Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi: Cần làm rõ những “khoảng mờ” trong quan hệ sở hữu đất đai 

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần hoàn thiện thể chế quản lý Nhà nước về đất đai trên cơ sở phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước, tách biệt với việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu". 

*********

Trong quá trình đổi mới, pháp luật và các chế định pháp lý về vai trò của Nhà nước về đất đai ngày càng được hoàn thiện hơn, đóng vai trò to lớn vào sự phát triển của đất nước. 

Tuy nhiên, trong quá trình phát triển cũng như trước yêu cầu cao của giai đoạn mới, chính sách về đất đai đang bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, tạo nên những "điểm nghẽn" cần phải được tháo gỡ. Trong đó, có vấn đề tập trung làm rõ hơn định hướng cần tiếp tục đổi mới và hoàn thiện vai trò của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai trên cơ sở nhận thức rõ hơn bản chất và cấu trúc chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta trong giai đoạn mới.

Hiến pháp của nước ta hiến định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Từ Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 2013, các văn kiện của Đảng, các luật đất đai trước đây và Luật Đất đai 2013 đều xác định "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". 

Nhưng cho đến nay, bản chất, nội dung và cấu trúc của khái niệm "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai" chưa được nhận thức và luận giải thật đầy đủ, rõ ràng; vẫn đang có những ý kiến khác nhau.

Hiến pháp 1959 của nước ta chế định chế độ đa sở hữu về đất đai, gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Tuy nhiên, trên thực tế, từ năm 1958 đến năm 1980, với việc thực hiện chế độ hợp tác xã - tập thể hóa, đưa tất cả ruộng đất và tư liệu sản xuất của các hộ nông dân thành của tập thể (sở hữu chung), xóa bỏ địa vị là đơn vị kinh tế tự chủ của hộ nông dân, đồng thời cũng "xóa bỏ" trên thực tế sở hữu ruộng đất của các hộ nông dân.

Chính thể chế này đã tạo nên trạng thái "vô chủ", "cha chung không ai khóc" kéo dài trong nhiều thập kỷ, dẫn đến sự "ghẻ lạnh", "thờ ơ" của hàng triệu hộ nông dân với ruộng đất, mà hệ quả là cuộc khủng hoảng nghiêm trọng trong nông nghiệp kéo dài từ cuối những năm 70 đến cuối những năm 80 của thế kỷ trước.

Đến Hiến pháp 1980, nước ta mới chế định "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai". Nhưng chính thực tiễn cuộc khủng hoảng trong nông nghiệp đòi hỏi phải tìm con đường phù hợp với quy luật khách quan.

Dù Hiến pháp chế định "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai", nhưng ngay sau đó, từ các hình thức "khoán chui" của những năm trước đó, năm 1981, Đảng ta đã ban hành Chỉ thị 100 (gọi là Khoán 100), trong đó có nội dung cốt lõi là từng bước "khoán" cho các hộ nông dân làm chủ (tự chủ) một số khâu sản xuất trên ruộng đồng mà thực chất là gắn trở lại hộ nông dân với đất đai dù mới ở những khâu đó; từng bước khắc phục tình trạng "vô chủ", "cha chung không ai khóc" trong quan hệ với đất đai. Những bước điều chỉnh đúng đắn về quan hệ đất đai đó đã đưa lại những kết quả quan trọng, làm cho nền nông nghiệp từng bước hồi phục.

Điều đó cho thấy, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với một cấp độ chủ thể sở hữu - quản lý - sử dụng là Nhà nước là không phù hợp với bản chất phức hợp của quan hệ đất đai. Đất đai phải có chủ thể quản lý - sử dụng cụ thể.

Thực tiễn đó đưa đến những nhận thức mới của Đảng về vai trò của kinh tế hộ gia đình - được khẳng định là một đơn vị kinh tế tự chủ với Khoán 10 - khoán đầy đủ tới hộ (năm 1988); gắn với đó phải tiếp tục đổi mới quan hệ sở hữu đất đai phù hợp với vai trò của đơn vị kinh tế hộ gia đình. 

Dù vẫn trong khuôn khổ chế định "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai" theo Hiến pháp 1980, nhưng Đảng ta thấy rõ phải có nhận thức mới về bản chất và cấu trúc của "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai".

Luật Đất đai 1993 là bước mở đường quan trọng, trong khi vẫn chế định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý, nhưng các loại đất đai đã được giao cho các chủ thể sử dụng khác nhau với tập hợp các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích được luật pháp quy định (như quyền sử dụng, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp); đồng thời lần đầu tiên xác định đất đai "có giá", tạo tiền đề cho quan hệ đất đai vận động trong cơ chế thị trường.

Luật Đất đai 1993 thực chất đặt cơ sở nền tảng bước đầu những nhận thức mới về bản chất và cấu trúc của "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai", không phải là chế độ sở hữu một cấp độ chủ thể sở hữu - quản lý sử dụng là Nhà nước như trước; mà với sự quản lý thống nhất của Nhà nước, các loại đất đai được trao cho đa dạng các chủ thể sử dụng cụ thể với tập hợp các quyền phù hợp theo quy định của luật pháp. Đó phải là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể sử dụng. Với quan niệm về chế độ sở hữu đất đai này, đất đai được "chủ thể hóa" có các chủ sử dụng cụ thể với các quyền và nghĩa vụ được luật pháp quy định.

