Tác động của các công cụ chính sách tới thị trường quyền sử dụng đất

TS. Hoàng Kim Huyền - Phó Trưởng Ban Giám sát Tổng hợp, Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia

Thứ Năm, 26/08/2021 - 06:00

Đặc trưng thứ nhất là thị trường bất động sản Việt Nam không thừa nhận quyền sở hữu đất, chỉ thừa nhận quyền sử dụng đất. Đây là nguyên nhân căn bản dẫn đến sự chênh lệch lớn về giá bất động sản theo mục đích sử dụng (đất nông nghiệp, thương mại, đất ở, đất đô thị...). Do sự phức tạp của quyền sử dụng đất nên quản lý bất động sản còn lúng túng, nhiều bất cập, cơ chế giá không phản ánh đúng cung - cầu của thị trường dẫn đến tồn tại nhiều loại giá trong quản lý bất động sản ở nhiều cấp ngành khi tính toán phí, thuế liên quan. Đây cũng là lỗ hổng cho tham nhũng chính sách đất đai.

Khác với các nền kinh tế khác, do đặc trưng không có quyền sở hữu đất đai, nên quyền lực tạo cung và điều tiết cung về quyền sử dụng đất của Nhà nước lớn. Với thị trường này, đặc trưng thứ hai chính là công tác tạo cung, điều phối cung cho thị trường của cơ quan có thẩm quyền quyết định tính chất của cầu và giá cả của thị trường, quyết định phần lớn biến động của thị trường.

Là hàng hóa đặc biệt, thị trường quyền sử dụng đất được quyết định mạnh mẽ bởi khung khổ thể chế về đất đai. — Thị trường quyền sử dụng đất được quyết định mạnh mẽ bởi khung khổ thể chế về đất đai (Ảnh minh hoạ)

Đặc trưng thứ ba của thị trường quyền sử dụng đất là phụ thuộc vào chính sách tiền tệ và nguồn cung tín dụng và vốn đổ vào thị trường này. Đây cũng là đặc trưng chung về thị trường bất động sản của hầu hết các nền kinh tế. Cũng như mọi quốc gia, bất động sản (ở Việt Nam là quyền sử dụng đất) là tài sản lớn. Tỷ trọng bất động sản trong tổng số của cải xã hội ở các nước có khác nhau nhưng thường chiếm trên dưới 40% lượng của cải vật chất của mỗi nước. Khi bất động sản tham gia lưu thông trên thị trường, các giá trị cũng như các quyền về bất động sản được đem ra trao đổi, mua bán, kinh doanh... giải quyết vấn đề lưu thông tiền tệ, thu hồi vốn đầu tư và mang lại lợi nhuận cho các bên giao dịch. Điều này chứng tỏ thị trường bất động sản là đầu ra quan trọng của thị trường vốn. Ngoài ra, thị trường bất động sản còn có quan hệ trực tiếp với thị trường xây dựng, vật liệu xây dựng, đồ nội thất... Dao động của thị trường này có ảnh hưởng lan toả tới sự phát triển của nền kinh tế quốc dân.

Giá trị bất động sản thường lớn và vượt qua năng lực tài chính của chủ đầu tư/hộ gia đình. Để có vốn cho bất động sản, ngoài năng lực tài chính của mình thì doanh nghiệp/nhà đầu tư phải tìm kiếm nguồn hỗ trợ từ vốn vay ngân hàng. Nghiên cứu kinh nghiệm ở các nước phát triển, lượng tiền ngân hàng cho vay qua thế chấp bằng bất động sản chiếm tới 80% trong tổng lượng vốn cho vay. Đối với một quốc gia mà thị trường vốn còn chưa phát triển như Việt Nam, nguồn vốn cho bất động sản phải phụ thuộc nhiều hơn vào hệ thống ngân hàng. Bởi vậy, thị trường bất động sản Việt Nam phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách tiền tệ.

