Chồng chéo, xung đột trong luật: Doanh nghiệp lao đao, quản lý cũng lúng túng

Đối với một dự án nhà ở, làm từ đầu đến cuối, ít nhất phải chịu sự điều chỉnh của 4 bộ luật: Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Xây dựng. Trong lĩnh vực bất động sản đang tồn tại hệ thống luật chồng chéo, giới chuyên gia từng nhận định là “rừng luật”.

Chính bởi những mâu thuẫn này, nên thống kê hiện nay cho thấy 70% tranh chấp dân sự có liên quan đến đất đai và trong số này khoảng 90% có nguyên nhân từ việc chưa xác định đúng bản chất đất đai là một loại tài sản.

Mới đây, Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã gửi tới Thủ tướng Chính phủ báo cáo nhanh về sự chồng chéo trong các văn bản pháp luật thuộc những lĩnh vực đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường, nhà ở, kinh doanh bất động sản và đấu thầu vừa được ghi nhận.

Cụ thể, có tới 20 sự chồng chéo lớn cần được sửa đổi tránh những rủi ro cho doanh nghiệp và nhà đầu tư, có khả năng phát sinh nhũng nhiễu tiêu cực trong thực hiện dự án.

Như vậy, sự chồng chéo các bộ luật đã gây ra hệ quả gì và phải làm thế nào để tháo gỡ  "mối tơ vò" này, giúp bình ổn thị trường? Cà phê cuối tuần xin giới thiệu TS. Vũ Tiến Lộc, Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI); GS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường; ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM (HoREA).

XUNG ĐỘT LUẬT LÀM NẢY SINH THAM NHŨNG VÀ TIÊU CỤC

TS. Vũ Tiến Lộc: Những năm qua, Chính phủ đã nỗ lực trong việc cải cách thể chế, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh. Lần đầu tiên trong lịch sử, ngay từ đầu nhiệm kỳ, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 35 về chương trình phát triển doanh nghiệp cho cả nhiệm kỳ. Chính phủ cũng thúc đẩy thực hiện mạnh mẽ loạt Nghị quyết 19, Nghị quyết 02 về cải thiện môi trường kinh doanh và nâng cao năng lực cạnh tranh. 

Việc cắt giảm, đơn giản hoá các điều kiện đầu tư kinh doanh và thủ tục kiểm tra chuyên ngành được triển khai trong những tháng cuối năm ngoái và đầu năm nay, nếu được triển khai một cách thực chất, đây sẽ là dấu ấn đột phá.

Tuy nhiên, môi trường đầu tư kinh doanh tại Việt Nam vẫn chưa thực sự thông thoáng, không gian cải cách vẫn rất lớn.

Một trong những bất cập lớn được các địa phương và doanh nghiệp phản ánh hiện nay là tình trạng chồng chéo, xung đột của rất nhiều các quy định pháp luật. Điển hình nhất là sự chồng chéo, xung đột giữa các đạo luật với nhau, giữa luật chung và luật chuyên ngành, giữa văn bản hướng dẫn luật này và văn bản hướng dẫn luật khác.

Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng, thời gian vừa qua, VCCI thực hiện việc thu thập, hệ thống lại, làm rõ những điểm chồng chéo, xung đột giữa các quy định của pháp luật. Chúng tôi đã có báo cáo nhanh gửi Thủ tướng Chính phủ về 20 điểm xung đột, chồng chéo lớn của pháp luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường, đấu thầu. Trong thời gian từ giờ đến cuối năm, chúng tôi sẽ tiếp tục tập hợp và thống kê hệ thống hoá các điểm chồng chéo, xung đột giữa các văn bản pháp luật và sẽ có báo cáo với Thủ tướng, với Chính phủ vào tháng 12 tới.

Việc xung đột, chồng chéo này tác động lớn đến các dự án đầu tư, không rõ các trình tự để thực hiện các thủ tục cũng như không rõ quan hệ của các đạo luật (con gà hay quả trứng có trước). Điều này gây ra nhiều hệ quả lớn, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt động kinh doanh:

Về phía doanh nghiệp: Khi làm thủ tục, doanh nghiệp phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính trùng lặp, đi lại mất nhiều thời gian, nộp nhiều loại hồ sơ giống nhau cho các cơ quan nhà nước khác nhau. Chi phí giao dịch rất tốn kém. Trong quá trình thực thi, doanh nghiệp phải tiếp nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra từ các cơ quan khác nhau nhưng lại có nội dung trùng nhau. Không chỉ các dự án luôn đối mặt với tình trạng đình trệ, phát sinh chi phí mà rủi ro nhất đối với doanh nghiệp là nguy cơ vi phạm pháp luật. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không biết phải thực hiện theo quy định nào, thực hiện quy định này thì lại vi phạm quy định kia.

