Bất cập lớn nhất từ quy định dành 20% quỹ đất xây dựng nhà ở xã hội

Chính sách nhà ở xã hội bắt đầu được quy định tại Luật Nhà ở năm 2005 nhưng phải đến khi Chính phủ ban hành Nghị định số 188/2013/NĐ-CP (Nghị định 188) thì việc dành một tỷ lệ diện tích đất trong các dự án phát triển nhà ở thương mại, khu đô thị để xây dựng nhà ở xã hội mới trở thành bắt buộc.

Yêu cầu dành 20% tổng diện tích đất ở trong dự án nhà ở thương mại, khu đô thị để xây dựng nhà ở xã hội là chế định “kinh điển” của pháp luật nhà ở và đã được duy trì suốt hơn 8 năm qua. Ở khía cạnh tích cực, quy định này đã ràng buộc trách nhiệm của địa phương trong việc “siết” chủ đầu tư phải dành đất để phát triển nhà ở xã hội. Tuy nhiên thực tế triển khai phát sinh nhiều bất cập và đòi hỏi phải đánh giá lại tính khoa học, hiệu quả, khả thi của quy định này.

LỊCH SỬ "QUỸ ĐẤT 20%"

Cụ thể tại Điều 6 Nghị định 188 quy định chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mới tại các đô thị từ loại 3 trở lên phải dành 20% tổng diện tích đất ở đã đầu tư hạ tầng để xây dựng nhà ở xã hội. Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mới trực tiếp xây dựng hoặc chuyển giao quỹ đất này cho UBND cấp tỉnh để xây dựng nhà ở xã hội.

Đây là nguồn gốc của “Quỹ đất 20%", được "luật hóa" tại khoản 2 Điều 16 Luật Nhà ở năm 2014: "Tại các đô thị loại đặc biệt, loại 1, loại 2 và loại 3 thì chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định của Chính phủ”.

Nghị định số 100/2015/NĐ-CP về phát triển và quản lý nhà ở xã hội (Nghị định 100) cơ bản bảo lưu quy định dành “Quỹ đất 20%” của Nghị định 188. Điều 5 Nghị định 100 quy định: “Chủ đầu tư dự án phát triển nhà ở thương mại, dự án đầu tư phát triển đô thị […] tại các đô thị từ loại 3 trở lên và khu vực quy hoạch là đô thị từ loại 3 trở lên phải dành 20% tổng diện tích đất ở trong các đồ án quy hoạch chi tiết hoặc tổng mặt bằng được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật dành để xây dựng nhà ở xã hội”.

Như vậy, Nghị định 100 mở rộng thêm trường hợp dự án thuộc khu vực quy hoạch là đô thị từ loại 3 trở lên cũng phải dành “Quỹ đất 20%”. Đối với dự án dưới 10ha thì chủ đầu tư được lựa chọn một trong 3 hình thức:

(i) Dành “quỹ đất 20%” để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định;

(ii) Chuyển giao quỹ nhà ở tương đương với giá trị “quỹ đất 20%” để sử dụng làm nhà ở xã hội;

(iii) Nộp bằng tiền tương đương giá trị “quỹ đất 20%” nhằm bổ sung vào ngân sách để đầu tư nhà ở xã hội.

Năm 2021, Chính phủ ban hành Nghị định số 49/2021/NĐ-CP (Nghị định 49) để sửa đổi, bổ sung Nghị định 100 trong đó có sửa đổi quy định về bố trí quỹ đất 20%. Theo đó, Nghị định 49 “siết” các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị từ 2ha trở lên tại các đô thị loại đặc biệt và loại I, từ 5ha trở lên tại các đô thị loại II và loại III phải dành “quỹ đất 20%” và bỏ yêu cầu dành “quỹ đất 20%” với dự án thuộc khu vực quy hoạch là đô thị từ loại III trở lên.

TÍNH KHOA HỌC, HIỆU QUẢ, KHẢ THI CỦA "QUỸ ĐẤT 20%"

Từ Nghị định 188 đến Nghị định 100 và Nghị định 49, Chính phủ đều quy định phải dành “quỹ đất 20%” trong các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị để phát triển nhà ở xã hội. Điều đáng lưu ý là quy định này đánh đồng, “tóm” tất cả dự án nhà ở thương mại, khu đô thị phải dành “quỹ đất 20%” mà không quan tâm đến yếu tố riêng, đặc thù của từng địa phương, từng đô thị hay nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội.