Tại Việt Nam hiện nay, hầu hết các chủ dự án bất động sản đang gặp khó khăn về nguồn vốn. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến thị trường bất động sản luôn trong tình trạng bất ổn. Ngân hàng là kênh huy động vốn chủ yếu hiện nay của các dự án, nhưng lại là dòng vốn ngắn hạn. Các nhà đầu tư rất dè chừng khi vay và luôn phải chịu áp lực lớn trong việc trả nợ.

Chính sách tiền tệ tác động trực tiếp đến tăng trưởng tín dụng và tăng trưởng tín dụng bất động sản, thông qua đó mà tác động lên thị trường bất động sản. Tín dụng bất động sản tạo hiệu ứng lan tỏa đến các dòng vốn khác chảy vào thị trường bất động sản, từ đó ảnh hưởng đến tính thanh khoản trên thị trường tiền tệ. Khi thị trường ở giai đoạn phục hồi và phát triển, dòng tiền chảy mạnh vào thị trường bất động sản. Dòng chảy này tạo áp lực lớn làm giá bất động sản tăng lên nhanh chóng, tạo ra những cơn sốt đất trên thị trường. Song khi thị trường ở giai đoạn suy thoái, dòng tiền vào thị trường bất động sản bị giảm mạnh sẽ khiến thị trường bị “sốc” và nhanh chóng chuyển sang giai đoạn đóng băng, làm ảnh hưởng đến chất lượng tài sản, tính thanh khoản và tiềm ẩn nguy cơ rủi ro trên thị trường tài chính.

Từ các đặc trưng chung cũng như các đặc trưng riêng của thị trường bất động sản (quyền sử dụng đất) ở Việt Nam, cung - cầu và giá trên thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam chịu tác động bởi các nhân tố và lực lượng khác.

Nhóm 1, cơ quan, cấp quản lý có thẩm quyền (theo luật hiện hành tại từng thời điểm) ra quyết định về quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, quyết định khung giá đất làm căn cứ để đóng thuế, phí và đền bù. Lực lượng này quyết định quy mô nguồn cung và chất lượng nguồn cung trên thị trường đất đai, bất động sản toàn quốc.

cung - cầu và giá trên thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam chịu tác động bởi nhiều nhân tố — Cung - cầu và giá trên thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam chịu tác động bởi nhiều nhân tố (Ảnh minh hoạ)

Nhóm 2, nhà đầu tư (và đầu cơ) các dự án bất động sản về chuyển nhượng, bán buôn, bán lẻ quyền sử dụng đất. Chất lượng nguồn cung bất động sản do biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý hơn tạo ra. Do vậy, cùng một vị trí và điều kiện tương đồng, những chủ đầu tư có năng lực tài chính, kinh nghiệm, uy tín và trình độ sẽ tạo ra luồng thu nhập từ đất đai cao hơn, làm cho giá trị đất đai cao hơn. Như vậy, việc lựa chọn các nhà đầu tư có kinh nghiệm, năng lực tài chính và đạo đức kinh doanh trúng thầu các dự án về tư vấn, quy hoạch, thiết kế, xây dựng cơ sở hạ tầng... Việc lựa chọn này, trong nhiều trường hợp, hiện phụ thuộc vào nhóm 1 đề cập ở trên.

Nhóm 3, chính sách tiền tệ, chính sách tín dụng bất động sản và khả năng huy động vốn trên thị trường tài chính của các doanh nghiệp/nhà đầu tư (ví dụ như phát hành trái phiếu doanh nghiệp bất động sản, cổ phiếu doanh nghiệp bất động sản và IPO lần đầu trên TTCK).

Thứ nhất, cầu thực về quyền sử dụng đất của cá nhân và hộ gia đình. Quyết định bởi dân số và văn hóa “an cư lạc nghiệp” của người Việt, cầu thực về quyền sử dụng đất (mục đích để ở, sản xuất, kinh doanh, nông nghiệp) của cá nhân và hộ gia đình Việt Nam là rất lớn. Tuy nhiên, lực lượng cầu này ngày càng bị giới hạn bởi khoảng cách ngày một lớn giữa thu nhập và giá quyền sử dụng đất.

