Có nên hợp nhất Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản?

Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản do cùng một cơ quan chủ trì soạn thảo, ban hành cùng thời điểm nhưng lại có những quy định trùng lặp, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau. 

CHỒNG LẤN PHẠM VI ĐIỀU CHỈNH

Điều 1 Luật Nhà ở năm 2014 quy định phạm vi điều chỉnh gồm quy định về sở hữu, phát triển, quản lý, sử dụng, giao dịch… về nhà ở. Như vậy, Luật Nhà ở điều chỉnh hầu hết các vấn đề liên quan đến loại tài sản là nhà ở, từ việc đầu tư tạo lập đến các giao dịch, kinh doanh nhà ở (gồm mua bán, cho thuê, cho thuê mua…). Do đó, Luật Nhà ở có một phần chồng lấn với Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 (Luật Kinh doanh bất động sản đương nhiên quy định về kinh doanh bất động sản, trong đó có kinh doanh nhà ở).

Mặc dù tại Điều 1 Luật Nhà ở năm 2014 đã quy định: “Đối với giao dịch mua bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở thương mại của các doanh nghiệp, hợp tác xã kinh doanh bất động sản thì thực hiện theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản” để phần nào giải quyết sự chồng lấn về phạm vi điều chỉnh của hai luật, nhưng vẫn còn hai vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo

Vấn đề 1: Giao dịch nhà ở thương mại của các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản tuân theo Luật Kinh doanh bất động sản nhưng cũng đồng thời bị Luật Nhà ở điều chỉnh, tức là phải tra cứu cả hai luật khi mua bán nhà ở thương mại.

Vấn đề 2: Các luật chưa làm rõ giao dịch liên quan các loại hình nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư… có tuân theo Luật Kinh doanh bất động sản không?

Thứ nhất, Luật Nhà ở quy định giao dịch về nhà ở thương mại của các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản thực hiện theo Luật Kinh doanh bất động sản nhưng không khẳng định hay loại trừ việc giao dịch về nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư thực hiện theo Luật Kinh doanh bất động sản, dẫn đến trạng thái “chơi vơi” khi áp dụng.

Thứ hai, khái niệm “bất động sản” đã quy định tại Điều 107 Bộ luật dân sự năm 2015, trong đó bao gồm “Nhà, công trình xây dựng gắn liền với đất đai”. Như vậy, các loại hình “nhà”, “nhà ở”, “nhà ở xã hội”, “nhà ở tái định cư” đều là bất động sản và hoạt động kinh doanh nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư về nguyên tắc phải được điều chỉnh bởi Luật Kinh doanh bất động sản.

Việc cố gắng tách riêng hoạt động kinh doanh loại hình nhà ở thương mại với nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư để thực hiện theo hai đạo luật riêng biệt là bất hợp lý và không đảm bảo tính chặt chẽ, khoa học cũng như nội hàm khái niệm “bất động sản”.

CHỒNG CHÉO VÀ XUNG ĐỘT

Sau khi Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản ban hành (cùng có hiệu lực từ ngày 01/7/2015), quá trình triển khai thực hiện đã bộc lộ một số chồng chéo, mâu thuẫn giữa 2 đạo luật.

Thứ nhất là quy định về điều kiện của nhà ở hình thành trong tương lai được đưa vào kinh doanh. Theo Điều 55 Luật Kinh doanh bất động sản, trước khi bán, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai, chủ đầu tư phải có văn bản thông báo cho cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh (Sở Xây dựng) về việc nhà ở đủ điều kiện được bán, cho thuê mua và trong 15 ngày, Sở Xây dựng phải trả lời bằng văn bản về nhà ở đủ điều kiện được bán, cho thuê mua; Nếu không đủ điều kiện phải nêu rõ lý do. Theo đó, văn bản của Sở Xây dựng là điều kiện bắt buộc để chủ đầu tư được bán, cho thuê mua nhà ở.

Tuy nhiên, Điều 19 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở lại đặt ra quy định vừa chồng lấn, vừa mâu thuẫn. Theo đó sau 15 ngày mà Sở Xây dựng không có văn bản thông báo thì chủ đầu tư được quyền ký hợp đồng mua bán, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai nhưng phải tự chịu trách nhiệm về việc này.

Như vậy, Luật Kinh doanh bất động sản không cho phép chủ đầu tư tự bán, cho thuê mua nhà ở khi Sở Xây dựng chậm trễ ra văn bản (kể cả do lỗi của Sở Xây dựng). Ngược lại, pháp luật về nhà ở lại cho phép chủ đầu tư tự ký hợp đồng bán, cho thuê mua nhà ở sau khi đã nộp đủ hồ sơ hợp lệ được 15 ngày mà không cần quan tâm Sở Xây dựng đã ra văn bản thông báo hay chưa.

“Xung đột” thứ hai xảy ra trong quy định về hình thức hợp đồng giao dịch về bất động sản. Khoản 2 Điều 17 Luật Kinh doanh bất động sản quy định: “Việc công chứng, chứng thực hợp đồng do các bên thỏa thuận, trừ hợp đồng mua bán, thuê mua nhà, công trình xây dựng, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà các bên là hộ gia đình, cá nhân quy định tại khoản 2 Điều 10 của Luật này thì phải công chứng hoặc chứng thực”.

Tuy nhiên, khoản 1 Điều 122 Luật Nhà ở lại quy định hợp đồng mua bán, tặng cho, thế chấp… nhà ở thương mại phải thực hiện công chứng, chứng thực (chỉ trừ một số trường hợp tặng cho nhà tình nghĩa; mua bán nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư…). Như vậy trường hợp này Luật Kinh doanh bất động sản lại quy định “lỏng” hơn Luật Nhà ở.

