Về vai trò và sự tham gia của vốn nhà nước trong dự án PPP
Theo Khoản 4 - Điều 65 Dự thảo Luật quy định: “Vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng được bố trí từ một hoặc các nguồn vốn sau đây: (a) Vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật về đầu tư công; và (b) Giá trị tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công”.
Tại dự thảo Luật PPP, Nhà nước cam kết chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng.
Như vậy, phần vốn Nhà nước tham gia dự án PPP chủ yếu được bố trí từ vốn đầu tư công, có nghĩa là cần phải được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm theo quy trình, thủ tục của pháp luật về đầu tư công. Điều này có thể dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn, bởi phần vốn đầu tư công trong dự án PPP cần được bố trí theo từng phương án tài chính, phân chia rủi ro và chỉ được xác định chính xác sau khi đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Điều này có thể ảnh hưởng đến việc thu hút các nhà đầu tư (đặc biệt các Nhà đầu tư nước ngoài) do các nhà đầu tư chưa thấy được sự bảo đảm từ phía Chính phủ Việt Nam. Hơn nữa, Việt Nam chưa có Quỹ riêng để hỗ trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng đầu tư theo hình thức PPP.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều nước có áp dụng cơ chế vốn Nhà nước tham gia hỗ trợ dự án PPP gọi là vốn nhà nước hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi (Viability Gap Funding – gọi tắt là VGF).
Tại Hàn Quốc, có áp dụng VGF nhưng không có quỹ VGF, tùy lĩnh vực phần vốn này có thể chiếm tối đa 30% (đối với đường bộ, cảng), 50% (đường sắt) tổng chi phí đầu tư. Chính phủ Hàn Quốc giao các Bộ chuyên ngành hướng dẫn mức trần vốn Nhà nước đóng góp cho Hỗ trợ trong giai đoạn xây dựng và bồi thường giải phóng mặt bằng.
Thời gian đầu phần vốn Nhà nước cấp để hỗ trợ vốn xây dựng và thanh toán cho nhà đầu tư trong giai đoạn vận hành (cho loại hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ BTL). Tuy nhiên, quy định về vốn thanh toán cho nhà đầu tư rất chặt chẽ nhằm giảm nợ tiềm ẩn của Chính phủ; tổng chi phí thanh toán cho nhà đầu tư phải được trình Quốc hội để phê duyệt
Tại Philippines, để tạo thuận lợi cho nhà đầu tư Chính phủ nước này áp dụng VGF và quỹ VGF.
Tại Canada, đất nước này áp dụng quỹ (Quỹ PPP Canada) do Bộ tài chính quản lý. Mức trần hỗ trợ là 25% chi phí xây dựng.
Nhật Bản, đất nước này dùng quỹ PFI với nguồn vốn từ cả khu vực công và khu vực tư nhân, đầu tư mang tính vốn mồi cho các dự án PFI cụ thể.
Với Việt Nam mà cụ thể là Dự thảo luật PPP, tôi cho rằng chúng ta cần có 1 chương hoặc một phần nêu cụ thể về các nguyên tắc tài trợ và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP và xây dựng cơ chế, tiêu chí sử dụng vốn Nhà nước trong dự án PPP.
Theo dự thảo Luật, hiện nay có 2 phương án đang được lấy ý kiến: Phương án 1 là hình thành “Quỹ phát triển dự án PPP” (theo kinh nghiệm của một số nước) với chức năng bố trí vốn nhà nước và cấp bảo lãnh. Quỹ này có thể huy động vốn từ nhiều nguồn khác nhau như ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, ODA, tiền nhà đầu tư hoàn trả khi ký kết hợp đồng thành công, tiền bán, nhượng quyền khai thác các tài sản kết cấu hạ tầng, tiền bán tài sản công sau khi sắp xếp lại...