Theo tính toán của Numbeo, chỉ số giá bất động sản/thu nhập của Việt Nam cao thứ 17 toàn cầu và thứ 13 so với châu Á. Năm 2021, chỉ số này của Việt Nam hiện là 19,75 lần, cao hơn Singapore, Nhật Bản, gấp đôi Ấn độ và Malaysia.

Thứ hai, cầu do đầu cơ về quyền sử dụng đất của cá nhân và hộ gia đình. Cầu do đầu cơ về quyền sử dụng đất bị thổi phồng bởi các lý do sau: Thiếu vắng chính sách thuế, phí nhắm vào đầu cơ quyền sử dụng đất như thuế tài sản, phí phạt khi sở hữu nhưng để bất động sản đó hoang hóa, ảnh hưởng xấu tới môi trường, cảnh quan xung quanh… méo mó cung, minh bạch thông tin.

Thứ ba, khả năng tiếp cận vốn trên thị trường tài chính cho cầu thật và cầu ảo.

Quy hoạch và thay đổi quy hoạch, lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án hạ tầng, đầu tư công theo quy hoạch là công cụ tạo cung (lượng và chất), điều tiết nguồn cung quyền sử dụng đất lớn nhất. Công tác này khiến mục đích sử dụng đất thay đổi, từ đó thay đổi lượng và chất của cung cho từng phân đoạn thị trường.

Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai 2013, tạo hành lang pháp lý quan trọng trong việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng như tạo quỹ đất cho phát triển. Tuy nhiên, công tác quy hoạch còn nhiều bất cập bởi các xung đột lợi ích trong khung khổ pháp lý về quy hoạch cũng như với các quy định khác của luật liên quan tới quyền sử dụng đất.

Xung đột lợi ích thứ nhất: UBND cấp tỉnh, huyện vừa được quyền phê duyệt vừa thay đổi, bổ sung quy hoạch vừa không chịu trách nhiệm giải trình về việc chậm công bố thông tin thay đổi, bổ sung quy hoạch, hay biến việc lấy ý kiến của các bên có lợi ích liên quan trong quy trình thành hình thức

Mục 1, Điều 48 Luật Đất đai năm 2013 nêu rõ: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện sau khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt phải được công bố công khai”. Cùng với Luật Đất đai, nhiều văn bản pháp luật đều yêu cầu bắt buộc công bố thông tin quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, điển hình nhất là Chỉ thị số 01/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 3/1/2018 yêu cầu chấn chỉnh, tăng cường công tác quản lý đất đai và xây dựng hệ thống thông tin đất đai. Tuy nhiên, trên thực tế không phải ở đâu, chỗ nào cũng thực hiện tốt. Tình trạng người dân không được biết, khó tiếp cận quy hoạch diễn ra khá phổ biến.

Việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất chậm làm giảm hiệu quả, thậm chí vô hiệu hóa quy định của luật về công khai, minh bạch thông tin quy hoạch đô thị. Ví dụ, cho đến thời điểm cuối năm 2019 việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối (2016 - 2020) cấp tỉnh ở một số địa phương còn chưa hoàn thành. Việc này khiến thời gian công khai quy hoạch, minh bạch thông tin theo pháp luật chỉ còn là hình thức. Trường hợp thông tin quy hoạch trước phê duyệt bị rò rỉ, nhóm có lợi thế về thông tin sẽ trở thành nhóm thu lợi lớn nhất về giá trị gia tăng từ đất do điều chỉnh quy hoạch. Ngoài ra, không cần có lợi thế về thông tin, tình trạng trục lợi tạo tin giả về quy hoạch đã tạo ra các đợt sốt đất vô căn cứ.

Theo Báo cáo về Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) cho thấy, trong năm 2018, chưa tới 25% số người được hỏi được biết về quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất khu vực mình sống. Chưa đến 30% cho biết họ có cơ hội tham gia góp ý kiến cho kế hoạch sử dụng đất.