“Xung đột” thứ ba là về quyền sở hữu nhà ở của cá nhân nước ngoài. Khoản 2 Điều 159 Luật Nhà ở quy định cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở thông qua mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế nhà ở thương mại trong dự án nhà ở. Khoản 1 Điều 19 Luật Kinh doanh bất động sản quy định: “Việc mua bán nhà, công trình xây dựng phải gắn với quyền sử dụng đất”. Tuy nhiên Điều 5 Luật Đất đai 2013 không thống kê “người nước ngoài” thuộc đối tượng có quyền sử dụng đất tại Việt Nam (mà chỉ có doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao).

Như vậy, nếu cá nhân nước ngoài mua nhà ở thương mại trong dự án nhà ở theo khoản 2 Điều 159 Luật Nhà ở, do không có quyền sử dụng đất nên giao dịch mua bán nhà ở này không bảo đảm “gắn với quyền sử dụng đất” như khoản 1 Điều 19 Luật Kinh doanh bất động sản quy định. Và do không có quyền sử dụng đất, nếu bán lại nhà ở này cho người Việt Nam thì giao dịch mua bán này liệu có “gắn với quyền sử dụng đất”?

Về mặt logic, người bán không có quyền sử dụng đất thì đương nhiên người mua cũng không có, và do đó, người Việt Nam mua nhà ở của người nước ngoài cũng chịu quy chế pháp lý như người nước ngoài (chỉ có quyền sở hữu nhà ở mà không gắn với quyền sử dụng đất).

CẦN HỢP NHẤT LUẬT NHÀ Ở VÀ KINH DOANH BẤT ĐỘNG SẢN

Hiện nay, Bộ Xây dựng đang trình Chính phủ hồ sơ hai dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) và Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi) trong đó có đề xuất “hợp nhất các quy định về kinh doanh nhà ở có sẵn, kinh doanh nhà ở hình thành trong tương lai của Luật Nhà ở vào Luật Kinh doanh bất động sản để tránh sự giao thoa, chồng chéo của hệ thống pháp luật”.

Tuy nhiên, để giải quyết dứt điểm sự giao thoa, chồng chéo suốt những năm qua, đồng thời đảm bảo tính chặt chẽ, đồng bộ của hệ thống pháp luật thì cần tính đến một giải pháp quyết liệt hơn: Hợp nhất Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản thành Luật Nhà ở và kinh doanh bất động sản.

Hướng xử lý này có cơ sở, nền tảng vững chắc với những lý do sau:

Thứ nhất, lĩnh vực quản lý Nhà nước về nhà ở và lĩnh vực quản lý nhà nước về thị trường bất động sản hiện nay đều thuộc Bộ Xây dựng.

Thứ hai, Bộ Xây dựng cũng giao một cơ quan trực thuộc là Cục Quản lý nhà và Thị trường bất động sản quản lý cả hai lĩnh vực.

Thứ ba, cả dự án Luật Nhà ở và dự án Luật Kinh doanh bất động sản đều được giao cho Bộ Xây dựng chủ trì soạn thảo.

Thứ tư, cả hai dự án được xây dựng vào cùng thời điểm (đều dự kiến thông qua vào kỳ họp Quốc hội tháng 5-6/2023).

Do đó, việc hợp nhất Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản sẽ giúp các tổ chức, cá nhân thuận lợi trong tra cứu, áp dụng pháp luật, đồng thời cũng không gây xáo trộn về tổ chức, bộ máy của các cơ quan quản lý từ cấp trung ương (Bộ Xây dựng, Cục Quản lý nhà và Thị trường bất động sản) đến địa phương (Sở Xây dựng).

BÀI HỌC LỊCH SỬ

Trước đây khi lần đầu tiên ban hành Luật Xây dựng (năm 2003, cũng do Bộ Xây dựng chủ trì soạn) thì toàn bộ nội dung về quy hoạch xây dựng được quy định tại Chương II Luật Xây dựng. Đến năm 2009, Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch đô thị mà theo đó, việc lập quy hoạch khu vực đô thị được tách ra thực hiện theo luật riêng. Các quy hoạch khác (quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện, khu chức năng, quy hoạch nông thôn…) thực hiện theo Luật Xây dựng.

Quan điểm này được kế thừa tại Luật Xây dựng năm 2014 nhưng đã dẫn đến các trường hợp xung đột, chồng lấn, mâu thuẫn. Chẳng hạn trường hợp quy hoạch xây dựng khu kinh tế (là loại khu chức năng) thực hiện theo Luật Xây dựng nhưng trong phạm vi khu kinh tế có khu đô thị lại thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Quy hoạch đô thị thì việc lập quy hoạch sẽ áp dụng luật nào? Trường hợp khác là khu du lịch (là khu chức năng) có ranh giới ở cả trong và ngoài khu vực phát triển đô thị thuộc quy hoạch chung thị xã thì lập quy hoạch chi tiết theo Luật Xây dựng hay Luật Quy hoạch đô thị?

Từ những bất cập ấy mà gần đây Bộ Xây dựng đề xuất tách toàn bộ nội dung về quy hoạch xây dựng tại Chương II Luật Xây dựng năm 2014, nhập vào Luật Quy hoạch đô thị để xây dựng Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn.

Như vậy, đề xuất hợp nhất Luật Nhà ở và kinh doanh bất động sản có cơ sở pháp lý, cơ sở thực tiễn vững chắc và phù hợp xu thế chung.