Các lần sửa Luật Đất đai sau này vẫn chế định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với nội hàm và cấu trúc cơ bản như nêu trong Luật Đất đai 1993 nhưng ngày càng được bổ sung, hoàn thiện hơn.

Xét về bản chất và cấu trúc tổng thể của quan hệ sở hữu đất đai nước ta hiện nay, với việc thực hiện đa dạng hóa và đa cấp độ hóa chủ thể sử dụng và các quyền sử dụng đất đối với các loại đất (mà thế giới cho là "đa sở hữu" kiểu Việt Nam), có nhiều nét tương đồng với chế độ đa sở hữu về đất đai của nhiều nước, về cơ bản phù hợp với xu hướng chung của thế giới.

Tuy nhiên, do chưa nhận thức được đầy đủ, sâu sắc, phù hợp về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với những đặc điểm cụ thể của nước ta, cho nên các chế định pháp lý về quyền của chủ thể sở hữu "toàn dân", quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất… vẫn còn những bất cập, chưa phù hợp và hiệu quả. Đây là những vấn đề cần được làm rõ hơn cả về nhận thức và hoàn thiện các chế định pháp lý, cơ chế, chính sách.

Quyền sở hữu (quan hệ sở hữu) là một cấu thành cơ bản của quan hệ sản xuất xã hội (gồm quan hệ sở hữu, quan hệ quản lý và quan hệ phân phối). Quyền sở hữu bao gồm 4 quyền cơ bản: Chiếm hữu, định đoạt, sử dụng và hưởng lợi.

Tuy nhiên, đất đai là một loại sản vật đặc biệt, nó không chỉ là tài sản (đặc biệt), tư liệu sản xuất (đặc biệt) được xem xét trong phạm trù của "kinh tế - chính trị", mà đất đai còn thuộc phạm trù "chính trị - xã hội" với tư cách là tài nguyên, lãnh thổ quốc gia - dân tộc, tư cách là sản vật tự nhiên của cả các cộng đồng dân cư và chung của quốc gia - dân tộc.

Vì vậy, khái niệm sở hữu đất đai không hoàn toàn giống với khái niệm sở hữu các tài sản và tư liệu sản xuất khác được xét thuần theo phạm trù kinh tế - chính trị. Cần thấy rằng, quan niệm "sở hữu toàn dân" được Liên Xô (trước đây) sử dụng cũng không giống với quan niệm của Marx-Engels về "sở hữu xã hội", khi các ông cho rằng đó phải là kết quả của sự phát triển ở trình độ rất cao và xã hội hóa rất cao của lực lượng sản xuất, của quan hệ sản xuất, trong đó cốt lõi là xã hội hóa cao quan hệ sở hữu, dẫn đến các tài sản - tư liệu sản xuất xã hội "tất yếu" trở thành "sở hữu xã hội".

Do đặc điểm của quan hệ đất đai nói chung và đặc điểm lịch sử hình thành quan hệ đất đai ở nước ta nói riêng, của chế độ chính trị - xã hội ở nước ta phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển nền kinh tế thị trường đa thành phần - đa sở hữu, hội nhập quốc tế, quan niệm về "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai" ở nước ta cần được hiểu với nội hàm như sau:

i) - Đất đai là sản vật tự nhiên, là lãnh thổ, tài nguyên đặc biệt của quốc gia, của cả dân tộc, của toàn dân; đất đai là thành quả khai phá và bảo vệ của cả dân tộc từ đời này sang đời khác, là thành quả cách mạng mang lại cho đa số người lao động. Đất đai không chỉ được nhìn nhận, xem xét theo giác độ tài sản - tư liệu sản xuất của riêng từng chủ thể;

ii) - Quan hệ sở hữu đất đai phải được xét tổng hợp cả về phương diện chính trị - xã hội, phương diện kinh tế - chính trị;

iii) - Trong quan hệ sở hữu đất đai chứa đựng mối quan hệ hữu cơ, công bằng, bình đẳng và tương hỗ về các quyền - nghĩa vụ - trách nhiệm - lợi ích của tất cả các chủ thể liên quan : Quốc gia - Dân tộc, Nhà nước, các cộng đồng dân cư, các chủ thể sử dụng đất, các hộ gia đình và mỗi cá nhân. Lợi ích của quốc gia - dân tộc là tối thượng, tất cả Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất phải có trách nhiệm gìn giữ, bảo vệ và sử dụng có hiệu quả; đồng thời, pháp luật tôn trọng và bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của các chủ thể sử dụng đất; chế định rõ đây là quyền tài sản;

iv) - Quan hệ đất đai, chế độ sở hữu đất đai không thể là một công cụ để hình thành chế độ bóc lột người lao động. Những lợi ích chủ yếu thu từ đất đai phải được sử dụng phục vụ cho sự phát triển chung của đất nước, của cả xã hội, trong đó có lợi ích của mỗi cộng đồng người, của mỗi gia đình và mỗi con người.