Về phía cơ quan quản lý nhà nước: Sự chồng chéo, xung đột giữa các quy định pháp luật khiến các cơ quan thực thi chính sách trở nên lúng túng, bị động khi phải giải quyết công việc cho doanh nghiệp. Tâm lý sợ rủi ro, sợ sai rất phổ biến trong bộ máy nhà nước từ thực trạng chồng chéo, xung đột pháp luật này. Có tình trạng ở nhiều địa phương và thậm chí ở các bộ ngành hiện nay là không dám giải quyết công việc, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm khiến hoạt động đầu tư, kinh doanh bị đình trệ, chậm tiến độ và nhiều việc phải đẩy lên đến cấp Thủ tướng, cấp Chính phủ. Việc chậm trễ trong việc giải ngân vốn đầu tư công thời gian qua là một ví dụ điển hình. Nhưng không chỉ đầu tư công mà cả đầu tư tư nhân cũng bị đình trệ.

Nhìn chung, các xung đột, chồng chéo này đã hạn chế các tác động tích cực trong thực thi các đạo luật, tạo ra cản trở trong quá trình thực thi trên thực tế, phát sinh chi phí lớn và rủi ro cao đối với các doanh nghiệp và nhà đầu tư. Xung đột này đã tạo ra thực tiễn thực thi rất khác nhau giữa các địa phương. Nó cũng là cơ hội phát sinh các nhũng nhiễu, tiêu cực trong thực hiện dự án.

Về nguyên tắc, thì luật ban hành sau được ưu tiên so với luật ban hành trước, nhưng trên thực tế, Bộ ngành nào khi giải quyết công việc cũng thường viện dẫn luật của bộ ngành mình. Việc xử lý của cơ quan thanh kiểm tra cũng thường thiếu nhất quán, cho nên hiện tượng né tránh, sợ sai, lo an toàn cho mình và đẩy khó khăn về phía người dân và doanh nghiệp vẫn khá phổ biến.

Nguyên nhân của thực trạng này chủ yếu là do pháp luật Việt Nam hiện đang trong tình trạng bị phân mảng mà chưa phải là một hệ thống đồng bộ, minh bạch. Có người gọi đây là hiện tượng “pháp luật cục bộ”. Mặc dù tất cả các đạo luật đều do Quốc hội ban hành và hầu hết các đạo luật đều do Chính phủ trình Quốc hội thông qua, nhưng đâu đó người ta vẫn quen gọi Luật của Bộ này, Nghị định của Bộ kia là có lí do.

Trong quá trình soạn thảo luật, các bộ chuyên ngành được giao chủ trì soạn thảo đều cố gắng mở rộng tối đa phạm vi điều chỉnh của đạo luật, bao quát các vấn đề của đạo luật, ít chú ý đến sự chồng chéo, xung đột với các quy định pháp luật đã có sẵn. Thậm chí, có trường hợp còn cố tình co kéo thêm quyền cấp phép, quyền thanh kiểm tra về cho cơ quan, bộ ngành mình.

Thêm vào đó, theo chúng tôi, hiện đang thiếu một cơ chế phù hợp, một cơ quan trung gian đủ mạnh để thúc đẩy rà soát và có tiếng nói phản biện đủ khách quan và độc lập để tiến hành rà soát, kiến nghị sửa đổi để khắc phục và ngăn chặn những chồng chéo, xung đột trong quá trình xây dựng và sửa đổi pháp luật.

Hiện nay, việc giải quyết xung đột, chồng chéo chủ yếu phụ thuộc vào việc tranh luận và thoả hiệp giữa các bộ ngành trong quá trình soạn thảo. Tuy vậy, một số cán bộ có trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật có tâm lý không quan tâm đến những công việc nếu không ảnh hưởng đến bộ ngành mình hoặc “dĩ hòa vi quý” không muốn gây căng thẳng với bộ ngành khác nên vẫn chấp nhận tình trạng những nội dung, những điểm chồng chéo, xung đột được đưa vào văn bản pháp luật.

HỆ LUỴ THIẾU NGUỒN CUNG

GS. Đặng Hùng Võ: Đất đai là vấn đề phức tạp vì pháp luật còn nhiều khoảng hở cũng như khoảng chồng chéo, xung đột; thực thi pháp luật vẫn còn rất yếu kém. Tham nhũng về đất đai đứng ở nhóm đầu trong các loại tham nhũng như nhiều kết quả khảo sát đã kết luận.

Điển hình phải kể đến bất cập chi phối của Luật Đất đai 2013 là chưa thực sự tiếp cận vấn đề dựa trên thị trường mà tiếp cận vấn đề dựa trên nguyên tắc Nhà nước “bao cấp” về đất đai.

Mặt khác, Luật Đất đai hiện hành không bảo đảm tính đồng bộ với Hiến pháp và các luật khác liên quan như: Luật Nhà ở 2014, Luật Kinh doanh bất động sản 2014, Luật Lâm nghiệp 2017, Luật Quản lý tài sản công 2017.

Ví như khoản 1, Điều 64 của Luật Đất đai 2013 về cơ chế giải quyết “dự án treo” trên nguyên tắc Nhà nước sẽ thu hồi cả đất đai và tài sản gắn liền đã đầu tư sau khi gia hạn 24 tháng thực hiện đối với các dự án rơi vào tình trạng bị treo. Quy định này trái với Hiến pháp 2013 và Luật Đầu tư 2014 về quy định Nhà nước cam kết bảo hộ tài sản của nhà đầu tư trong quá trình thực hiện đầu tư.