Vấn đề là chưa có một cấp hay cơ quan được quyền phê duyệt điều chỉnh quy hoạch khiến quy hoạch chậm hay treo quy hoạch (lãng phí tài nguyên đất) chịu chế tài trước pháp luật về hành vi của mình.

quy hoạch điều chỉnh chung hay chi tiết chỉ sau một thời gian ngắn là bị phá vỡ do thiếu cơ sở dữ liệu khoa học, thiếu tính thống nhất, tầm nhìn ngắn hạn — Quy hoạch điều chỉnh chung hay chi tiết chỉ sau một thời gian ngắn là bị phá vỡ do thiếu cơ sở dữ liệu khoa học, thiếu tính thống nhất, tầm nhìn ngắn hạn

Xung đột lợi ích thứ hai: Vừa được quyền quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất vừa được quyền lựa chọn nhà thầu phục vụ các dự án này

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất thuộc quyền của UBND tỉnh và huyện qua công tác quy hoạch và bổ sung quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch tạo ra chênh lệch rất lớn về giá trị, một số trường hợp như sau: Quy hoạch đô thị từ đất nông nghiệp, do đó phát sinh chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra chênh lệch giá từ đất nông nghiệp sang đất đô thị, độ lớn của mức chênh lệch giữa giá đất nông nghiệp với giá đất phi nông nghiệp đô thị tùy thuộc chủ yếu là giá đất phi nông nghiệp theo loại đô thị; giá đất phi nông nghiệp sau khi được quy hoạch luôn cao hơn giá đất nông nghiệp; quan hệ chênh lệch giữa giá đất ở với giá đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp có thời hạn thì thông thường giá đất ở cao hơn đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, giá đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp cao hơn giá đất nông nghiệp.

Chuyển đổi mục đích sử dụng khi được các cơ quan quản lý chấp thuận sẽ dẫn tới các khoảng cách chênh lệch rất lớn về giá. Do sự phức tạp của quyền sử dụng đất nên quản lý bất động sản còn lúng túng, nhiều bất cập, cơ chế giá không phản ánh đúng cung - cầu của thị trường dẫn đến tồn tại nhiều loại giá trong quản lý thị trường quyền sử dụng đất ở nhiều cấp, ngành khi tính toán phí, thuế liên quan. Đây cũng là lỗ hổng cho tham nhũng chính sách đất đai phát triển.

Khi giá hàng hóa không được xác định trên quy luật cung - cầu sẽ dẫn tới thông tin thị trường bị méo mó, giá cả cũng không phản ánh đúng quy luật; phần đa lợi ích của thị trường sẽ thuộc vào nhóm có thông tin đầy đủ hơn. Điều này dẫn tới các mâu thuẫn xã hội liên quan đến giá quyền sử dụng đất gia tăng, xử lý các mâu thuẫn lợi ích này cũng khiến chi phí xã hội gia tăng, chi phí ngầm trong các giao dịch bất động sản lớn.

Tồn tại căn bản này về thể chế không chỉ khiến thị trường tự phát (do các giao dịch ngầm phát triển), thông tin không minh bạch, thúc đẩy cầu đầu cơ, thị trường quyền sử dụng đất phát triển không cân xứng, nhà đầu tư và người tiêu dùng không được bảo vệ thích đáng...

Song song với quyền lực quá lớn về thay đổi giá trị quyền sử dụng đất, cơ quan có thẩm quyền còn có thể lựa chọn chỉ định thầu thay vì đấu thầu công khai, minh bạch đã khiến nhiều nhà đầu tư, tư vấn thiết kế yếu kém tham gia… Việc giao đất, cho thuê đất thông qua phương thức đấu thầu dự án có sử dụng đất, đấu giá quyền sử dụng đất có những trường hợp còn chưa tuân thủ quy trình và quy định của pháp luật. Nguồn thu từ đất chưa bảo đảm bền vững, nhiều dự án chậm hoàn thành nghĩa vụ tài chính về đất đai. Những vi phạm này của cấp quản lý địa phương đã tạo ra các dự án kém chất lượng, nhà đầu tư thiếu năng lực và đạo đức kinh doanh.

