Chính sách và quản lý thuế đất: Làm sao để hạn chế đầu cơ và điều tiết giá trị tăng thêm của đất?

 Hạn chế đầu cơ, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất là vấn đề quan trọng cần được quan tâm tại Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Giải quyết được những bất cập liên quan đến vấn đề này sẽ giúp gia tăng nguồn thu từ đất.

Ngày 16/6/2022, Ban chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”, trong đó khẳng định quan điểm chỉ đạo xuyên suốt là: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra….. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu; quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được pháp luật bảo hộ. Người sử dụng đất có quyền và nghĩa vụ sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai; không điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân; kịp thời có chính sách phù hợp để đất nông nghiệp được khai thác, sử dụng với hiệu quả cao nhất"…

Với vai trò là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nguồn lực tài nguyên đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước cần thiết phải sử dụng các công cụ phù hợp với cơ chế kinh tế trong từng giai đoạn phát triển. Về nguyên tắc, các công cụ được Nhà nước sử dụng trong quản lý đất đai sẽ được quy định trong Hiến pháp, Luật Đất đai và được cụ thể hóa trong các đạo luật chuyên ngành, các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật. 

Thực tiễn đã cho thấy, các công cụ thường được sử dụng trong quản lý đất đai bao gồm: (i) Các biện pháp hành chính như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; công nhận hoặc trao quyền sử dụng đất; (ii) Các biện pháp kinh tế như động viên tài chính gắn với việc trao cho người dân hoặc công nhận cho họ được quyền khai thác, sử dụng đất (ví dụ tiền bán đất/cấp quyền sử dụng đất, tiền thuê đất). Các loại thuế, phí liên quan đến đất cũng là biện pháp kinh tế trong quản lý đất đai đã và đang được áp dụng tại tất cả các quốc gia trên thế giới. 

Nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện chính sách thuế và thu để thực hiện mục tiêu động viên một phần giá trị gia tăng, chênh lệch địa tô, điều tiết thu nhập của các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng đất. Thông qua các sắc thuế, các khoản thu tài chính liên quan đến đất đai, công tác quản lý được tăng cường, đồng thời cũng góp phần thực hiện công bằng giữa những người có quyền sử dụng đất, giữa người được quyền và người không có quyền, không có cơ hội được sử dụng đất. 

Để hiểu rõ hơn về vấn đề này, bài viết sẽ đề cập, phân tích việc áp dụng các loại thuế, phí, lệ phí và các khoản thu tài chính liên quan đến đất đai trong thời gian Luật Đất đai 1993 có hiệu lực. Trên cơ sở đó, có gợi mở một số đóng góp, khuyến nghị nhằm hoàn thiện các chính sách và quản lý thuế liên quan đến đất đai.

I. Nghĩa vụ tài chính theo quy định của Luật Đất đai năm 1993

Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, đặc biệt là khi Hiến pháp năm 1992 ra đời, nhận thức về vai trò của đất đai và quản lý sử dụng đất đai có những chuyển biến quan trọng. Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.

Ngày 14/7/1993, Quốc hội thống qua Luật đất đai số 24-L/CTN quy định chế độ quản lý, sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Với nhiều nội dung về kinh tế, Luật Đất đai năm 1993 đã có những thay đổi đặc biệt quan trọng và Luật này cho đến nay vẫn được xác định là điểm mốc để giải quyết các quan hệ cốt lõi trong giao dịch dân sự về đất đai.

Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất…. Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất”. Nhà nước tiếp tục bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do Nhà nước giao, đồng thời cho phép hộ gia đình, cá nhân có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất trong thời hạn giao đất và đúng mục đích sử dụng đất. 

Căn cứ vào Luật Đất đai năm 1993, ngày 14/10/1994, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam. 