Đây là bất cập lớn nhất của chính sách “quỹ đất 20%”. Trên thực tế rất nhiều địa phương thuộc miền núi, trung du, khu vực có mức độ phát triển kinh tế - xã hội chưa cao, tập quán người dân chưa có nhu cầu ở chung cư, hoàn toàn chưa có nhu cầu nhà ở xã hội… nhưng vẫn phải miễn cưỡng bố trí “quỹ đất 20%” nhà ở xã hội để đủ điều kiện phê duyệt quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án. Sau đó, “quỹ đất 20%” không được sử dụng, gây lãng phí nguồn lực đất đai, không đáp ứng được yêu cầu sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả.

Bất cập thứ hai là Nghị định 188 hoàn toàn không đề ra phương thức xử lý trong trường hợp bố trí “quỹ đất 20%” không phù hợp với quy hoạch hoặc định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nơi có dự án. Điều đó có nghĩa là nếu “quỹ đất 20%” không được sử dụng cho mục đích phát triển nhà ở xã hội thì cũng không có cơ chế để chuyển đổi, sử dụng vào mục đích khác.

Phải đến Nghị định 100 và Nghị định 49 thì Chính phủ mới đề ra giải pháp xử lý. Theo đó, Điều 5 Nghị định 100 quy định: “Trường hợp bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội không phù hợp với quy hoạch của địa phương hoặc có bố trí nhưng không đủ quỹ đất 20% […] thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận”.

Quy định nêu trên được sửa đổi bởi Nghị định 49: “Trường hợp thuộc diện phải bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định nhưng do có sự thay đổi quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết của địa phương dẫn đến việc bố trí quỹ đất 20% không còn phù hợp thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận”. Sau khi được Thủ tướng chấp thuận, UBND cấp tỉnh phải xác định rõ vị trí, diện tích đất bố trí thay thế tại địa điểm khác; điều chỉnh quy hoạch đối với quỹ đất 20%; giao đất, cho thuê đất và xác định giá đất phải nộp đối với “quỹ đất 20%” theo pháp luật về đất đai; số tiền thu được phải bổ sung vào ngân sách để xây dựng nhà ở xã hội.

Như vậy theo quy định của pháp luật về nhà ở hiện hành thì mặc nhiên các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị nếu đáp ứng quy mô về diện tích và vị trí (từ 2ha trở lên tại đô thị loại đặc biệt, loại I; từ 5ha trở lên tại đô thị loại II, loại III) thì đều phải dành “quỹ đất 20%”.

Nghị định 49 cũng quy định trường hợp ngoại lệ chỉ đặt ra khi có sự thay đổi quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết dẫn đến việc bố trí “quỹ đất 20%” không còn phù hợp. Áp dụng nguyên tắc suy đoán, loại trừ thì các quy định này đồng nghĩa với việc ấn định việc dành “quỹ đất 20%” nhà ở xã hội mặc nhiên đều phù hợp với quy hoạch? Và chỉ khi có sự thay đổi về các tầng bậc quy hoạch (quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết) thì mới dẫn đến trường hợp “việc bố trí “quỹ đất 20%” không còn phù hợp” (thuật ngữ “không còn phù hợp” được hiểu là trước khi quy hoạch thay đổi thì việc bố trí “quỹ đất 20%” vẫn phù hợp)?

Qua đó thấy rằng, quy định bắt buộc dành “quỹ đất 20%” là “đánh đồng”, cứng nhắc và không đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, hiệu quả, khả thi. Điển hình là với những dự án thuộc khu vực nội đô lịch sử của các đô thị (“đất kim cương”).

Chẳng hạn, dự án A có quy mô 2,1ha thuộc quận Hoàn Kiếm, khu vực hạn chế phát triển, bị khống chế “chỉ tiêu dân số” trong các đồ án quy hoạch dẫn đến không cho phép xây dựng chung cư cao tầng, tuy nhiên vẫn buộc phải dành “quỹ đất 20%” nhà ở xã hội. Khi đó, chủ đầu tư chỉ có thể bố trí nhà ở xã hội thấp tầng (bước 1) để đủ điều kiện phê duyệt quy hoạch; sau đó UBND cấp tỉnh phải làm thủ tục xin Thủ tướng cho phép bố trí quỹ đất nhà ở xã hội thay thế tại địa điểm khác và điều chỉnh “quỹ đất 20%” sang mục đích thương mại (bước 2).

