Mới đây, UBND TP. Hà Nội vừa ban hành Quyết định phê duyệt Quy hoạch chung tỷ lệ 1/10.000 không gian xây dựng ngầm đô thị trung tâm TP. Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
Theo đó, khu vực nghiên cứu chính là đô thị trung tâm TP. Hà Nội, thuộc địa giới hành chính 20 quận, huyện gồm: Hoàn Kiếm, Ba Đình, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Cầu Giấy, Tây Hồ, Thanh Xuân, Hoàng Mai, Hà Đông, Nam Từ Liêm, Bắc Từ Liêm, Long Biên, Mê Linh, Đông Anh, Gia Lâm, Đan Phượng, Hoài Đức, Thanh Oai, Thanh Trì và Thường Tín.
Khu vực nghiên cứu định hướng, kết nối tại 5 đô thị vệ tinh gồm: Sóc Sơn, Sơn Tây, Hòa Lạc, Xuân Mai, Phú Xuyên.
Về phân vùng chức năng để xây dựng công trình ngầm, theo chiều ngang, trong đô thị trung tâm các khu vực có tiềm năng xây dựng công trình ngầm gồm khu vực nội đô (nội đô lịch sử và nội đô mở rộng); khu vực phát triển mới cao tầng tại Bắc sông Hồng và chuỗi đô thị phía Đông vành đai 4, các dự án trong vành đai xanh và tại các trục không gian Hồ Tây - Ba Vì, Tây Hồ Tây, Hồ Tây - Cổ Loa và khu vực dọc theo hành lang các tuyến đường sắt đô thị.
Theo các chuyên gia, việc chú trọng quy hoạch không gian ngầm các đô thị ở thời điểm hiện tại rất cần thiết, tuy nhiên quy hoạch thôi chưa đủ mà cần có các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề này để đảm bảo triển khai một cách hiệu quả. Chưa kể hiện nay, pháp luật vẫn còn nhiều “khoảng trống” trong công tác quản lý không gian ngầm, thiếu sự nhất quán, cụ thể, khiến công tác liên quan đến không gian ngầm đô thị khó triển khai.
Quá nhiều “khoảng trống” trong công tác quản lý không gian ngầm
Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đang trên đà phát triển, dẫn đến hình thành ngày càng nhiều các đô thị trên khắp cả nước. Hiện Việt Nam có 850 đô thị, bao gồm 2 đô thị loại đặc biệt, 22 đô thị loại I, 31 đô thị loại II, 48 đô thị loại III, 88 đô thị loại IV và 659 đô thị loại V, với tỷ lệ đô thị hóa đạt 39,3%.
Sự tập trung dân số tại các đô thị ngày càng tăng dẫn tới sự quá tải về hạ tầng đô thị và không gian công cộng, đặc biệt là 2 đô thị lớn TP.HCM và Hà Nội. Trong khi đó, quỹ đất xây dựng đô thị ngày càng cạn kiệt, các không gian xanh, không gian công cộng ngày càng bị thu hẹp. Vì thế, để giải quyết nhu cầu ngày càng gia tăng của người dân, đòi hỏi đô thị phải tận dụng cả về chiều cao lẫn chiều sâu của không gian.
Tuy nhiên, ở Việt Nam, vấn đề này vẫn chưa thực sự được chú trọng. Công cuộc ngầm hoá ở nước ta vẫn đang ở giai đoạn sơ khai. Lý giải nguyên nhân, các chuyên gia cho rằng, bên cạnh sự thiếu quan tâm và quyết tâm từ phía chính quyền Nhà nước thì hệ thống pháp luật vẫn còn nhiều “khoảng trống”, “nút thắt” khiến việc ngầm hoá không gian đô thị khó triển khai và triển khai chưa hiệu quả.