Theo đó, các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất không thu tiền đối với đất dùng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản. Đối với diện tích đất dùng cho mục đích làm nhà văn phòng, địa điểm sản xuất kinh doanh thì phải thực hiện chế độ thuê đất và phải trả tiền thuê. Đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài thì chỉ được quyền thuê đất, kể cả đất dùng cho sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp. Trong thời hạn thuê đất, người sử dụng đất được quyền thế chấp tài sản xây dựng trên đất thuê và quyền sử dụng đất để vay vốn tại ngân hàng. Cá nhân, tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất có nghĩa vụ nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp; đối với đất đi thuê thì chỉ phải trả tiền thuê đất mà không phải nộp thuế sử dụng đất.

Hoàn thiện các chính sách, quản lý về thuế liên quan đến đất đai là một vấn đề quan trọng. Ảnh minh hoạ.

Căn cứ vào Luật Đất đai năm 1993, các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất dần được phân định cụ thể hơn, trên cơ sở đó các chính sách được thiết kế phù hợp với từng hành vi, từng giai đoạn của quá trình sử dụng đất, đó là:

+ Người sử dụng đất ổn định hàng năm sẽ phải trả thuế sử dụng đất theo mục đích sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp…);

+ Người thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất thì nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất, hoặc thuế thu nhập có được từ việc chuyển quyền sử dụng đất;

+ Người được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao đất hoặc công nhận cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất (đất trước đây do mua bán, tự chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang đất ở… do lịch sử để lại);

+ Người sử dụng đất thuê của Nhà nước thì trả tiền thuê đất;

+ Người có nhu cầu được cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện các công việc thủ tục địa chính để được công nhận giấy tờ, hợp thức hóa… phải nộp các khoản phí, lệ phí có liên quan.  

II. Chính sách thu và thuế hiện hành đối với đất đai

Thuế đối với việc chuyển quyền sử dụng đất

Ngày 22/6/1994 tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất. Luật quy định các trường hợp chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất có nghĩa vụ trả thuế theo tỷ lệ phần trăm (%) trên giá đất theo Quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong phạm vi khung giá Chính phủ quy định phù hợp với thực tế tại địa phương. Mức thuế suất 10% đối với chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, thuế suất 20% đối với chuyển quyền sử dụng đất ở, đất xây dựng công trình và các loại đất khác. Đối với việc chuyển quyền sử dụng đất, trong trường hợp được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất trồng lúa ổn định, chuyển sang đất phi nông nghiệp, thuế suất thấp nhất là 40% (bốn mươi phần trăm). Riêng đối với trường hợp chuyển từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng công trình công nghiệp, thuế suất dưới 40% (bốn mươi phần trăm). Khung thuế suất cụ thể do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định. Trường hợp chuyển từ đất phi nông nghiệp sang đất nông nghiệp, thuế suất là 0% (không phần trăm). 

Từ ngày 01/01/2000, Quốc hội đã cho điều chỉnh giảm thuế suất xuống còn 2% đối với chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và 4% đối với chuyển quyền sử dụng đất ở, đất xây dựng công trình. Lý do chính của việc giảm thuế suất là do thực hiện thống nhất chế độ thu tiền sử dụng đất đối với đất được giao hoặc được công nhận chuyển mục đích sử dụng đất và giá đất tính thu tiền đã được điều chỉnh cao hơn.

Sau khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, cùng với chủ trương xây dựng và phát triển thị trường bất động sản, việc chuyển quyền sử dụng đất được nghiên cứu kỹ lưỡng để áp dụng các loại thuế cho phù hợp. Quyền sử dụng đất được xác định là bất động sản cho mục đích tính thuế; do vậy, việc chuyển quyền sử dụng đất nếu chủ thể là hộ gia đình, cá nhân thì áp dụng thuế thu nhập cá nhân; nếu là tổ chức thì áp dụng thuế thu nhập doanh nghiệp.

Thuế thu nhập cá nhân (TNCN) từ hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân thực hiện theo quy định của Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (được sửa đổi một số nội dung năm 2012 và 2014).

