Dự thảo Luật Đất đai sử dụng từ ngữ chưa chính xác

 Để một văn bản pháp luật phù hợp với đời sống và không bị sửa đổi trong thời gian ngắn thì đòi hỏi nhiều yếu tố, trong đó, kỹ thuật soạn thảo văn bản có đóng góp quan trọng. Ngoài việc thảo luận những quy định, chính sách, Dự thảo cũng cần chú ý đến việc sử dụng từ ngữ chính xác để tránh lỗi sai dây chuyền, ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng văn bản luật và có thể gây ra những sai phạm đáng tiếc trong thực tiễn.

***

Tại Việt Nam, tính từ năm 1987 đến nay, đã ban hành 4 Luật Đất đai với chu kỳ khoảng 10 năm một lần. Mặc dù vậy, pháp luật về đất đai vẫn được xem là khó hiểu không chỉ đối với người dân mà cả những người học chuyên ngành luật. Một trong những nguyên nhân là việc sử dụng từ ngữ chưa chính xác, làm giảm sút tính đồng bộ, logic trong văn bản, dẫn đến hiện tượng hiểu sai, mâu thuẫn giữa các điều, bị hiểu theo nhiều hướng. Do vậy, việc có địa phương áp dụng sai, thậm chí mỗi địa phương áp dụng một kiểu đang là câu chuyện không hiếm.

“NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT” QUA CÁC LUẬT ĐẤT ĐAI

Luật Đất đai đầu tiên của Việt Nam (năm 1987) quy định, Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân - gọi là “người sử dụng đất” để sử dụng ổn định, lâu dài. Điều 1 - Luật Đất đai 1987 cũng đưa ra quy định phân biệt giữa “người sử dụng đất” và “người đang sử dụng đất”: “Người đang sử dụng đất đai hợp pháp được tiếp tục sử dụng theo quy định của Luật này”.

Đến Luật Đất đai 1993, quy định Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong Luật này gọi chung là “người sử dụng đất”.

Cùng với sự thay đổi nền kinh tế sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Luật Đất đai 1993 đã có những thay đổi là xác định “người sử dụng” đất là “tổ chức kinh tế” và xuất hiện thêm mới chủ thể là “hộ gia đình”. Ngoài ra, Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua hình thức “giao đất” và bổ sung hình thức “cho thuê đất”. Mặc dù chưa quy định rõ về việc Nhà nước “công nhận” quyền sử dụng đất, nhưng Nghị định 17/1999/NĐ-CP quy định, cơ quan Nhà nước cấp giấy chứng nhận cho “người đang sử dụng đất” khi có giấy tờ giao đất, cho thuê đất trong các thời kỳ, có tên trong sổ địa chính mà không có tranh chấp, giấy tờ chuyển nhượng đất đai, mua bán nhà…

Trong Luật Đất đai 2003, “người sử dụng đất” được xác định tại Điều 9 gồm 7 nhóm chủ thể (Các tổ chức trong nước; Hộ gia đình, cá nhân; Cộng đồng dân cư; Cơ sở tôn giáo; Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài; Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam) kèm theo các hình thức Nhà nước trao quyền (giao, cho thuê, công nhận, nhận chuyển quyền sử dụng đất) đối với từng nhóm. 

Mặc dù vậy, Luật Đất đai 2003 vẫn chưa quy định chính xác. Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư góp vốn thì không phải là chủ thể cho thuê đất cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trực tiếp và ghi tên họ. Quyết định cho thuê đất và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ cấp cho các tổ chức kinh tế mà họ đầu tư.

Luật Đất đai 2013 hiện nay, tại Điều 5 quy định, về cơ bản vẫn giữ 7 nhóm chủ thể, trong đó có sự thay đổi chính xác hơn từ “cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam” sang “Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài” đúng với thực tế người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, việc thay đổi này vẫn chưa đảm bảo sự khái quát, đầy đủ và chính xác về đối tượng.

 “NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT” TRONG DỰ THẢO

Điều 17 Luật Đất đai 2013 về Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua các hình thức: quyết định giao đất; quyết định cho thuê đất; công nhận quyền sử dụng đất. Dự thảo Luật Đất đai đã bỏ Điều 17 nhưng nội dung này vẫn được quy định tại Điều 5 quy định Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này. Trong khi đó, tại Điều 6 Dự thảo vẫn giữ quy định về “người sử dụng đất” với 6 nhóm chủ thể.

