Sau hơn 2 tháng lấy ý kiến Nhân dân, cơ quan soạn thảo đã hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với rất nhiều sửa đổi quan trọng để trình Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách đầu tháng 4/2023. Trong đó, các chế định đáng chú ý nhất, được quan tâm nhiều nhất vẫn là thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu dự án có sử dụng đất.
Quy định về thu hồi đất chưa chặt chẽ
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) tiếp tục quán triệt tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW là giao đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu; có chính sách điều tiết “chênh lệch địa tô”. Theo đó, dự thảo đã dành một Chương riêng quy định về phát triển quỹ đất, trong đó Nhà nước chi ngân sách để triển khai các dự án tạo quỹ đất sạch phục vụ lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá, đấu thầu.
Đồng thời, tại khoản 3 Điều 75 dự thảo quy định các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng gồm: e) Thu hồi đất để thực hiện dự án tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất; g) Thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu dự án có sử dụng đất mà có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký thực hiện; trường hợp tại điểm b khoản 1 Điều 122 của Luật (dẫn chiếu đến trường hợp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở thương mại có quy mô từ 20ha trở lên tại khu vực nông thôn và 10ha trở lên tại khu vực đô thị).
Tuy nhiên, quy định “thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu dự án có sử dụng đất mà có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký thực hiện” là chưa hợp lý. Thứ nhất, theo quy định về đấu thầu dự án hiện hành (Nghị định số 25/2020/NĐ-CP) cũng như dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi), quy trình lựa chọn nhà đầu tư bắt đầu từ việc công bố dự án và thông báo mời quan tâm để các nhà đầu tư nộp hồ sơ. Nếu chỉ có một nhà đầu tư đăng ký, cơ quan có thẩm quyền thực hiện chấp thuận nhà đầu tư khi nhà đầu tư đáp ứng các điều kiện mà không tổ chức đấu thầu.
Như vậy, quá trình đấu thầu dự án có sử dụng đất chỉ được thực hiện nếu có nhiều nhà đầu tư đăng ký và có từ hai nhà đầu tư trở lên đáp ứng yêu cầu sơ bộ về năng lực, kinh nghiệm. Quy định “nhà đầu tư trúng thầu dự án có sử dụng đất mà có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký” là không cần thiết bởi việc “có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký” là điều kiện đương nhiên để cuộc đấu thầu được tổ chức.
Thứ hai, trường hợp thông báo mời quan tâm mà chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án và nhà đầu tư này đáp ứng yêu cầu sơ bộ thì cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục chấp thuận nhà đầu tư và không tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trường hợp này, Nhà nước sau khi ban hành quyết định chấp thuận nhà đầu tư thì vẫn cần phải thu hồi đất và giao đất cho nhà đầu tư được chấp thuận (sẽ nêu rõ tại phần sau bài viết).
Đấu thầu dự án không phải là phát triển quỹ đất
Tại điểm c khoản 3 Điều 107 quy định đất đưa vào để tạo quỹ đất bao gồm: “c) Đất thu hồi theo quy định tại điểm e và điểm g khoản 3 Điều 75 của Luật này”. Quy định này dẫn chiếu đến điểm e và điểm g khoản 3 Điều 75 dự thảo, trong đó trường hợp tại điểm e là “Thu hồi đất để giao tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện dự án tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất”; điểm g là “Thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu dự án”.
Như vậy, dự thảo thống kê cả trường hợp thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu dự án cũng là một loại hình phát triển quỹ đất. Điều này chưa hợp lý bởi về nguyên tắc, nội hàm của “phát triển quỹ đất” là công việc do cơ quan nhà nước chủ trì, gồm thực hiện thủ tục từ thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đến giao đất, cho thuê đất, đồng thời bố trí vốn cho các hoạt động đó. Dự án áp dụng hình thức đấu thầu dự án thì chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng do nhà đầu tư ứng trước, không phải từ vốn ngân sách nhà nước nên không được coi là hoạt động “phát triển quỹ đất”.
Cần nhấn mạnh rằng Điều 110 dự thảo quy định về quản lý, khai thác quỹ đất hình thành từ hoạt động “phát triển quỹ đất”: “1. Quỹ đất theo quy định tại khoản 3 Điều 107 của Luật này do Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý. UBND cấp xã nơi có đất có trách nhiệm phối hợp với Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý, bảo vệ, chống lấn, chiếm đất... 3. Quỹ đất chưa giao, cho thuê để thực hiện các dự án đầu tư thì Tổ chức phát triển quỹ đất được cho các tổ chức, cá nhân thuê ngắn hạn để khai thác, sử dụng...”
Như vậy sẽ dẫn đến việc trường hợp thu hồi đất nhằm để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu dự án nhưng lại giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý và Tổ chức phát triển quỹ đất được cho người khác thuê ngắn hạn. Quy định này mâu thuẫn với việc dự án được lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu thì Nhà nước phải thu hồi đất và giao đất cho nhà đầu tư được lựa chọn.