Theo Luật Thuế TNCN và các văn bản hướng dẫn thì thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản bao gồm: Thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, kể cả công trình xây dựng hình thành trong tương lai; thu nhập từ chuyển nhượng quyền sở hữu hoặc sử dụng nhà ở, kể cả nhà ở hình thành trong tương lai; thu nhập từ chuyển nhượng quyền thuê đất, quyền thuê mặt nước; và các khoản thu nhập khác nhận được từ chuyển nhượng bất động sản dưới mọi hình thức. Ban đầu, Luật Thuế TNCN quy định 02 phương pháp tính thuế đối với chuyển nhượng bất động sản (đánh trên chuyển nhượng nhà đất):

(i) Trường hợp xác định được giá bán, giá mua và chi phí chuyển nhượng thì thuế TNCN sẽ áp dụng mức thuế suất 25% trên thu nhập tính thuế. Thu nhập tính thuế từ chuyển nhượng bất động sản được xác định bằng (=) giá bán bất động sản trừ đi (-) giá mua và chi phí chuyển nhượng bất động sản.

(ii) Trường hợp không xác định được giá mua bất động sản thì áp dụng mức thuế 2% tính trên giá chuyển nhượng bất động sản (từng lần). Giá chuyển nhượng bất động sản làm căn cứ tính thuế TNCN về chuyển nhượng bất động sản là mức giá mua/bán ghi trên hợp đồng chuyển nhượng tại thời điểm chuyển nhượng. 

Quá trình thực hiện Luật Thuế TNCN, Quốc hội đã cho sửa đổi theo hướng bỏ cách tính thuế 25% trên thu nhập, chỉ áp dụng phương pháp thu thuế 2% trên giá chuyển nhượng bất động sản. Trong đó, giá đất tính thuế do người nộp thuế tự khai căn cứ vào hợp đồng mua/bán nhưng không được thấp hơn mức giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm chuyển nhượng. 

Đối với các tổ chức, doanh nghiệp nếu có hoạt động chuyển quyền sử dụng đất thì thực hiện nghĩa vụ thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định tại Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) số 14/2008/QH12 (đã được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 32/2013/QH13 và Luật số 71/2014/QH13) và các văn bản hướng dẫn thi hành. 

Từ ngày 01/01/2016, thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản của các tổ chức, doanh nghiệp (trong đó có thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất) được áp dụng thuế thu nhập doanh nghiệp với thuế suất phổ thông là 20%. Thu nhập từ hoạt động chuyển nhượng bất động sản phải xác định riêng để kê khai nộp thuế, không được dùng lãi từ chuyển nhượng bất động sản để bù trừ với số lỗ của hoạt động sản xuất, kinh doanh. Không áp dụng ưu đãi thuế đối với thu nhập từ hoạt động chuyển nhượng bất động sản (trừ thu nhập của doanh nghiệp từ thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở xã hội).

Chính sách thu tiền cho thuê đất

Các tổ chức, cá nhân thuê đất của Nhà nước được quyền sử dụng theo mục đích, thời hạn thuê đất đã thỏa thuận với Nhà nước. Tiền cho thuê đất thuộc sở hữu Nhà nước là quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khi được Nhà nước cho thuê đất.

Người thuê đất có thể lựa chọn thực hiện theo 02 hình thức: Thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm và thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2014 quy định, hình thức thuê đất có sự phân biệt giữa đối tượng trong nước và nước ngoài; theo đó, tổ chức kinh tế trong nước được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, tổ chức nước ngoài được lựa chọn thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 đã thống nhất hình thức thuê đất giữa tổ chức trong nước và nước ngoài, không có sự phân biệt như trước đây. Chính sách thu tiền thuê đất hiện đang thực hiện theo Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016, Nghị định số 123/2017/NĐ-CP ngày 14/11/2017).