Phương án 1 với ưu điểm là linh hoạt, chủ động trong quản lý và sử dụng; thể hiện sự sẵn sàng trong cam kết của Chính phủ từ nguồn vốn góp đến cơ chế bảo lãnh, tạo điều kiện thu hút các nhà đầu tư hơn, tuy nhiên, cần xem xét cơ chế quỹ phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Phương án 2 là hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Tuy nhiên, có thể học tập kinh nghiệm một số nước như Canada, Mexico trong việc thành lập Cơ quan/Quỹ chuyên trách về quản lý, đầu tư dự án hạ tầng (bao gồm các dự án hạ tầng giao thông). Cũng có thể theo mô hình công ty tài chính, thực hiện vai trò huy động vốn và đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp qua hệ thống NHTM, bảo lãnh cho rủi ro của dự án đầu tư, quản lý trong quá trình đầu tư dự án hạ tầng…
Về quy mô và phân loại dự án
Theo Điều 6 Dự thảo Luật quy định mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP là 200 tỷ đồng): Thống nhất về sự cần thiết quy định quy mô tối thiểu để đầu tư PPP, nhằm lựa chọn được những dự án xứng đáng để đầu tư theo phương thức này, tránh đầu tư dàn trải dẫn đến nguồn lực bị phân tán, giảm hiệu quả đầu tư.
Quy định quy mô tối thiểu cũng phù hợp với kinh nghiệm một số nước như đối với dự án để thực hiện theo hình thức PPP như sau: Canada - 100 triệu USD, Úc, Singapore - 50 triệu USD, Anh - 25 triệu USD. Bên cạnh đó, cũng có một số quốc gia không quy định hạn mức làm PPP như Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Philippines nhưng thực tế triển khai PPP tại các nước thường chỉ tập trung đối với các dự án có quy mô đủ lớn.
Do đó, cần xem xét về tính phù hợp của mức 200 tỷ đồng, có thể quy định một khoảng hợp lý. Mức này tương đương với dự án nhóm B theo Luật Đầu tư công sửa đổi. Tuy nhiên, theo dự thảo Luật Đầu tư công sửa đổi, vốn đầu tư thấp nhất của dự án nhóm B dao động từ mức 90 đến 240 tỷ đồng tùy theo lĩnh vực.
Trong một số lĩnh vực, một dự án có tổng mức đầu tư 200 tỷ có thể thuộc dự án nhóm C. Do đó, nếu mức 200 tỷ đồng được áp dụng, nhiều dự án PPP sẽ bao gồm cả dự án nhóm B và dự án nhóm C, điều này khiến quá trình phê duyệt và thực hiện dự án PPP càng phức tạp hơn. Thêm vào đó, 200 tỷ đồng sẽ bị giảm giá trị thực qua các năm (do sự biến động lạm phát, tỷ giá…), đòi hỏi phải sửa Luật để tăng mức quy mô vốn tối thiểu.
Về lập và thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và phê duyệt chủ trương đầu tư
Việc đánh giá và thẩm định các dự án PPP cần được tiến hành như các dự án thông thường. Vì vậy, nội dung thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi (tại Điều 15 và Điều 21) đã bao gồm các nội dung thiết yếu khi thẩm định các dự án nói chung như sự phù hợp với quy hoạch, sự cần thiết đầu tư, hiệu quả kinh tế xã hội của dự án trước khi xem xét đến các nội dung đặc thù khi triển khai dự án PPP (như tính khả thi về tài chính, sự phù hợp của loại hợp đồng...).
Cơ quan nhà nước nên quy định cơ quan Trung ương đầu mối rà soát việc đánh giá dự án, có thể là 1 đơn vị thuộc Bộ Tài chính (kinh nghiệm quốc tế là Đơn vị đánh giá rủi ro tài khóa (ở Chi Lê), đơn vị cơ sở hạ tầng (ở Nam Phi, Anh) hoặc Đơn vị PPP (như ở Bồ Đào Nha, Colombia, hoặc Ấn Độ).
Về ưu đãi và đảm bảo đầu tư
Hiện tại, Dự thảo đã có Điều 76 quy định Bảo đảm cân đối ngoại tệ: Lý do, nguồn ngoại tệ để đảm bảo cân đối ngoại tệ và Điều 77 về cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu. Tuy nhiên, để PPP hấp dẫn hơn trong mắt nhà đầu tư, tôi cho rằng nhà nước cần bổ sung qui định: Trường hợp nào sẽ được chia sẻ rủi ro? Các biện pháp kiểm soát rủi ro đối với dự án/doanh thu dự án (do chủ đầu tư hoặc tư vấn lập và cần có thẩm định của Cơ quan chuyên môn).
Cuối cùng, Dự thảo Luật PPP cần phải làm rõ bản chất dự án PPP là đầu tư công hay đầu tư tư nhân? Trường hợp Chính phủ bảo lãnh doanh thu, khoản bảo lãnh đó có tính vào nợ công?
TS. Cấn Văn Lực, Chuyên gia kinh tế