Theo ý nghĩa của Luật, “người sử dụng đất” là đối tượng được Cơ quan có thẩm quyền (Điều 59 Luật Đất đai 2013, Điều 132 Dự thảo) trao quyền sử dụng đất thông qua quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất; và người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được công nhận quyền sử dụng đất thông qua việc cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận (Dự thảo đưa ra quy định mới “ban hành quyết định công nhận”).

Trên thực tế, nhiều người hiểu theo nghĩa được dùng trong đời sống, có lúc hiểu theo nghĩa này, có lúc hiểu theo nghĩa khác:

(i) là người có “hành vi tác động” vào đất: trồng cây, xây dựng công trình,…

(ii) là người đang “quản lý” trông coi nhưng không phải là người sử dụng vì họ cho người khác thuê đất;

(iii) là người được Nhà nước trao quyền (như ý nghĩa của Luật);

(iv) là người đang sử dụng nhưng chưa được Nhà nước công nhận;

(v) là người có quyền sử dụng đất nhưng Luật không quy định là “người sử dụng đất”;…

Còn đối với cá nhân nước ngoài sở hữu nhà ở tại Việt Nam, thì được cấp Giấy chứng nhận, có ghi có quyền sử dụng đất. Như vậy, việc Dự thảo Luật Đất đai không quy định “cá nhân nước ngoài sở hữu nhà ở tại Việt Nam” là “người sử dụng đất” không có trong nhóm các chủ thể tại Điều 6 thì họ vẫn có quyền, chỉ mang lại tác dụng ngược là cơ quan Nhà nước vẫn được làm cho dù văn bản luật không quy định, hay văn bản pháp luật quy định một nội dung nhưng thực tế sẽ làm những hành vi khác.

HỆ QUẢ SỬ DỤNG TỪ NGỮ CHƯA CHÍNH XÁC

Việc sử dụng từ ngữ “người sử dụng đất” chưa chính xác đã tồn tại trong nhiều lần ban hành Luật Đất đai và ngay trong Dự thảo hiện nay, dẫn đến hàng loạt từ ngữ khác bị sai, ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng văn bản luật, có thể kể đến như:

Sai ý nghĩa trong quy định của Dự thảo về Nhà nước thu hồi đất, bồi thường

Tại khoản 39 Điều 3 Dự thảo, Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất (giao, thuê, công nhận). Các Điều khác của Dự thảo quy định về thu hồi đất lại hiểu bao gồm việc Nhà nước thu hồi cả người chưa được Nhà nước trao quyền sử dụng đất, chẳng hạn người đang sử dụng đất nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận. Họ chưa từng được Nhà nước trao quyền thì sao có thể thu hồi?

Do quy định chưa đúng về Nhà nước thu hồi đất đối với cả “người chưa được Nhà nước trao quyền” nên tại Điều 97 Dự thảo (Nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất) chữa khiếm khuyết này bằng việc quy định không được bồi thường về đất đối với trường hợp không đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận (khoản 4 Điều 105). Thực chất quy định không được bồi thường này là chỉ áp dụng cho người chưa được Nhà nước công nhận sử dụng đất.

 Tòa án xét xử áp dụng không đúng quy định, có những trường hợp xét xử vượt thẩm quyền

Trên thực tế, trong khiếu kiện về đất đai thời gian qua còn có hiện tượng Tòa án áp dụng sai quy định về “người sử dụng đất”. Theo quy định Luật Đất đai, tranh chấp giữa “người được trao quyền” (giao, thuê, công nhận) với người khác là tranh chấp về quyền sử dụng đất, từ đó xác định ai là “người được trao quyền”, xác định ranh giới thửa đất của họ đã được Nhà nước trao quyền trước đây

Đối với các vụ tranh chấp giữa những “người chưa được trao quyền” và người nhận chuyển nhượng của họ thì có những bản án, Tòa án lại tuyên công nhận quyền sử dụng đất cho “người chưa được trao quyền”, từ đó theo hướng Cơ quan hành chính phải trao quyền thông qua hình thức công nhận (cấp giấy chứng nhận). Như vậy, đối với những vụ án này, Tòa án đã thực hiện một công việc ngoài thẩm quyền, thực hiện công việc thủ tục hành chính của Cơ quan hành chính (giao, thuê, công nhận). Do đó, nhiều vụ việc được Nhà nước trao quyền sử dụng đất qua bản án. Các vụ án này xuất hiện trong các vụ tranh chấp đối với trường hợp công nhận quyền sử dụng đất và Giấy chứng nhận cấp lần đầu.