Như vậy, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta cần được chế định đồng bộ như sau: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhân dân là chủ thể sở hữu tối cao; Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; đất đai với tư cách là tài sản và tư liệu sản xuất được giao cho các chủ thể sử dụng hợp pháp với tập hợp các quyền, nghĩa vụ, trách nhiêm và lợi ích được luật pháp quy định và bảo hộ. Các chủ thể được gắn bó với nhau bởi các quyền, nghĩa vụ và lợi ích chính đáng, tạo cơ sở ổn định chính trị - xã hội, thúc đẩy nâng cao hiệu quả sử dụng đất, đưa quan hệ đất đai vận động có hiệu quả trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

Từ bản chất của quan niệm "sở hữu toàn dân về đất đai" như vậy, cần phải "chủ thể hóa" chế độ sở hữu toàn dân thông qua cấu trúc Nhà nước - các chủ thể sử dụng đất - các loại đất đai bằng các chế định pháp lý phù hợp.

Với quan niệm về bản chất và cấu trúc "chế độ sở hữu toàn dân về đất đai" như trên, cho thấy chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không phải (không thể) xác định là cấu trúc chỉ một cấp độ chủ thể sở hữu - sử dụng tuyệt đối, toàn quyền là Nhà nước (như trước khi ban hành Luật Đất đai 1993); mà phải là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể quản lý - sử dụng đất; quan hệ đất đai được "chủ thể hóa" cho các chủ thể khác nhau với các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích được luật pháp quy định và bảo hộ.

Trong Hiến pháp và trong Luật Đất đai đều xác định “toàn dân” là chủ thể sở hữu đất đai của quốc gia. Tuy nhiên, “toàn dân” lại không phải là một chủ thể pháp lý xác định, chưa được chế định rõ là “ai” và chưa luật định được rõ quyền, trách nhiệm và lợi ích chung của chủ sở hữu "toàn dân" là thế nào. Đây là một “khoảng mờ” cần được làm rõ. 

Xét theo bản chất và cấu trúc xã hội, nội hàm của khái niệm "toàn dân" có thể (và cần) được hiểu tổng hợp theo 5 cấp độ: i) - Cấp độ toàn thể nhân dân (toàn dân tộc); ii) - Cấp độ các cộng đồng dân cư; iii) - Cấp độ các đơn vị trong xã hội; iv) - Cấp độ hộ gia đình; và v) - Cấp độ cá nhân (với tư cách là thành viên của dân tộc, của xã hội).

Từ cấp độ ii) đến cấp độ v), các chủ thể đều có những quyền và lợi ích riêng, đồng thời đều có những quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích chung đối với đất đai thuộc quyền sử dụng ở cấp đó. Đồng thời và bao trùm cao nhất là chủ thể ở tất cả các cấp đó đều có chung quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích chung đối với đất đai với tư cách là tài nguyên, môi trường, lãnh thổ quốc gia, nguồn lực đặc biệt quan trọng cho phát triển đất nước.

Như vậy, vấn đề hệ trọng đặt ra là phải xác định rõ các cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân gắn với không gian và phạm vi đất đai quản lý - sử dụng được luật pháp xác định tương ứng với mỗi cấp độ chủ thể (cấp độ toàn quốc, cấp độ tỉnh, cấp độ huyện, cấp độ xã, cấp độ thôn, cấp độ cộng đồng dân cư, cấp độ tổ chức, đơn vị xã hội, cấp độ cá nhân (với tư cách là thành viên của cộng đồng, xã hội).

Đồng thời, xác định (chế định) rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân đó trong việc thực hiện các quyền chung của chủ thể sở hữu toàn dân về đất đai (trước hết là các quyền định đoạt, quyền sử dụng, quyền hưởng lợi...) như thế nào, bằng phương thức nào, một cách công khai, minh bạch, để bảo đảm bản chất và lợi ích chung về đất đai với tư cách là của toàn dân.

Để hiện thực hóa có hiệu quả điều này, cần phải chế định rõ những nội dung, vấn đề về đất đai, chính sách đất đai phải lấy ý kiến của cấp độ chủ thể toàn dân về đất đai tương ứng (từ cơ sở đến toàn quốc); chế định rõ các phương thức lấy ý kiến (trực tiếp hay qua các chủ thể đại diện) và phương thức thực thi các ý kiến của của cấp độ chủ thể toàn dân về đất đai ở từng cấp độ. Bảo đảm mỗi người dân, chủ thể sử dụng đất cụ thể với tư cách là một thành viên trong cấu trúc của chủ thể sở hữu toàn dân có quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc bảo vệ và phát triển lợi ích chung từ đất đai mang lại cho quốc gia - dân tộc, cho các cộng đồng dân cư, trong đó có lợi ích của chính mình. Đồng thời, xử lý hài hòa về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của quốc gia - dân tộc, Nhà nước, với các cộng đồng dân cư, các chủ thể sử dụng đất đai cụ thể.

Với những đặc điểm lịch sử hình thành quan hệ sở hữu đất đai của nước ta qua nhiều giai đoạn, có những vấn đề cần phải tiếp tục xử lý. Việc chế định rõ và thực thi có hiệu quả các quyền, trách nhiệm của các cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân về đất đai sẽ là một cơ chế để bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn lực đất đai một cách hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước; đồng thời điều tiết hài hòa các lợi ích từ đất đai giữa các chủ thể, thành viên trong xã hội.

Từ quan niệm về bản chất và cấu trúc của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nêu trên, đặt ra cần làm rõ hơn mối quan hệ tương quan giữa "chủ thể sở hữu toàn dân" và chủ thể "Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân", "Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai", trên cơ sở đó hoàn thiện các chế định pháp lý thống nhất, phù hợp và hiệu quả hơn.