Theo kết quả giám sát của Quốc hội (2019), cả nước có gần 1.400 dự án điều chỉnh quy hoạch từ 1 đến 6 lần. Quy hoạch điều chỉnh luôn theo xu hướng tăng tối đa lợi ích cho nhà đầu tư, giảm tối đa các diện tích công cộng và lợi ích của người sử dụng. Cụ thể là tăng mật độ xây dựng, tăng số tầng, tăng diện tích sàn và giảm diện tích khuôn viên cây xanh, vỉa hè, khu vực vui chơi, chỉ tiêu hạ tầng môi trường và môi sinh...

Thêm vào đó, chất lượng nhà đầu tư cũng quyết định chính là chất lượng nguồn cung của thị trường quyền sử dụng đất. Nhiều nhà đầu tư không qua đấu thầu minh bạch có năng lực yếu về tài chính và quản trị, làm giảm giá trị và chất lượng nguồn cung trên thị trường. Ngược lại, các vi phạm về cơ chế đấu thầu, lựa chọn nhà thầu, chỉ định thầu đã khiến công tác quy hoạch đô thị không thu hút được sự tham gia nhà đầu tư có năng lực tài chính và quản trị tốt.

Xung đột lợi ích thứ ba: Vừa được quyền phê duyệt thay đổi quy hoạch mục đích sử dụng đất vừa được phép thực hiện thay đổi quy hoạch (do mình phê duyệt) trong nhiệm kỳ

Nhiều tỉnh thành điều chỉnh quy hoạch nhiều lần do chất lượng quy hoạch thấp, thiếu đồng bộ, thiếu tư duy và tầm nhìn dài hạn, chưa theo kịp tốc độ phát triển kinh tế - xã hội và tốc độ đô thị hóa. Đáng lưu ý là thời gian từ khi điều chỉnh quy hoạch cho tới khi thực thi quy hoạch điều chỉnh rất ngắn, có thể cùng nằm trong một nhiệm kỳ. Điều này làm gia tăng mạnh các sai phạm do tư duy nhiệm kỳ ngắn hạn trong công tác quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch.

Thực tế, có những trường hợp điều chỉnh quy hoạch còn tùy tiện, theo lợi ích của nhà đầu tư, ảnh hưởng đến môi trường, cảnh quan, kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, xã hội và các lợi ích hợp pháp của cộng đồng dân cư. Cho tới nay, một số nhà đầu tư bị xử phạt vì vi phạm quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch, nhưng chưa một cơ quan có thẩm quyền nào phải giải trình hoặc chịu chế tài xử phạt do quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch yếu kém, sai quy trình...

Nguồn: Bất động sản Việt Nam tổng hợp từ thông tin cung cấp bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội (2020)

Xung đột lợi ích thứ tư: Thiếu vắng giám sát độc lập và trách nhiệm giải trình trong quyết định thay đổi quy hoạch

Việc chưa coi quy hoạch như pháp lệnh khiến vi phạm quy hoạch làm một phần lớn giá trị tạo ra từ thị trường quyền sử dụng đất rơi vào nhóm lợi ích nhỏ, tạo nên bất bình đẳng, gia tăng mâu thuẫn xã hội và chênh lệch giàu nghèo.

Thêm vào đó, thiếu vắng trách nhiệm giải trình tại mọi cấp quản lý nên không giải quyết tận gốc việc phê duyệt quy hoạch kém chất lượng, vi phạm quy hoạch và hợp pháp hóa các vi phạm quy hoạch của doanh nghiệp, cá nhân và các cấp quản lý chính quyền.

Xung đột lợi ích thứ năm: Vừa được quyền thay đổi giá trị tài nguyên đất, vừa quyết định giá vừa được để lại nguồn thu 100% từ các quyết định này cho ngân sách địa phương để chi tiêu và đầu tư công

Phân cấp ngân sách giữa trung ương - địa phương chưa hợp lý trong khi tồn tại những bất cập ở trên đã tác động mạnh tới tận thu từ đất theo nhiệm kỳ thay vì quản lý Nhà nước hướng tới mục tiêu phát triển dài hạn và bền vững.

