Anh) khi phát triển đã trở thành Vùng London hoặc là Đại London (Greater London). Đại London sẽ bao gồm thành phố London và nhiều thành phố, khu vực khác nữa, có bộ máy chính quyền riêng của từng thành phố và cũng có bộ máy chung quản lý toàn vùng London. Tương tự, Paris (Pháp) cũng được quy hoạch thành vùng (Ile- de- France) và có chính quyền chung quản lý toàn bộ đơn vị hành chính thuộc vùng đó. Thành phố Paris mà chúng ta hay nhắc đến thực ra chỉ rất nhỏ thôi, chủ yếu bao gồm vùng trung tâm cũ và có khoảng 2 triệu dân, nhưng cũng có chính quyền riêng. 

Trong khi đó, Hà Nội chỉ có một bộ máy chính quyền quản lý toàn bộ địa giới hành chính thuộc về thủ đô và bộ máy riêng của mỗi thành phố vệ tinh, nhưng không có chính quyền quản lý riêng rẽ đô thị lõi. Bởi vậy công việc hành chính của thủ đô Hà Nội là rất nhiều, rất đồ sộ và vất vả, vừa phải quản lý khu vực trung tâm có quy mô dân số tương đương một đô thị lớn, vừa phải bao quát cả những thành phố trực thuộc và vệ tinh xung quanh. 

Ngoài ra, việc chuyển đổi, nâng cấp đơn vị hành chính thì chúng ta cũng sẽ gặp khó ở chỗ mỗi một vùng, một khu vực nhỏ thuộc khu vực lớn lại không có sự đồng bộ về điều kiện kinh tế - xã hội. Có thể khu vực này đã đủ điều kiện để lên quận, thành phố nhưng khu vực bên cạnh thì vẫn chưa. Do đó, thời gian để một khu vực quận, huyện lớn trở thành thành phố trực thuộc có thể kéo dài 10 năm, 15 năm hoặc hơn thế. 

PV: Theo chuyên gia, từ thực tế triển khai mô hình thành phố trong thành phố tại các quốc gia trên thế giới, đâu là bài học kinh nghiệm mà Hà Nội cần phải lưu tâm? 

PGS.TS.KTS. Phạm Hùng Cường: Hiện nay, mô hình thành phố trong thành phố hay cấu trúc thành phố đa cực đã được áp dụng nhiều trên thế giới và người ta cũng đã nghiên cứu chỉ ra ưu nhược điểm của mô hình này, có thể nhận định là ưu điểm nhiều hơn nhược điểm. Thực ra không chỉ Hà Nội hay TP.HCM mà dần dần các đô thị loại 1, loại 2 khác của Việt Nam cũng đang phát triển theo hướng đa cực. 

Suy cho cùng, sự thành công hay thất bại của mô hình thành phố trong thành phố phụ thuộc vào sức hút của nó đến từ đâu. Nếu sức hút chỉ đến từ việc nó là đơn vị hành chính mới thì không đủ và khả năng thất bại sẽ cao. Sức hút cốt lõi phải đến từ phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng sống của người dân. Sinh kế và cuộc sống của họ ở thành phố mới phải gần như tương đương với khu vực trung tâm, hoặc chỉ thấp hơn một chút thôi thì họ mới có động lực để dịch chuyển về đó được. 

Nghĩa là, chúng ta phải hướng đến xây dựng Hà Nội thành một vùng đô thị đa cực (polycentric) chứ không chỉ là đa trung tâm (multicenter). Hiện nay Hà Nội cũng được gọi là đa trung tâm rồi, vì bên cạnh trung tâm thành phố còn có trung tâm các quận, huyện. Nhưng như vậy chưa đủ để trở thành các cực phát triển. Cực phát triển phải có sức hút kinh tế mạnh mẽ đủ để vừa cạnh tranh vừa bổ trợ cho đô thị lõi, vậy mới định hình được “thành phố trong thành phố”. 

-    Trân trọng cảm ơn ông!