Trong đó, cần chế định thống nhất về chế độ sở hữu đất đai, quan hệ sở hữu đất đai nêu trong Hiến pháp và các luật liên quan.

Trong Hiến pháp, tại Điều 53 hiến định: "Đất đai… thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Nhưng trong Bộ luật Dân sự 2015, tại Điều 198 lại chế định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân". Ở đây trên thực tế dễ dẫn đến hiểu rằng Nhà nước trực tiếp thực hiện tất cả các quyền chủ sở hữu đối với đất đai, không phải chỉ là ở cấp độ "đại diện chủ sở hữu" (với quyền năng thấp hơn chủ sở hữu).

Hơn nữa, trong Hiến pháp 2013, trong Bộ luật Dân sự 2015 và trong Nghị quyết Trung ương số 19 (khóa XI) đều xác định "đất đai là một loại tài sản", "quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt"; nhưng trong Luật Đất đai 2013 không chế định là tài sản.

Như vậy, để cho quan hệ đất đai được vận hành có hiệu quả trong các quan hệ kinh tế - xã hội, dân sự, cần phải có sự chế định thống nhất giữa các luật về chế độ sở hữu, hình thức sở hữu, trong đó có chế định về "sở hữu toàn dân", "đại diện chủ sở hữu" về đất đai; chế định rõ và thống nhất cấu trúc các chủ thể sở hữu (sử dụng) đất cùng với các quyền năng xác định phù hợp đối với từng chủ thể; chế định rõ vấn đề tài sản đất đai, quyền sử dụng đất là một loại tài sản.

Khi đã xác định "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu" thì cần nhận thức và chế định rõ Nhà nước ở địa vị pháp lý thấp hơn chủ sở hữu toàn dân, thực hiện các chức năng và thẩm quyền theo sự "ủy thác" của chủ thể sở hữu toàn dân và chịu trách nhiệm giải trình trước chủ thể sở hữu toàn dân.

Cần chế định rõ mối quan hệ giữa "chủ sở hữu toàn dân" và "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu"

Cần làm rõ mối quan hệ bản chất và cơ chế mang tính pháp lý thực hiện mối quan hệ giữa "chủ sở hữu là toàn dân" và "đại diện chủ sở hữu là Nhà nước"; làm rõ hình thức và cơ chế nào để "toàn dân" thực hiện các quyền của chủ sở hữu thông qua đại diện của mình là Nhà nước.

Trong Luật Đất đai 2013 có nêu rõ hơn một số nội dung về vai trò của đại diện chủ sở hữu, nhưng vẫn chưa thật đầy đủ và rõ ràng, nhất là về mặt pháp lý. 

Trong quan hệ sở hữu, việc Nhà nước thực hiện các quyền sở hữu với tư cách là đại diện chủ sở hữu và việc Nhà nước thực hiện các quyền sở hữu với tư cách là chủ sở hữu có những giác độ khác nhau.

Trên thực tế chủ sở hữu "toàn dân" thực hiện quyền sở hữu của mình thông qua 3 kênh chủ yếu sau: i) - Kênh "toàn dân" thực hiện các quyền "trực tiếp" của mình về đất đai, như Nhà nước phải xin ý kiến của nhân dân về chế độ sở hữu về đất đai, về các chính sách lớn về đất đai (ở các cộng đồng dân cư phải xin ý kiến nhân dân về quy hoạch sử dụng đất, giá cả, đền bù…); ii) - Kênh "toàn dân" thực hiện các quyền "gián tiếp" về đất đai thông qua Nhà nước (các cấp) là đại diện chủ sở hữu; iii) - Kênh các chủ thể sử dụng đất được chế định rõ các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và phải thực hiện đúng vì lợi ích của mình và lợi ích chung của cộng đồng, của cả xã hội, và của quốc gia.

Như vậy, việc chế định rõ các vấn đề quan trọng, các chính sách lớn về đất đai mà Nhà nước các cấp cần phải lấy ý kiến của nhân dân; người dân có quyền có ý kiến về những vấn đề liên quan đến đất đai và các cơ quan Nhà nước phải trả lời, phải xử lý, tiếp thu nghiêm túc là điều cần thiết, bắt buộc, cả về mặt pháp lý và đạo lý.

Chế định rõ những vấn đề đó sẽ là cơ chế để hiện thực hóa có hiệu quả chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đồng thời thể hiện được trên thực tế tư tưởng "tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân" trong lĩnh vực quan hệ đất đai.

Cần phải xác định rõ hơn cấu trúc của "đại diện chủ sở hữu"

Khi xác định "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai", trước hết cần xác định rõ "Nhà nước là ai"? Trong Luật Đất đai hiện hành, điều này cũng chưa được chế định thật rõ ràng, đầy đủ.

Trong hệ thống tổ chức Nhà nước có các tổ chức và pháp nhân sau liên quan đến việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu" về đất đai, như sau: i) - Quốc hội và HĐND các cấp; ii) - Chính phủ và UBND các cấp; iii) - Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch UBND các cấp.

Đối với các chủ thể trên cần chế định rõ hơn nội dung, phạm vi, cấp độ về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc thực hiện chức năng "Đại diện chủ sở hữu" đối với các loại đất khác nhau. Hơn nữa cần chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của từng tổ chức Nhà nước và người thay mặt tổ chức đó chịu trách nhiệm pháp lý việc thực thi các quyền và nghĩa vụ này.