Năm 2019 có thể coi là khoảng lặng của thị trường bất động sản. Nguồn cung bất động sản, lượng dự án đưa ra thị trường cuối 2018 đầu 2019 là gần như bằng 0, mà nguyên nhân trực tiếp là vấn đề pháp lý của đất - được xem là một cuộc khủng hoảng pháp lý.

Hiện nay, tồn tại nhiều mâu thuẫn giữa Luật Nhà ở và Luật Đất đai nên nhiều thành phố không dám kí duyệt các dự án nhà ở. Vì các dự án nhà ở theo quan niệm của ta phải đều là các dự án lớn, một khu đô thị hay khu chung cư lớn, chứ không phải dự án từng chung cư một như ngày xưa. Mà dự án lớn thì đất lại rộng, đất rộng thì bao giờ cũng dễ dẫn đến trên đất đó pha tạp nhiều loại đất. 

Ví dụ có đất thu hồi là đất ở, có đất thu hồi là đất nông nghiệp, có đất thì nhà nước đang giữ mà ta gọi là đất công, đất vàng, có đất thì do doanh nghiệp nhà nước đang nắm giữ thì thuộc diện sắp xếp lại, tức vướng cả Luật quản lý, sử dụng tài sản công. Tất cả những dự án có diện tích đất hỗn hợp như vậy Luật Đất đai không có quy định, do đó không đủ pháp lý để phê duyệt. Do đó, 2 - 3 năm nữa lo ngại thị trường thiếu nguồn cung là có thể xảy ra dẫn đến hệ luỵ giá tăng.

Để giải quyết những mâu thuẫn pháp lý thì đầu tiên khung pháp luật phải chỉnh lý lại theo hướng chi tiết và đồng thời tạo được đồng bộ giữa các luật có liên quan đến thị trường bất động sản, gồm Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở, và kể cả là Luật Du lịch nữa.

Tất cả luật đó phải đồng bộ, phải có thiết kế chung thì mới đảm bảo được phát triển của thị trường bất động sản, còn nếu không thì luật nọ lại đá luật kia, và ngay cả trong một luật cũng không đủ chi tiết để thực hiện. Như Luật Đất đai bây giờ các nơi lấy lý do cứ dự án lớn có nhiều loại đất ở đấy là không dám phê duyệt vì không có trong luật.

TÌM CƠ QUAN CHUYÊN TRÁCH SOẠN THẢO LUẬT

Ông Lê Hoàng Châu: Có thể nói hệ thống pháp luật cho thị trường bất động sản chưa thực sự đồng bộ, còn chống chéo, mâu thuẫn…Ví như Luật Đầu tư ghi tên “Nhà đầu tư” nhưng Luật Quy hoạch đô thị yêu cầu phải là “chủ đầu tư”; Hoặc Luật Đất đai quy định doanh nghiệp có quỹ “đất” thì được thực hiện dự án, nhưng Luật Nhà ở lại quy định phải là “đất ở” mới được công nhận chủ đầu tư dự án nhà ở.

Song song đó thủ tục hành chính còn nhiêu khê, trùng lắp, cùng một hệ thống pháp luật nhưng có địa phương thì doanh nghiệp bất động sản bị vướng thủ tục, nhưng nhiều địa phương khác lại không bị vướng…

Quốc hội nên có cơ quan chuyên trách soạn thảo các đề án xây dựng, sửa đổi, bổ sung Luật nhằm đảm bảo tính thống nhất, logic, đồng bộ của hệ thống pháp luật; Đề nghị Quốc hội tăng cường công tác giám sát Chính phủ, các Bộ, ngành, các địa phương trong công tác thực thi pháp luật và kịp thời “thổi còi” các văn bản pháp quy trái luật hoặc vượt quyền; có cơ chế và giải pháp để nâng cao vị thế và chất lượng công tác thẩm định các đề án Luật của các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội.

Song song đó, Quốc hội xem xét có thể hạn chế ban hành “luật khung, luật ống” để tránh trường hợp Nghị định, Thông tư quy định khác với tinh thần của Luật hoặc vượt quyền; đồng thời, trong trường hợp ban hành quy phạm pháp luật kiểu “luật chi tiết” thì đề nghị Quốc hội có cơ chế linh hoạt để điều chỉnh, sửa đổi từng quy phạm pháp luật (từng điều luật) phù hợp với yêu cầu của thực tiễn cuộc sống.

Đối với Chính phủ và các Bộ, ngành, cần nâng cao chất lượng xây dựng các đề án luật, lắng nghe ý kiến phản biện của các tổ chức, hiệp hội, doanh nghiệp trong nước, doanh nghiệp nước ngoài và các tầng lớp nhân dân, để kịp thời đề xuất sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật không còn phù hợp, đảm bảo tính thống nhất, logic, đồng bộ của hệ thống pháp luật…

Xin cảm ơn các chuyên gia!