PGS. TS. Lưu Đức Hải, nguyên Cục trưởng Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây Dựng cho biết, đã có một số văn bản pháp luật quy định về không gian ngầm đô thị được ban hành như: Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 ngày 17/6/2009 của Quốc hội khóa XII; Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 7/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị; Thông tư số 11/2010/TT-BXD ngày 17/8/2010 của Bộ Xây dựng về hướng dẫn quản lý cơ sở dữ liệu công trình ngầm đô thị… Tuy nhiên, quá trình quy hoạch không gian ngầm đô thị còn gặp nhiều bất cập do hệ thống pháp luật có tính bao quát song lại chưa cụ thể hoá và thực sự hoàn thiện.
Theo đó, PGS. TS. Lưu Đức Hải đã chỉ ra 6 “khoảng trống” trong quy định pháp luật liên quan đến quy hoạch ngầm đô thị.
Thứ nhất là hành lang pháp lý dành cho các công trình ngầm còn thiếu những quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các công trình ngầm độc lập mà chủ sở hữu không có quyền sử dụng ngầm nằm đan xen với phần ngầm của công trình trên mặt đất (như đường dây, đường trên mặt đất; xác định quyền và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các công trình ống ngầm đan xen với móng, tầng hầm của các tòa nhà)...; mới chỉ có tầng hầm của công trình trên mặt đất được cấp chứng nhận quyền sử dụng đất.
Thứ hai, chưa có các quy định về địa dịch (quyền đi qua, cấp điện, cấp nước, mở lỗ thông gió...) để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm. Có thể nói nếu không có quy định cụ thể sẽ dẫn đến việc thu, bồi thường tiền sử dụng đất không được rõ ràng. Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và Nghị định số 06/2020/NĐ-CP ngày 03/1/2020 về sửa đổi, bổ sung điều 17 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất không quy định về việc thu tiền thuế đất để xây dựng công trình ngầm là phần ngầm của công trình trên mặt đất, cho dù các công trình ấy có xây dựng sâu dưới lòng đất hàng chục mét cũng không được quy định. Chính vì vậy dẫn đến việc khó khăn trong công tác định giá đất của thửa đất trên bề mặt.
Thứ ba, việc thu hồi, giải phóng mặt bằng xây dựng công trình ngầm cũng chưa được quy định trong khi đó hàng loạt các dự án đã được triển khai như hệ thống tàu điện ngầm, bãi đỗ xe ngầm... tại TP.HCM và Hà Nội. Quy hoạch mạng lưới Metro TP. Hà Nội với 8 tuyến theo Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt tại Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 cũng cần quan tâm đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để xây dựng công trình ngầm.
Thứ tư, thiếu quy định cụ thể công trình nào được phép xây dựng tầng hầm. Vì vậy sẽ dẫn tới thiếu rõ ràng trong việc người dân và tổ chức mong muốn sử dụng, xây dựng phần ngầm. Chưa có quy định cụ thể để quy định công trình ngầm được phép xây dựng với độ sâu bao nhiêu. Các công trình trên mặt đất khi xây dựng chiều cao công trình đã được quy định trong quy hoạch, xong chiều sâu của các công trình ngầm lại không được nêu trong quy hoạch dẫn đến việc các công trình khi được phép xây dựng phần ngầm thì chưa có khung pháp lý quản lý phần ngầm.
Thứ năm, chưa có định hướng chính sách để xây dựng hệ thống bản đồ và cơ sở dữ liệu về công trình ngầm có ứng dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phục vụ cho công tác lập quy hoạch không gian ngầm đô thị. Hiện nay ngay cả 2 đô thị đặc biệt như Hà Nội và TP.HCM cũng chưa xây dựng được bản đồ các công trình ngầm và dữ liệu công trình xây dựng ngầm đô thị. Chỉ có một số khu vực nhỏ bước đầu đã xây dựng được bản đồ không gian ngầm điển hình là không gian ngầm của tuyến metro trước chợ Bến Thành. Nguyên nhân chính là do chưa có quy định cụ thể, công tác đo đạc, bản đồ còn phân tán tại các cơ quan khác nhau và địa điểm khác nhau dẫn đến việc quản lý khó khăn, thiếu gắn kết, thiếu quy định về bản đồ sử dụng đất công trình ngầm của đô thị.