Chính sách thu tiền sử dụng đất

Khi đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu có đủ 03 quyền (chiếm hữu, sử dụng và quyền định đoạt). Nhà nước có thể bán/giao đất vĩnh viễn hoặc có thời hạn và sẽ thu về một số tiền tương ứng với giá trị tài sản của đất đai được xác định phụ thuộc vào mục đích sử dụng (khả năng sinh lời) và thời gian sử dụng. Đây là khoản tiền mà người mua hoặc được giao đất phải nộp để có quyền sở hữu/quyền sử dụng đất, sau khi hoàn thành nghĩa vụ tài chính thì người được giao đất có các quyền theo quy định. Về bản chất, khoản thu tiền sử dụng đất không phải là thuế mà thể hiện quyền lợi của chủ sở hữu đất và là biện pháp tài chính quan trọng của Nhà nước trong quản lý đất đai.

Chính sách tiền sử dụng đất lần đầu được Chính phủ quy định tại Nghị định số 89/1994/NĐ-CP ngày 17/8/1994 theo khuôn khổ của Luật Đất đai năm 1998; sau này là Nghị định số 38/2000/NĐ-CP ngày 23/8/2000; Căn cứ Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 và hiện nay đang thực hiện theo Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 (được sửa đổi một số điều tại Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016). Việc thu tiền sử dụng đất áp dụng đối với: (i) Hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở; (ii) Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; (iii) Tổ chức kinh tế được giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng. Căn cứ thu tiền sử dụng đất là diện tích đất, giá đất và thời hạn sử dụng đất. 

Phí và lệ phí              

Theo quy định của Luật phí và lệ phí số 97/2015/QH13 ngày 25/11/2015 thì liên quan đến lĩnh vực đất đai đang thực hiện các loại: Lệ phí trước bạ nhà đất (do Chính phủ quy định với mức thu 0,5% giá trị nhà, đất); Lệ phí cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, quyền sử dụng đất (do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định).

Đối với các công việc, dịch vụ về địa chính như đo đạc, quan trắc, lập hồ sơ, thủ tục khác... nay được chuyển giao cho các tổ chức sự nghiệp hoặc doanh nghiệp thuộc ngành tài nguyên môi trường nên được chuyển sang thực hiện cơ chế giá Nhà nước không bao cấp.

III. Một số vấn đề rút ra từ thực tiễn

Thực tiễn thi hành các chính sách thuế, phí và các khoản thu tài chính đối với đất đai trong những năm qua cho thấy một số vấn đề sau đây:

Một là, các chính sách thu được thiết kế bảo đảm sự thống nhất, phù hợp với quy định pháp luật về đất đai, thực hiện vai trò công cụ kinh tế hữu hiệu cần thiết được sử dụng trong quản lý Nhà nước về kinh tế đối với đất đai. Theo từng hành vi của tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình vận động cũng như sử dụng đất đai, Nhà nước có các chính sách động viên có căn cứ thuyết phục như:

(i) Sử dụng đất ổn định hàng năm sẽ phải trả thuế sử dụng đất theo mục đích sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp…);

(ii) Thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất, có thu nhập thì nộp thuế thu nhập đối với chuyển quyền sử dụng đất (thuế TNCN nếu là cá nhân, thuế TNDN nếu là tổ chức);

(iii) Người được Nhà nước giao đất thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất;

(iv) Người sử dụng đất thuê của Nhà nước thì trả tiền thuê đất;

(v) Người có nhu cầu được cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện các công việc thủ tục để được công nhận giấy tờ, hợp thức hóa… phải nộp các khoản phí, lệ phí có liên quan.  