Điều này cho đến nay trong Luật Đất đai vẫn chưa quy định được đầy đủ và rõ ràng. Cần có sự phân công, phân cấp phù hợp về chức năng, nhiệm vụ giữa các chủ thể và các cấp trong việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu", nhằm đảm bảo sự thống nhất mang tính hệ thống của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cả nước.

Cần chế định rõ hơn quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu

Hiện nay, trong Luật Đất đai cũng như các nghị định hướng dẫn chưa phân định rõ vai trò của các cơ quan Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sử hữu và vai trò của các cơ quan Nhà nước với tư cách là hệ thống quản lý nhà nước đối với sự vận động của tất cả các quan hệ đất đai, chủ thể sử dụng đất đai. 

Về chủ thể "thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai", tại Điều 21 của Luật Đất đai quy định gồm các chủ thể sau: Quốc hội, HĐND, Chính phủ, UBND các cấp. 

Từ các quy định này có thể thấy một số điểm cần phải làm rõ hơn sau:

Chức năng của Quốc hội chưa bao quát đầy đủ các chức năng của đại diện tối cao chủ sở hữu toàn dân. Trong Luật Đất đai và các luật liên quan chưa chế định rõ trách nhiệm giải trình của Quốc hội trước "chủ sở hữu toàn dân" về những vấn đề liên quan đến đất đai. Cần phải chế định rõ hơn Quốc hội có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý Nhà nước về đất đai của Chính phủ và chính quyền các cấp; kiểm tra, giám sát việc các cơ quan nhà nước bảo vệ, đảm bảo quyền và lợi ích của người dân và các chủ thể sử dụng đất khác.

Chức năng đại diện chủ sở hữu của HĐND các cấp là rất quan trọng, nhưng trong Luật Đất đai chỉ mới chế định chung là "HĐND các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất…; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương".

Còn mối quan hệ về trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền hạn, trách nhiệm giải trình của HĐND các cấp với tư cách là "đại diện chủ sở hữu" với cộng đồng dân cư và người dân trên địa bàn với tư cách là những chủ thể thành viên của "chủ sở hữu toàn dân" chưa được chế định rõ. Đây là vấn đề quan trọng cần phải được nghiên cứu, làm rõ và chế định cụ thể hơn.

Việc phân cấp hệ thống nhiệm vụ "đại diện chủ sở hữu" giữa các cấp chính quyền từ Chính phủ đến cấp xã (phường) cần được nghiên cứu chế định rõ hơn, hiệu quả hơn theo nguyên tắc vừa đảm bảo sự thống nhất quốc gia, vừa tạo cơ sở pháp lý cho sự năng động, tự chủ của các cấp, với mục tiêu đảm bảo cho mọi loại đất đai được sử dụng có hiệu quả cao nhất cả về kinh tế, xã hội, môi trường, đảm bảo ổn định chính trị - xã hội.

Thực tế hiện nay việc phân cấp, phân quyền về đại diện chủ sở hữu, về quản lý nhà nước về đất đai giữa các cấp (như giữa cấp tỉnh và cấp huyện) còn nhiều bất cập, không phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở trình độ liên kết ngày càng cao hơn, quy hoạch phát triển ở tầm cao hơn.

Vấn đề quan trọng đặt ra là cần phải nghiên cứu, quy định và chế định rõ sự phân công - phân cấp các quyền này, quy trình pháp lý thực hiện các quyền này, và cơ chế kiểm soát việc thực hiện các quyền này. Cần phải chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của các tổ chức và cá nhân được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu ở từng cấp.

Ngoài ra, vẫn phải quy định rõ hơn vai trò, trách nhiệm mang đầy đủ tính pháp lý, hiệu lực, hiệu quả của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân trong việc tham gia ý kiến xây dựng các chính sách lớn về đất đai, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong việc giám sát việc thực thi pháp luật, chính sách đất đai.

Đối với các quyền của đại diện chủ sở hữu nêu trên, cần phải được nghiên cứu kỹ nội hàm của từng quyền, phân định rõ các khâu trong việc thực thi các quyền đó, vì trên thực tế, để thực hiện các quyền này, có những khâu (nội dung, nhiệm vụ) thuộc chủ thể "đại diện chủ sở hữu", có những khâu (nội dung, nhiệm vụ) thuộc chức năng, nhiệm vụ của chủ thể "quản lý Nhà nước".

Nếu không phân định rõ các chủ thể Nhà nước thực hiện độc lập (tương đối) các khâu này, lại để một chủ thể Nhà nước thực hiện tất cả, sẽ dẫn đến tình trạng "vừa đá bóng - vừa thổi còi", không minh bạch, dễ nảy sinh tiêu cực, hiệu lực, hiệu quả không cao, việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu sẽ mang tính hình thức.

Đơn cử như về "quyền quy hoạch" đất, có thể khái quát thành 4 khâu chính là: Khâu xây dựng quy hoạch; khâu phê duyệt quy hoạch; khâu thực hiện quy hoạch; khâu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch. 

Các khâu phê duyệt quy hoạch và khâu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch cần phải được giao cho chủ thể Nhà nước thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu"; còn khâu khâu xây dựng quy hoạch và khâu thực hiện quy hoạch cần giao cho chủ thể Nhà nước thực hiện chức năng "quản lý Nhà nước" về đất đai.

Những chế định trong luật cũng như trong thực tiễn cho thấy các quyền của đại diện chủ sở hữu là rất lớn và rất quan trọng, liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất.