Kiến nghị: Loại bỏ trường hợp “Thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu dự án có sử dụng đất” tại điểm g khoản 3 Điều 75 dự thảo khỏi trường hợp phát triển quỹ đất tại điểm c khoản 3 Điều 107 dự thảo.
Xung đột phát luật trong giao đất dự án nhà ở xã hội
Dự thảo đã thể chế yêu cầu của Nghị quyết số 18-NQ/TW về việc giao đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất (Điều 121), đấu thầu dự án có sử dụng đất (Điều 122) và phải quy định cụ thể các trường hợp giao đất không thông qua đấu giá, đấu thầu (Điều 120).
Tuy nhiên, như Reatimes đã nêu trong bài viết 3 luật “liên thủ” gỡ vướng đấu thầu nhà ở xã hội, dự thảo luật chưa làm rõ được có phải đấu thầu để giao đất thực hiện dự án nhà ở xã hội hay không. Mặc dù tại điểm a khoản 4 Điều 120 và điểm b khoản 2 Điều 108 dự thảo quy định việc giao đất, cho thuê đất để xây dựng nhà ở cho người lao động tại các khu công nghiệp, nhà ở xã hội thuộc trường hợp không đấu giá, đấu thầu.
Tuy nhiên, điểm a khoản 1 Điều 122, khoản 3 Điều 120, điểm a khoản 3 Điều 75 dự thảo luật lại quy định trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội mà có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký thì lại phải tổ chức đấu thầu. Quy định này tương tự như tại Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi).
Một vấn đề nữa là so với bản dự thảo cũ, dự thảo Luật Đất đai lần này điều chỉnh theo hướng chuyển từ giao đất không thu tiền sử dụng đất sang giao đất có thu tiền sử dụng đất và được miễn tiền sử dụng đất để xây dựng nhà ở xã hội. Sự thay đổi này đồng bộ với dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) trình Chính phủ ngày 14/4.
Tuy nhiên dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn quy định: chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với toàn bộ diện tích đất của dự án và không phải thực hiện thủ tục xác định giá đất, tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất được miễn. Nội dung này có chứa quy phạm pháp luật về đất đai nhưng không có trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (dự thảo Luật Đất đai không loại trừ dự án nhà ở xã hội khỏi đối tượng phải tính tiền sử dụng đất khi giao đất).
Hơn nữa, pháp luật về thu tiền sử dụng đất quy định nếu người sử dụng đất được miễn tiền sử dụng đất thì phải ghi số tiền được miễn vào quyết định miễn. Nếu không thực hiện thủ tục tính tiền sử dụng đất như dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi nêu thì sẽ không thể ghi số tiền sử dụng đất được miễn vào quyết định miễn tiền sử dụng đất.
Bởi vậy cơ quan soạn thảo cần rà soát để hoàn thiện quy định về hình thức giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án nhà ở xã hội, đảm bảo thống nhất pháp luật, tránh mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật hoặc thậm chí mâu thuẫn giữa các điều của Luật Đất đai sửa đổi.
Giao đất khi chấp thuận nhà đầu tư
Tại khoản 7 Điều 120 dự thảo luật quy định trường hợp giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá, đấu thầu: “Trường hợp tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư mà chỉ có một nhà đầu tư đăng ký theo quy định của pháp luật về đấu thầu, cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục chấp thuận nhà đầu tư...”
Quy định này không hợp lý bởi theo Điều 46, 47 dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi), quy trình lựa chọn nhà đầu tư bắt đầu từ việc công bố dự án và thông báo để các nhà đầu tư nộp hồ sơ. Nếu chỉ có một nhà đầu tư đăng ký và được chấp thuận là nhà đầu tư thực hiện dự án (giống như “chỉ định thầu”) thì đây không phải trường hợp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (quá trình đấu thầu chưa bắt đầu). Nên quy định tại khoản 7 Điều 120 dự thảo mâu thuẫn với dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi).
Hơn nữa quy định về việc nếu công bố dự án mà chỉ có một nhà đầu tư đăng ký, cơ quan có thẩm quyền thực hiện chấp thuận nhà đầu tư đã có trong các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư, đấu thầu, nên không cần quy định nhắc lại trong Luật Đất đai. Về nguyên tắc, Luật Đất đai chỉ nêu các quy phạm pháp luật về đất đai, gồm quy định trường hợp chấp thuận nhà đầu tư như trên thì nhà đầu tư được chấp thuận sẽ được giao đất không qua đấu giá quyền sử dụng đất (Luật hóa quy định tại Nghị định số 10/2023/NĐ-CP vừa mới ban hành).
Từ đó, tôi kiến nghị sửa khoản 7 Điều 120 dự thảo luật như sau: "Trường hợp chấp thuận nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về đấu thầu thì nhà đầu tư được chấp thuận được giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này".