Thứ sáu, thiếu cơ chế chính sách chiến lược để phát triển quy hoạch không gian ngầm đô thị để đưa khai thác sử dụng đất không gian ngầm và chưa gắn kết được với không gian công cộng trên mặt đất.
Đồng quan điểm khi nhìn nhận về vấn đề này, KTS. Trần Huy Ánh, Ủy viên Ban Thường vụ Hội Kiến trúc sư Hà Nội cho rằng, việc thiếu hụt hệ thống pháp luật về quản lý, khai thác, sở hữu không gian ngầm đang khiến đô thị tại nước ta đi chậm hơn xu hướng chung trên thế giới: “Trong các văn bản pháp luật, quản trị về tài nguyên, tài sản đô thị thì kể cả không gian ngầm, không gian chiều cao, tức chiều thứ 3 của vật thể không gian đô thị đều có nhiều hạn chế, khiến việc triển khai thực hiện còn lúng túng. Các doanh nghiệp, hộ tư nhân sẽ tận dụng tối đa không gian ngầm với chiều cao, trong khi Nhà nước đối mặt với chuyện đó thì lại xử lý lúng túng, các tổ chức cá nhân bị ảnh hưởng thì rất thiệt thòi. Thiệt thòi lớn nhất là tài sản xã hội không được khai thác đúng mức”.
Theo KTS. Trần Huy Ánh, với việc Thủ tướng mới đây đã phê duyệt nhiệm vụ lập Quy hoạch Thủ đô thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn 2050, thì đây là lần đầu tiên Hà Nội cũng như cả nước tiếp cận một quy hoạch phải được xem xét các yếu tố khai thác tổng thể lợi ích. Trong đó, riêng yếu tố không gian không còn sơ sài như diện tích bề mặt đất, diện tích đất mà bao gồm cả các công trình kiến trúc ngầm sâu dưới đất và cả lợi ích tương tác đối với các vùng xung quanh. Song, hiện nay, các quy định pháp luật về vấn đề này chưa thật sự đầy đủ khiến việc lập quy hoạch, thực thi quy hoạch và tiếp cận nó là một thử thách rất lớn.
Vì vậy, để xây dựng và khai thác không gian ngầm đô thị một cách khoa học, hợp lý và hiệu quả lâu dài đòi hỏi phải xây dựng được hệ thống chiến lược riêng cho từng quy hoạch sử dụng đất cho không gian ngầm khác nhau. Xây dựng cơ chế khuyến khích thu hút đầu tư xây dựng công trình ngầm từ trong và ngoài nước thông qua việc quy hoạch các không gian ngầm công cộng kết hợp với các công trình ngầm thương mại, dịch vụ để thúc đẩy thị trường bất động sản gắn với công trình ngầm. Đặc biệt, cần phải hoàn thiện hệ thống pháp luật, lấp đầy các “khoảng trống” trong pháp luật giúp không gian ngầm được hiện thực hoá một cách đồng bộ, bài bản.
Cần sớm hoàn thiện hệ thống công cụ pháp lý
Ngầm hoá không gian đô thị thực sự có vai trò rất lớn nhằm giảm thiểu áp lực hạ tầng, sự quá tải trong các khu dân cư đông đúc. Ngầm hoá không gian đô thị còn giúp tiết kiệm diện tích, ngân sách, tài chính của một quốc gia. Vì vậy, công cuộc phát triển các không gian ngầm cần được chú trọng triển khai, đi cùng với đó là sớm hoàn thiện hệ thống công cụ quản lý, quy định pháp luật có liên quan.
Theo đó, PGS. TS. Lưu Đức Hải đã đưa ra 7 đề xuất nhằm hoàn thiện hệ thống công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị tại Việt Nam.