Phân cấp thu ngân sách tại địa phương thì các khoản thu địa phương được giữ lại 100% (gồm các khoản thuế và phí liên quan đến nhà đất, thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, thuế tài nguyên trừ hoạt động thăm dò và khai thác dầu khí... ). Cơ chế này tạo ra tư duy nhiệm kỳ với việc tận thu từ đất đai. Việc này có thể dẫn tới điều chỉnh quy hoạch, vi phạm các khuôn khổ pháp luật về quy hoạch của địa phương. Trong các khoản thu để lại 100% tại địa phương, đáng lưu ý là khoản thuế, phí liên quan đến nhà đất (thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất, trừ tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước; lệ phí trước bạ).

Với tài nguyên đất, các địa phương cũng có quyền trong vấn đề phê duyệt, thẩm định quy hoạch, thay đổi quy hoạch, trong đó có vấn đề chuyển quyền sử dụng đất. Giá đất phụ thuộc rất lớn vào chênh lệch quyền sử dụng đất. Như vậy, việc thay đổi quyền sử dụng đất, khai thác tài sản công là bất động sản, đối với địa phương, còn là một nguồn thu lớn.

Việc có quyền quyết định với việc chuyển quyền sử dụng đất và giữ 100% thuế đất cho ngân sách địa phương chỉ xét về lý thuyết, có thể tạo ra lỗ hổng thể chế không tốt, làm lãng phí tài nguyên đất, thúc đẩy phát triển ngoài quy hoạch nếu việc giám sát, quản lý đất đai tại địa phương đó không được tốt. Tuy nhiên, nguồn thu từ đất không phải là nguồn thu bền vững khi một phần trong đó là thu 1 lần. Trong khi thuế tài sản - là nguồn thu bền vững cho ngân sách - lại chưa hình thành khuôn khổ pháp lý phù hợp.

Giá đất thấp xa so với thị trường ở mọi thời điểm

Theo quy định của pháp luật về đất đai, giá đất phải phù hợp với giá thị trường trong điều kiện bình thường và là cơ sở để thực hiện các giao dịch dân sự về đất đai cũng như thực hiện các chính sách thu về đất đai. Tuy nhiên, thị trường bất động sản của Việt Nam hiện nay vẫn ở giai đoạn đầu của sự phát triển, diễn biến còn bất thường, tình trạng đầu cơ còn phổ biến; giá đất chịu tác động nhiều từ thông tin quy hoạch, công bố dự án...

Trong khi đó, các công cụ quản lý Nhà nước về đất đai còn hạn chế và chưa đồng bộ dẫn đến việc định giá đất theo thị trường còn khó khăn. Có những khu vực hầu như không có sự chuyển nhượng quyền sử dụng đất, không có thị trường thực sự nên thiếu thông tin và căn cứ để định giá đất “phù hợp với thị trường”.

Chưa có phương pháp định giá thực sự phù hợp trong điều kiện của Việt Nam

Phương pháp xác định giá đất còn hạn chế, theo đó phương pháp định giá đất theo hệ số điều chỉnh giá đất không phản ánh được yếu tố hình thành giá đất. Một số loại đất, khu vực không có thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường hoặc nơi có thị trường nhưng thông tin giá đất thị trường độ tin cậy không cao gây khó khăn cho việc định giá đất. Việc định giá đất thị trường cơ bản thực hiện được đối với đất ở và đất thương mại, dịch vụ còn đối với đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp còn bất cập, chưa có phương pháp định giá thực sự phù hợp trong điều kiện của Việt Nam.

Do sự phát triển của thị trường bất động sản vận động liên tục và thiếu ổn định đã làm cho mức giá bị giới hạn trong khung giá do Chính phủ quy định, mức giá này thực tế còn hơn rất nhiều so với thị trường, nhất là tại các thành phố, khu vực có tốc độ đô thị hóa nhanh. Thực tế cho thấy, khung giá đất, bảng giá đất luôn không theo kịp biến động của thị trường, đặc biệt có nơi giá đất chỉ bằng 20% giá thị trường.