Hoặc trường hợp các dự án phức hợp gồm khu đô thị cao cấp gắn với chức năng thương mại dịch vụ; các dự án du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng ven núi, rừng, biển, đảo kết hợp một phần chức năng ở… Đây đều là các dự án đầu tư xây dựng nhà ở theo Điều 17 Luật Nhà ở năm 2014 và đều thuộc đối tượng phải dành quỹ đất nhà ở xã hội. Việc yêu cầu các dự án này phải bố trí “quỹ đất 20%” là bất hợp lý.

Ví dụ khác là các dự án thuộc khu vực miền núi, chưa có nhu cầu về nhà ở xã hội. Việc bắt buộc dành “quỹ đất 20%” nhà ở xã hội sẽ dẫn đến lãng phí nguồn lực đất đai bởi không phù hợp với quy luật cung - cầu của thị trường.

Trong những trường hợp này, quy định bắt buộc dành “quỹ đất 20%” được thực thi một cách rất hình thức, mang tính đối phó và hệ quả là địa phương “đẩy việc” lên Thủ tướng quyết đối với tất cả mọi dự án không phân biệt quy mô lớn nhỏ, trong khi không có bộ tiêu chí rõ ràng làm căn cứ quyết định. Đáng chú ý, trước khi Thủ tướng quyết định thì đều phải lấy ý kiến các Bộ, ngành liên quan, trong đó ý kiến quan trọng nhất thuộc Bộ Xây dựng (cơ quan chủ trì soạn thảo chinh sách nhà ở xã hội); tạo cơ chế xin - cho, tiềm ẩn tiêu cực và đi ngược lại chủ trương cải cách, phân cấp, phân quyền của Chính phủ.

Mặt khác như đã phân tích ở trên, việc cho phép không bố trí “quỹ đất 20%” chỉ được xem xét khi có thay đổi quy hoạch (quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết). Như vậy nếu từ ban đầu (khi dự án được bố trí “quỹ đất 20%”) đến thời điểm “xin” miễn dành “quỹ đất 20%” mà không có sự thay đổi quy hoạch thì không có cơ sở xem xét, tạo ra “khoảng trống pháp luật” đẩy dự án vào thế “tiến thoái lưỡng nan”.

GIẢI PHÁP

Phát triển nhà ở xã hội là chính sách giàu ý nghĩa, nhân văn của nhà nước xã hội chủ nghĩa và thể hiện rất rõ “tính xã hội” của nhà nước, cụ thể hóa chính sách của Đảng về “ổn định kinh tế vĩ mô, định hướng, điều tiết, dẫn dắt thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, khắc phục các khuyết tật của cơ chế thị trường” cũng như quan điểm của nhà nước: “Phát triển nhà ở là trách nhiệm của Nhà nước, của xã hội và của người dân”.

Nhu cầu về nhà ở xã hội của nhân dân hiện nay là rất lớn. Tuy nhiên, các chính sách cụ thể về thúc đẩy phát triển nhà ở xã hội cần khéo léo, linh hoạt thay vì bắt buộc phải dành “quỹ đất 20%” với mọi dự án vừa “cào bằng”, cứng nhắc, vừa không đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, hiệu quả, khả thi.

Với chủ trương “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng những biện pháp hữu hiệu”, tôi cho rằng pháp luật nhà ở nên trao quyền quyết định bố trí quỹ đất, phát triển nhà ở xã hội cho chính quyền địa phương gắn liền với công tác thanh tra, kiểm tra việc tuân thủ.

Mỗi địa phương căn cứ nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội có toàn quyền và chịu trách nhiệm về việc sắp xếp, bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong các đồ án quy hoạch, chi ngân sách hỗ trợ phát triển. Bộ Xây dựng và các cơ quan trung ương thay vì ấn định tất cả dự án phải dành “quỹ đất 20%” (giải pháp “tiền kiểm”) thì có thể thực hiện hậu kiểm việc tuân thủ và quy trách nhiệm cho các địa phương không hoàn thành mục tiêu phát triển nhà ở xã hội nói riêng, phát triển nhà ở nói chung.

Thành công của chính sách nhà ở xã hội phải là thành công về mặt tổng thể: địa phương đáp ứng đủ nhà ở xã hội theo nhu cầu của người dân, bao gồm bố trí tập trung tại các khu đô thị nhà ở xã hội; không nên và không cần thiết đánh giá thành công về cục bộ: phải bố trí nhà ở xã hội rải rác ở mọi dự án khu đô thị.