Để các quyền này được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả, khắc phục tình trạng lạm quyền, thiếu trách nhiệm, tiêu cực, cần từ thực tiễn khách quan nghiên cứu chế định rõ hơn nội hàm các quyền này, chế định điều kiện thực hiện các quyền này đối với các loại đất và đối với từng chủ thể. Đặc biệt là phải chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm (cả về chính trị, hành chính, kinh tế và pháp lý) của những tổ chức (người) được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu.

Như đã đề cập ở trên, một vấn đề rất quan trọng được đặt ra đó là hoàn thiện thể chế quản lý Nhà nước về đất đai trên cơ sở phân định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước thực hiện chức năng "quản lý Nhà nước" về đất đai, tách biệt với việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu".

Bởi nếu không phân định và chế định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước sẽ rất dễ lẫn lộn trong thực hiện các chức năng của Nhà nước về quyền của đại diện chủ sở hữu và quyền quản lý Nhà nước về đất đai trong thực hiện các chính sách và cơ chế quản lý đất đai, trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình trước nhân dân và xã hội.

Chức năng "đại diện chủ sở hữu" là chức năng do nhân dân (chủ sở hữu) ủy quyền, còn chức năng "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai" là chức năng của Nhà nước pháp quyền.

Trong Luật Đất đai, tại Điều 13 chế định quyền của đại diện chủ sở hữu (với 8 nội dung), Điều 22 chế định các nội dung quản lý nhà nước về đất đai (với 15 nội dung). Tuy nhiên, lại chưa chế định thật rõ và tách biệt các cơ quan Nhà nước nào thực hiện 2 loại chức năng này.

Quyền quản lý Nhà nước về đất đai được chế định cho tới công chức địa chính ở xã, phường, thị trấn; trong khi đó quyền đại diện chủ sở hữu và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với chủ sở hữu "toàn dân" lại chưa được chế định rõ là cơ quan nào ở từng cấp.

Hơn nữa, vẫn còn tình trạng chưa phân định rõ và chế định thật rõ hai chức năng này. Ví dụ, quyền giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, sang, nhượng đất... là quyền của chủ thể sở hữu (đại diện chủ sở hữu), chủ thể sử dụng đất; còn việc quản lý các quá trình thực hiện các quyền trên trên theo luật định là thuộc quyền quản lý Nhà nước. Nhưng việc cùng một cơ quan Nhà nước thực hiện cả 2 chức năng đại diện chủ sở hữu và quản lý nhà nước, lẫn lộn quyền của đại diện chủ sở hữu với quyền quản lý nhà nước, dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, tùy tiện, thiếu sự kiểm soát.

Trên thực tế, việc thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai đã có những tiến bộ quan trọng; tuy nhiên, còn bộc lộ nhiều yếu kém và bất cập. Biểu hiện tập trung rõ nhất là tình trạng quản lý đất đai lỏng lẻo, nhiều sơ hở, dẫn đến sử dụng đất đai lãng phí, kém hiệu quả, sai phạm trên diện rộng, nhiều tiêu cực, tham nhũng… diễn ra ở hầu khắp các địa phương kéo dài trong nhiều năm.

Một trong những nguyên nhân chủ yếu là không phân định rõ cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu với cơ quan thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai; có những nội dung quy định chưa phù hợp về quyền của các cơ quan Nhà nước, thẩm quyền về quản lý đất đai rất lớn nhưng trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân được giao lại không tương xứng, còn chung chung, không đủ cụ thể; cơ chế quản lý các loại đất chưa đủ rõ ràng, chặt chẽ; phân cấp quản lý đất đai chưa hợp lý; cơ chế và quy trình quản lý còn nhiều bất cập; kỷ cương không nghiêm; thiếu cơ chế kiểm tra giám sát có hiệu quả đối với các cơ quan Nhà nước thực thi nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai.

Thực trạng đó đòi hỏi phải tổng kết sâu sắc thực tiễn, nghiên cứu đồng bộ các nội dung liên quan, để có cơ sở đổi mới và hoàn thiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai; nghiên cứu quy định bảo đảm sự tách biệt và độc lập tương đối giữa cơ chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và cơ chế thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai trong hệ thống Nhà nước. Đồng thời rất cần thiết phải chế định cơ chế kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý Nhà nước về đất đai. Hoàn hiện cơ chế, hệ thống tổ chức và các chính sách quản lý Nhà nước về đất đai, bảo đảm sự công khai, minh bạch, hiệu lực và hiệu quả.

Trên cơ sở tách biệt rõ hơn cơ quan thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai với cơ quan Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, tiếp tục hoàn thiện quyền và trách nhiệm của Nhà nước về quản lý Nhà nước đối với đất đai về 5 nội dung chủ yếu sau.

Đó là: Chế định rõ khung pháp lý về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể thực hiện chức năng quản lý Nhà nước; chế định rõ quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất; chế định rõ khung pháp lý và cơ chế vận động của quan hệ đất đai, của các quyền về đất đai trong kinh tế thị trường, trong xã hội; chế định rõ cơ chế điều tiết lợi ích về đất đai giữa các chủ thể; chế định rõ cơ chế kiểm soát việc thực thi pháp luật và các chính sách về đất đai, việc thực thi các quyền và nghĩa vụ của tất cả các chủ thể liên quan đến đất đai, đặc biệt là quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất, xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai.