Hai là, chính sách thuế và thu đã động viên được nguồn lực từ đất đai, tạo nguồn thu không nhỏ cho ngân sách Nhà nước (NSNN), nhất là ngân sách địa phương (NSĐP). Đây là một trong những nguồn lực quan trọng, nguồn lực tại chỗ cho đầu tư pháp triển. Theo số liệu thống kê của Bộ Tài chính giai đoạn 2012 - 2017 thì:

+ Số thu tiền sử dụng đất giai đoạn 2012 - 2017 chiếm khoảng 6,6% tổng thu NSNN, tương đương 9,1% tổng thu nội địa và 14,7% tổng thu NSĐP. Năm thấp nhất đạt 44.287 tỷ đồng chiếm 7,47% tổng thu nội địa (khoảng 11,7% ngân sách địa phương); năm cao nhất (2016) đạt gần 99.700 tỷ đồng, chiếm 12% thu nội địa (khoảng 18,3% ngân sách địa phương).

+ Số thu tiền cho thuê đất: Năm thấp nhất đạt 7.270 tỷ đồng, chiếm 0,87% thu nội địa, tương đương 1,97% thu ngân sách địa phương; Năm cao nhất (2016) đạt số thu 22.350 tỷ đồng tương ứng 2,7% thu nội địa, đạt khoảng 4,1% ngân sách địa phương.

+ Số thu về thuế sử dụng đất phi nông nghiệp bình quân khoảng 1.300 tỷ đồng mỗi năm và tốc độ tăng bình quân hàng năm 1,3%. Tỷ trọng còn khá khiêm tốn chiếm trung bình khoảng 0,2% tổng thu nội địa, tương đương khoảng 0,3% thu ngân sách địa phương. Tuy không lớn nhưng đây là nguồn thu ổn định, tạo được nguồn thu thường xuyên, phục vụ tốt yêu cầu quản lý Nhà nước tại địa phương.

Ba là, chính sách thuế và thu với đất đai đã góp phần tham gia thực hiện các chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Trong đó, chính sách miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp đến hết năm 2025 được xem là giải pháp để góp phần giảm sức đóng góp của người dân, đồng thời khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn; góp phần thúc đẩy quá trình tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo định hướng của Đảng và Nhà nước, nhất là trong việc thúc đẩy sản xuất hàng hóa nông sản quy mô lớn, qua đó tạo khả năng giảm chi phí, nâng cao khả năng cạnh tranh của nông sản Việt Nam.

Bốn là, chính sách thu tiền thuê đất, tiền sử dụng đất đã được hoàn thiện dần theo nguyên tắc thị trường, tạo sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Các quy định ngày càng minh bạch, đơn giản, rõ ràng, khuyến khích sử dụng tiết kiệm đất đai cho phát triển kinh tế. Đơn giá thuê đất được điều chỉnh giảm (từ mức chung là 1,5% giá đất xuống còn 1%) cùng với việc ổn định giá đất trong mỗi chu kỳ 5 năm đã tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân, đặc biệt là doanh nghiệp mới thành lập có cơ hội tiếp cận đất đai cho mặt bằng động sản xuất kinh doanh, ổn định chi phí thuê đất.

Năm là, qua thực tế thực hiện, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được như nêu trên, các chính sách thuế, phí và thu tài chính đối với đất đai đang còn bộc lộ một số điểm cả về nội dung chính sách và tổ chức thực hiện, cần được nghiên cứu sửa đổi, đó là: (i) Việc xác định nghĩa vụ thuế sử dụng đất nông nghiệp theo hạng đất và định suất thuế trên đơn vị diện tích đất đến nay không còn phù hợp với cơ chế thị trường bởi thực tế đất nông nghiệp cho dù thuê hay chuyển nhượng đều có giá; (ii) Thực tế, hiện nay, người có đất nông nghiệp không muốn sản xuất vì hiệu quả thấp, trong khi không ít doanh nghiệp có nhu cầu diện tích lớn để sản xuất theo quy mô lớn nhưng không thể thỏa thuận được với nông dân. Vì vậy, nên chăng có cơ chế, giải pháp mới để liên kết nông dân và doanh nghiệp; theo đó nông dân có quyền sử dụng đất nông nghiệp được định giá, góp vốn doanh nghiệp sản xuất quy mô lớn; 