Thứ nhất, cần đưa ra các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các công trình ngầm độc lập. Từng bước đưa vào các quy định về địa dịch để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm. Xây dựng chính cách quy định về việc thu tiền thuế đất để xây dựng công trình ngầm. Đồng thời xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất riêng.
Thứ hai, Điều 17 Hiến pháp nước ta quy định “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời... đều thuộc sở hữu toàn dân”. Để phát triển không gian ngầm thì sắp tới khi sửa đổi Luật Đất đai, cần quy định rõ tài nguyên trong lòng đất bao gồm cả không gian ngầm. Tài nguyên đó khi được khai thác sử dụng thì sẽ trở thành tài sản.
Thứ ba, có chính sách phối kết hợp cả về nội dung và thời điểm thực hiện của các dự án có liên quan đến không gian ngầm đô thị ngay từ bước lập quy hoạch đô thị và thực hiện đồng bộ khi triển khai thực hiện theo quy hoạch được duyệt. Đồng thời xây dựng khung pháp lý về tổ chức thực hiện quy hoạch không gian ngầm đô thị, chính sách liên kết giữa các ngành và các khu vực lân cận.
Thứ tư, quy định rõ quyền sử dụng đất cho người được giao đất. Quy định rõ chiều sâu được sử dụng cho từng khu vực. Trong trường hợp người sử dụng đất có nhu cầu cần xây dựng sâu hơn thì phải được cấp phép của cơ quan quản lý về quy hoạch đô thị. Trong trường hợp được phép xây dựng thì người sử dụng đất phải trả phí cho phần ngầm và phần không gian vượt quá phạm vi cho phép và phải được quy định cụ thể cho nội dung này.
Thứ năm, từng bước xây dựng hệ thống bản đồ và cơ sở dữ liệu công trình ngầm cho ứng dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) từng đô thị và từng khu vực riêng.
Thứ sáu, trong đồ án quy hoạch cần phải có quy định quản lý quy hoạch không gian ngầm như làm rõ phạm vi, quy mô cần quản lý, khu vực xây dựng không gian công cộng, hệ thống giao thông ngầm, hệ thống tuynen, hào kỹ thuật. Đối với hệ thống giao thông ngầm: Cần quy định cụ thể hành lang sẽ xây dựng các tuyến giao thông ngầm và hành lang an toàn. Các điểm kết nối với không gian giao thông phía trên mặt đất.
Đối với hệ thống tuy-nen, hào kỹ thuật: Cần xác định vị trí trên mặt bằng, hào kỹ thuật, các loại đường dây, đường ống được đặt trong tuy-nen, khoảng cách giữa các đường dây đường ống trên mặt bằng và theo chiều đứng. Từ đó đưa ra khoảng cách an toàn để xây dựng đối với các công trình ngầm khác cũng như các công trình trên mặt đất.
Thứ bảy, đưa ra các chính sách để thu hút nguồn vốn xã hội hóa cho công tác lập và thực hiện quy hoạch không gian ngầm. Trên cơ sở chiến lược, quy hoạch sử dụng đất không gian ngầm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì cần thêm các chính sách để thu hút các nhà đầu tư trong cũng như ngoài nước cho các dự án không gian ngầm theo các hình thức như BT, BOT theo quy định hiện hành.
Khi các quy định pháp luật được hoàn thiện sẽ tạo cơ sở vững chắc cho việc quy hoạch cũng như thực hiện quy hoạch không gian ngầm đô thị diễn ra thuận lợi, đẩy nhanh công tác ngầm hoá đô thị. Đặc biệt sẽ thu hút được đông đảo các nhà đầu tư tham gia, tạo ra một nguồn lực lớn để triển khai. Chất lượng các công trình cũng đảm bảo hơn cả.
So với các nước trên thế giới, việc ngầm hoá đô thị tại Việt Nam còn đi sau hàng chục năm, tuy nhiên, dù muộn còn hơn không. Vì vậy, ngay tại thời điểm này cần hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo hành lang cho quy hoạch không gian ngầm được đẩy mạnh triển khai./.