Trình tự, thủ tục hành chính trong xác định giá đất còn khá phức tạp, thiếu khách quan, người bị thu hồi đứng ngoài quy trình

Luật Đất đai 2013 quy định việc xác định giá đất cụ thể do tổ chức tư vấn về giá đất độc lập xác định dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường về thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai, áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp (Điều 115, 116). Tuy nhiên, kết quả tư vấn xác định giá đất được cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định. Hội đồng thẩm định giá đất làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số. Ý kiến của đại diện đơn vị xác định giá đất chiếm thiểu số trong quyết định của Hội đồng thẩm định giá đất và do vậy giá đất vẫn mang ý chí chủ quan của các cơ quan quản lý Nhà nước cấp tỉnh, không mang tính khách quan của thị trường.

Điểm a, khoản 2 Điều 69 Luật Đất đai 2013 quy định: “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với Ủy ban Nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở Ủy ban Nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi”. Trong trường hợp này, người có đất thu hồi chỉ là một đối tượng trong số những người dân trong khu vực có đất thu hồi cần phải lấy ý kiến, những đối tượng còn lại là ai vẫn chưa được quy định cụ thể. Đồng thời, không có quy định nào của Luật Đất đai 2013 quy định cơ quan Nhà nước phải xem xét, điều chỉnh phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong trường hợp người dân không đồng thuận.

Như đã phân tích, nguyên nhân dẫn tới các thất bại của thị trường do quyền lực được trao cho việc điều tiết cung và giá quá lớn trong khi thiếu vắng chế tài giám sát, kiểm soát và trách nhiệm giải trình hiệu quả với quyền lực này. Thêm vào đó, các xung đột lợi ích trầm trọng bị vi phạm trong khung khổ pháp luật điều tiết thị trường khiến tham nhũng chính sách, thao túng nguồn cung và giá trên thị trường, đồng thời thúc đẩy đầu cơ ở phía cầu, trong khi thiếu công cụ chính sách giảm thiểu cầu “đầu cơ”. Do vậy, đề xuất và khuyến nghị tập trung vào 2 vấn đề sau: Triệt tiêu “xung đột lợi ích” trong công cụ chính sách điều tiết thị trường hiện nay và công cụ chính sách giảm đầu cơ.

Gỡ bỏ và giảm thiểu “xung đột lợi ích” trong công cụ chính sách điều tiết cung và giá của thị trường: Thứ nhất, siết chặt kỷ cương về lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện quy hoạch tại mọi cấp chính quyền. Thứ hai, xây dựng và nâng cao hiệu quả giám sát tuân thủ đối với lập, thực hiện, quản lý quy hoạch sử dụng đất, đô thị từ Trung ương đến địa phương. Thứ ba, sửa đổi quy định về định giá đất đai.

Giải pháp về thu hồi đất, đền bù, quỹ đất tái định cư đảm bảo cân bằng lợi ích Nhà nước - người dân - doanh nghiệp: Một là, cần xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất. Hai là, cần đa dạng hóa hình thức bồi thường trên cơ sở nâng cao đồng thuận xã hội. Ba là, nâng cao sự đồng thuận của người dân đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bốn là, các bước trong quá trình thu hồi đất phải được xây dựng, hoàn thiện trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc công khai, dân chủ, khoa học, chặt chẽ và công bằng. Năm là, xác định rõ trách nhiện của từng chủ thể và quy định chi tiết xử lý sai phạm trong quá trình thực hiện trình tự, thủ tục thu hồi đất. Sáu là, xây dựng và hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất sạch để thu hút đầu tư. Bảy là, hoàn thiện bộ máy tổ chức quản lý đất đai từ Trung ương đến địa phương, tăng cường năng lực cho bộ máy tổ chức và cán bộ quản lý Nhà nước về đất đai.

*Nội dung là phần kết quả của nghiên cứu "Tác động của thị trường tài chính và chính sách tiền tệ tới thị trường bất động sản” năm 2016 và “Nguyên nhân thất bại của cơ chế chính sách điều tiết giá trị gia tăng đất đai tại Việt Nam" năm 2019.

Tác giả: TS. Hoàng Kim Huyền - Phó Trưởng Ban Giám sát Tổng hợp, Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia

Thiết kế:

Thế Công