Trong tranh chấp đất đai, đối với khu đất chưa được Nhà nước trao quyền sử dụng đất và người nhận chuyển nhượng của họ, là tranh chấp đối với những người không phải là “người sử dụng đất”, tranh chấp về xác định ai là người tiếp tục quản lý đất như thường áp dụng quy định về điều kiện cấp “Giấy chứng nhận” - sử dụng ổn định tại Điều 21 (Căn cứ xác định việc sử dụng đất ổn định) Nghị định 43/2014/NĐ-CP để xác định ai là người sẽ tiếp tục quản lý đất. Thực chất, đây là áp dụng quy định điều kiện Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất để áp dụng xét xử cho tranh chấp về quyền quản lý, khai thác lợi ích trên đất. Mặt khác, trong vụ tranh chấp này các đương sự không khởi kiện về thủ tục cấp Giấy chứng nhận, không khởi kiện việc từ chối cấp giấy chứng nhận nên không thể vận dụng quy định Điều 21 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.

Đối với những tranh chấp giữa những “người chưa được trao quyền” thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giữ nguyên, hoặc giao quyền quản lý cho một bên để chờ Cơ quan hành chính xem xét công nhận hoặc không công nhận quyền sử dụng đất cho họ.

Nếu cho rằng, bản án tuyên chỉ nêu đương sự được quyền liên hệ cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện thủ tục hành chính để cấp giấy chứng nhận, không tuyên việc “công nhận” quyền sử dụng đất thì đây cũng là một ý kiến chưa chính xác, bởi vì, nếu là quyền của đương sự được Luật Đất đai quy định thì Tòa không cần tuyên án về quyền và nghĩa vụ của họ trong bản án. Việc tuyên án này làm cho cơ quan hành chính nhầm tưởng phải “công nhận” quyền sử dụng đất cho người được Tòa chấp nhận.

Xử lý trong vi phạm pháp luật đất đai

Điều 69 của Dự thảo được hiểu là chỉ áp dụng đối với “người sử dụng đất” - được Nhà nước trao quyền, đối với người không có giấy tờ hợp pháp, hay có giấy tờ nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận mà họ thực hiện các hành vi vi phạm này cũng không bị xử lý thu hồi đất.

Do quy định của Luật sai, xét về khoa học pháp lý, việc thu hồi đất do người chưa phải là “người sử dụng đất” mà họ có hành vi vi phạm là việc áp dụng sai quy định của Luật.

So sánh với Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010

Theo Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010, thì phân biệt rõ người nộp thuế thành 2 trường hợp (dù dùng từ ngữ chưa chính xác): “người sử dụng đất” và “người chưa được cấp Giấy chứng nhận”.

Điều 4. Người nộp thuế

1. Người nộp thuế là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất thuộc đối tượng chịu thuế quy định tại Điều 2 của Luật này.

2. Trường hợp tổ chức, hộ gia đình, cá nhân chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận) thì người đang sử dụng đất là người nộp thuế.

Như vậy, từ ngữ “người sử dụng đất” tại Điều 6 Dự thảo cần được thay thế bằng từ ngữ chính xác hơn để thể hiện đúng ý nghĩa của từ ngữ, như: “Người được trao quyền sử dụng đất”, hoặc phải xác định lại, điều chỉnh các quy định cụ thể hơn bằng “người được cấp giấy chứng nhận”.

Đồng thời, việc xây dựng dự thảo cần tách biệt đối với 2 nhóm chủ thể cơ bản: “người được trao quyền sử dụng đất” và “người chưa được trao quyền sử dụng đất”. Tránh tình trạng dồn hai đối tượng này trong quy định như nhau về cả nội dung, trình tự, thủ tục.

Ngoài ra, khoản 39 Điều 3 Dự thảo quy định: Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai hoặc thu hồi đất được Nhà nước giao quản lý. Với giải thích từ ngữ này, đối với người chưa phải “Người sử dụng đất” (chưa được Nhà nước trao quyền sử dụng đất) thì không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Do đó, từ ngữ “Nhà nước thu hồi đất” trong Dự thảo chưa chính xác.

“Bồi thường về đất”

Tại khoản 4 Điều 3 Dự thảo, giải thích từ ngữ: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi là bồi thường về đất) là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất hoặc…”.