Theo định hướng này, trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, tổ chức (đơn vị) Nhà nước thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu" với chức năng, nhiệm vụ, tổ chức (đơn vị) Nhà nước thực hiện chức năng "quản lý Nhà nước về đất đai" ở tất cả các cấp, để hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai.

Quản lý Nhà nước về đất đai cần được hoàn thiện và nâng lên ở một tầm cao mới, với những định hướng chủ yếu sau:

i). Khẩn trương tổng kết thực tiễn gắn với nghiên cứu cơ sở lý luận để xây dựng Luật Đất đai mới đồng bộ hóa với các luật liên quan khác, đáp ứng với yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới, làm cơ sở cho việc hoàn thiện các chế định pháp lý về vai trò "thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai" một cách công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả.

ii) Hoàn thiện đồng bộ và cụ thể hóa đầy đủ các quyền của người sử dụng đất, đồng bộ hóa với các luật liên quan khác (như Bộ luật Dân sự…), trong đó chế định rõ quyền sử dụng đất là một dạng tài sản và hàng hóa đặc biệt, trên cơ sở đó hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý của Nhà nước, bảo đảm cho các quyền và lợi ích của người sử dụng đất được bảo vệ, phát huy có hiệu quả trong tổng thể quyền và lợi ích của quốc gia - dân tộc.

iii) Cần bảo đảm nhất quán quan điểm "thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai" từ Trung ương xuống cơ sở, từ Chính phủ (mà Bộ TN&MT được giao chuyên trách thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai) đến chính quyền các cấp. Các bộ, ngành Trung ương khác (và các cấp phía dưới) chỉ là các hộ quản lý sử dụng đất đai theo quy định của luật pháp đối với từng loại đất giao cho từng chủ thể.

iv) Trên nguyên tắc bảo đảm sự thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về đất đai từ Trung ương xuống cơ sở đối với từng loại đất. Một mặt, bảo đảm cho việc thực hiện các chức năng quan trọng về quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước (trong đó có quản lý Nhà nước về đất đai) ngày càng cần được "tích hợp" lên các cấp cao hiệu lực, hiệu quả cao hơn; gắn liền với quá trình phát triển kinh tế số, xã hội số và chính phủ số.

Mặt khác, phải đáp ứng phát huy cao tính sáng tạo, tính tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm của từng cấp trong việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, trong đó có nguồn lực quan trọng là đất đai, đối với sự phát triển. Những yêu cầu trên đòi hỏi phải nghiên cứu kỹ lưỡng sự phân công, phân cấp thẩm quyền quản lý Nhà nước về đất đai theo quan điểm rõ trách nhiệm, rõ thẩm quyền, bảo đảm hiệu quả, công bằng, bình đẳng, phát triển bền vững.

v) Hoàn thiện, cụ thể hóa, thể chế hóa đầy đủ hơn, rõ hơn, công khai, minh bạch các nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn, trách nhiệm giải trình của từng cấp, từng đơn vị, từng cá nhân, nhất là những người đứng đầu được giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.

vi) Hoàn thiện đồng bộ các công cụ quản lý Nhà nước về quản lý đất đai (công cụ kinh tế, công cụ pháp lý, công cụ hành chính, nhất là các công cụ thuế, tòa án giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai), đặc biệt là hoàn thiện đồng bộ thể chế thị trường về đất đai, để bảo đảm quản lý, điều tiết có hiệu quả quan hệ đất đai vận động trong kinh tế thị trường.

vii) Hoàn thiện thể chế, thiết chế, cơ chế để kiểm soát có hiệu quả quyền lực Nhà nước trong việc thực thi pháp luật và chính sách đất đai đối với các cơ quan và công chức Nhà nước liên quan trong cả hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chế định cơ chế định kỳ các cơ quan Nhà nước báo cáo trước chủ thể sở hữu đất đai tương ứng (nhân dân) về kết quả thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu" và chức năng quản lý Nhà nước về đất đai.

viii) Triển khai phân loại đất đai quốc gia một cách khoa học theo quan điểm phát triển bền vững, quan điểm an ninh lương thực - an ninh thực phẩm quốc gia, quan điểm an ninh môi trường - an ninh sinh thái, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hoá (nhất là trong trung hạn và dài hạn). Trên cơ sở đó xây dựng chiến lược quản lý, bảo vệ, chuyển đổi mục đích sử dụng, sử dụng có hiệu quả cao - bền vững các loại đất đáp ứng với chiến lược phát triển quốc gia trong từng giai đoạn. Đồng thời, khẩn trương triển khai xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia để phục vụ đắc lực cho công tác số hóa quản lý đất đai, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kịp thời, hiệu quả; công khai hóa thông tin về đất đai.

Xác định rõ vai trò chủ thể sử dụng đất của các cơ quan Nhà nước

Hiện nay, các cơ quan, đơn vị Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập, các doanh nghiệp Nhà nước và các đơn vị của cả hệ thống chính trị đang quản lý - sử dụng một số lượng rất lớn diện tích đất đai và các loại bất động sản gắn liền với đất. Bên cạnh những đơn vị quản lý - sử dụng có hiệu quả, thì có rất nhiều đơn vị quản lý, sử dụng không tốt, không có hiệu quả, thậm chí có tình trạng để lãng phí, sử dụng sai mục đích, tiêu cực, tham nhũng nghiêm trọng.