Như vậy, với quy định tại Điều 6 Dự thảo (về người sử dụng đất) thì người chưa phải là “người sử dụng đất” sẽ không nằm trong quy định “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất”.

Tại Điều 98 và Điều 105 Dự thảo, với quy định mà người chưa phải là “người sử dụng đất” vẫn được bồi thường nếu đủ điều kiện để cấp Giấy chứng nhận. Điều đó làm cho từ ngữ “Bồi thường về đất” không còn chính xác, “Bồi thường về đất” cho: (i) “người sử dụng đất” và (ii) người chưa phải là “người sử dụng đất” nếu đối tượng này có đủ điều kiện để cấp Giấy chứng nhận.

Điều 105. Trường hợp Nhà nước thu hồi đất không được bồi thường về đất 

Nhà nước thu hồi đất không bồi thường về đất trong các trường hợp sau đây:

……......

4. Trường hợp không đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 100 của Luật này". 

Theo khoản 26 Điều 3 Dự thảo, giải thích từ ngữ, “hỗ trợ” áp dụng đối với “người có đất”, tức là bao gồm: (i) “người sử dụng đất” và “người chưa phải là người sử dụng đất”. Thế nhưng, với quy định tại khoản 1 Điều 112 Dự thảo thì được hiểu là “nguyên tắc” của việc “hỗ trợ” chỉ dành cho “người sử dụng đất”. Như vậy khoản 1 Điều 112 phá vỡ nội dung quy định tại khoản 4 Điều 3 Dự thảo.

CHƯA RÕ NỘI HÀM “NGƯỜI CÓ ĐẤT” VÀ “TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI” 

 Trong Dự thảo có sử dụng 48 lần từ ngữ “người có đất”. Tuy nhiên, từ ngữ này không được giải thích ý nghĩa và nội hàm, không phân biệt được với từ ngữ “người sử dụng đất”.

“Người có đất” - trong trường hợp họ cho thuê, cho mượn… và người thuê đất thực hiện hành vi trồng cây trên đất thì họ phải là người được nhận bồi thường về tài sản theo Điều 106 Dự thảo chứ không phải là “người sử dụng đất” (người được Nhà nước trao quyền).

Điều 106: Nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất

1. Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường.

Thế nhưng, khi cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc lại không cưỡng chế “người đang có hành vi” trồng cây trên đất (bên thuê, bên mượn), sao lại cưỡng chế bên cho thuê, bên cho mượn?

Điều 94: Cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc

2. Cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau đây:

a) Người có đất thu hồi không chấp hành quyết định kiểm đếm bắt buộc sau khi Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng đã vận động, thuyết phục;

 Như vậy, Dự thảo cần làm rõ thuật ngữ “người có đất” để đảm bảo quy định chính xác, hoặc sử dụng cách diễn đạt khác để không tạo ra các từ ngữ mới nhưng không xác định rõ ý nghĩa của từ.

Bên cạnh đó, tại khoản 28 Điều 3 Dự thảo, giải thích từ ngữ “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”.

Theo giải thích về “người sử dụng đất” tại Điều 6 Dự thảo, với những “người sử dụng đất” (giao, thuê, công nhận, nhận chuyển quyền) thì họ là “người sử dụng đất” nên họ có quyền và nghĩa vụ của “người sử dụng đất” (khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai 2013, khoản 28 Điều 3 Dự thảo), nếu “người sử dụng đất” có tranh chấp là tranh chấp các quyền và nghĩa vụ này của họ. Với những “người chưa phải là người sử dụng đất” thì không có quyền và nghĩa vụ của “người sử dụng đất”, nhưng tại sao lại tranh chấp về “quyền và nghĩa vụ”?

Trong khi đó, khoản 2 Điều 3 Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/5/2017 của Hội đồng thẩm phán - TAND Tối cao hướng dẫn một số quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 192 Bộ Luật tố tụng dân sự số 92/2015/QH13 về trả lại đơn khởi kiện, quyền nộp đơn khởi kiện lại vụ án.

“2. Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015.

Đối với tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,... thì thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp không phải là điều kiện khởi kiện vụ án.”

Như vậy, cùng xác định “tranh chấp đất đai” nhưng Luật Đất đai quy định khác với Tòa án xác định. Thiết nghĩ, Ban soạn thảo cần rà soát việc sử dụng từ ngữ, tránh ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng văn bản luật và dẫn đến những sai sót, vướng mắc đáng tiếc trong thực tiễn./.