Một trong những nguyên nhân cơ bản là đây là những chủ thể sử dụng đất "đặc biệt" gắn liền với quyền lực Nhà nước, sử dụng nguồn lực của Nhà nước, do những người trong biên chế Nhà nước (ăn lương Nhà nước) chịu trách nhiệm quản lý - sử dụng. Nhưng cho đến nay, chưa chế định thật rõ, đầy đủ, phù hợp thể chế quản lý; chưa chế định được rõ quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích và trách nhiệm giải trình của các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể liên quan.

Trước hết, cần phải nhận thức rõ và chế định cụ thể vai trò, chức năng của Nhà nước (các tổ chức, đơn vị Nhà nước) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất, không được lẫn lộn với vai trò, chức năng là "đại diện chủ sở hữu" và vai trò, chức năng "thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai".

Trong chế độ "đất đai thuộc sở hữu toàn dân", cần xác định các đơn vị Nhà nước và đơn vị trong hệ thống chính trị là một chủ thể quản lý - sử dụng đất rất quan trọng, song phải bảo đảm sự tuân thủ các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích và việc thực hiện cơ chế, chính sách đất đai bình đẳng với các chủ thể sử dụng đất khác. Trên thực tế có sự lẫn lộn vai trò, quyền hạn, nhiệm vụ của Nhà nước (đơn vị Nhà nước) với chức năng là "đại diện chủ sở hữu" với chức năng "thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai" và với chức năng là một chủ thể sử dụng đất.

Chính vì vậy mà có rất nhiều sơ hở, bất cập, có sự lạm quyền trong quản lý và sử dụng các loại đất này, dẫn đến sử dụng kém hiệu quả, thất thoát, nảy sinh nhiều tiêu cực, thậm chí tham nhũng nghiêm trọng.

Theo báo cáo Kết luận của Thanh tra Chính phủ số 757/KL-TTCP, ngày 13/5/2021 về công tác quản lý Nhà nước và thực hiện pháp luật trong quy hoạch, quản lý xây dựng, đất đai, môi trường đối với KCN, khu đô thị về việc chuyển đổi nhà, đất công tại TPHCM cho thấy tình trạng khá phổ biến là nhà đất công, dự án bất động sản được giao không qua đấu giá, xây dựng sai quy hoạch, tự ý cho thuê nhà, đất sai quy định, thu lợi bất hợp pháp, gây thất thoát tài sản Nhà nước; các KCN tự ý thay đổi quy hoạch, sử dụng sai mục đích hoặc để không hoặc chậm giải phóng mặt bằng, gây lãng phí tài nguyên đất.

Theo Ban Quản lý các KCN, khu chế xuất TP.HCM, hầu hết các KCN thực hiện giải phóng mặt bằng chậm với tổng diện tích chưa được giải phóng mặt bằng lên tới 160ha. Điển hình như KCN Vĩnh Lộc được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt từ năm 1997 với tổng diện tích 207ha, nhưng sau hơn 20 năm vẫn chưa giải phóng xong mặt bằng.

Những sai phạm trong quản lý cũng như sử dụng đất ở TP.HCM đến mức Thanh tra Chính phủ kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo UBND TP.HCM xử lý tập thể, cá nhân liên quan, kể cả xử lý hình sự. Tình trạng này cũng diễn ra nghiêm trọng ở nhiều địa phương khác nên cơ quan chức năng đã phải xử lý hình sự nhiều vụ án lớn.

Giải pháp cơ bản để khắc phục tình trạng này là chế định rõ, đồng bộ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn, nghĩa vụ, lợi ích, trách nhiệm giải trình của các cơ quan Nhà nước (các đơn vị quản lý và sử dụng đất) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất, không được lẫn lộn với vai trò, chức năng là "đại diện chủ sở hữu" và vai trò, chức năng "thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai".

Cần hoàn thiện đồng bộ thể chế, cơ chế, chính sách quản lý loại đất này; tiền tệ hóa (vốn hóa) toàn bộ tài sản đất, nhà do các cơ quan đơn vị Nhà nước (và trong cả hệ thống chính trị) sử dụng đúng với giá thị trường thực tế tại thời thời điểm được giao và định kỳ thẩm định đánh giá lại trong quá trình sử dụng. 

Quy định rõ, công khai, minh bạch mục đích sử dụng đối với từng loại đất, nhà; việc thay đổi diện tích và mục đích sử dụng phải có quyết định của cơ quan quản lý có thẩm quyền. Chế định rõ các chế tài về pháp lý, kinh tế, hành chính đối với các đơn vị và cá nhân, nhất là những người đứng đầu vi phạm các quy định về sử dụng đất nhà được giao, sử dụng không hiệu quả, lãng phí, làm thất thoát tài sản, tham nhũng, tiêu cực.

Đồng thời, cần khẩn trương hoàn thiện hệ thống các cơ quan Nhà nước quản lý tài sản công gắn với hoàn thiện đồng bộ thể chế, cơ chế quản lý tài sản công (trong đó có đất và nhà do các cơ quan, đơn vị trong hệ thống hệ thống chính trị được giao sử dụng) ở tất cả các cấp, các ngành; chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các các cơ quan, đơn vị Nhà nước, nhất là người đứng đầu được giao quản lý Nhà nước đối với các loại đất và bất động sản này./.