Sáu là, cách tổ chức thực hiện các chính sách tài chính về đất đai không thống nhất giữa các địa phương cùng với tình trạng tham nhũng, tiêu cực trong việc giao đất, cho thuê đất, cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước (liên quan đến đất đai do cóa DNNN đang sử dụng) gây nên những thiệt hại rất lớn cho đất nước cả về nguồn lực NSNN, cả về cán bộ, con người và niềm tin của người dân. Cơ chế hội đồng trong tổ chức thực hiện việc giao đất, cho thuê đất đã và đang tạo ra những kẽ hở rất lớn gây thất thoát nguồn lực tài chính và có ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các dự án đầu tư. Tình trạng quân xanh/quân đỏ, tiêu cực, bảo kê… trong tổ chức thực hiện các cuộc đấu giá đất được nhiều cơ quan báo chí phản ánh cũng có nguyên nhân từ những bất cập trong quản lý đất đai thiếu minh bạch, không công khai hoặc công khai mang tính “phù phép” ở một số địa phương.

IV. Một số đề xuất, khuyến nghị

Từ những nội dung về chính sách và thực tiễn thực hiện trong thời gian vừa qua như đã trình bày trên đây, đối chiếu với các quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết số 18-NQ/TW, tôi xin đề xuất một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, về các khoản thu, sắc thuế liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai đã đủ chưa hay cần bổ sung khoản thu nào, bãi bỏ khoản thu nào? Hiện nay, chính sách hiện hành đã bao quát được các loại thuế, khoản thu cần phải có như thực tiễn các nước trên thế giới đã và đang áp dụng; bảo đảm sự đồng bộ, phù hợp với quy trình quản lý của Nhà nước cũng như thực tế sử dụng của cá nhân và pháp nhân, cụ thể là:

+ Tại khâu đầu tiên khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất: Áp dụng các khoản thu khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất/công nhận quyền sử dụng đất (hiện hành là tiền sử dụng đất); tiền thuê đất (đối với đất thuê); Các khoản phí, lệ phí về thủ tục như lệ phí địa chính; Lệ phí trước bạ khi đăng ký quyền sử dụng đất.

+ Tại khâu sử dụng đất ổn định hàng năm: Áp dụng thuế sử dụng đất như thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp như hiện hành (tuy nhiên, nội dung cụ thể cần sửa đổi bảo đảm đồng bộ với pháp luật đất đai).

+ Tại khâu chuyển nhượng (đất đai tham gia vào thị trường bất động sản): Áp dụng thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân. Hiện tại chúng ta đang tạm thời không thu thuế GTGT đối với chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với bất động sản được chuyển nhượng.   

Vì vậy, không cần phải thêm sắc thuế, khoản thu nào nhưng phải sửa đổi các quy định pháp luật hiện hanh cho phù hợp với yêu cầu quản lý và phát triển trong giai đoạn tiếp theo.  

Thứ hai, cần sửa đổi, bổ sung các loại thuế, khoản thu nào để thực hiện được phương châm hạn chế đầu cơ và điều tiết giá trị tăng thêm từ đất?

Để hạn chế đầu cơ cần cân nhắc mối quan hệ giữa tăng thuế đối với đất nắm giữ hay tăng thuế khâu mua/bán chuyển nhượng bởi việc đầu cơ nắm giữ đất đai có liên quan đến thị trường bất động sản. Đối với đất phi nông nghiệp cần thiết sẽ tăng thuế, áp thuế lũy tiến theo tiêu chí diện tích hoặc theo tiêu chí số lượng thứ tự mảnh đất hoặc kết hợp cả 2 tiêu chí. Lựa chọn theo cách nào cũng cần tính đến phương án quản lý và công nghệ quản lý, một khi cơ sở dữ liệu công dân, cơ sở dữ liệu đất đai và cơ sở dữ liệu thuế được tích hợp sẽ cho phép chúng ta chọn được phương án tốt trong từng giai đoạn.

Đối với việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thì sao? Giá trị tăng thêm lớn nhất từ đất đai trong thời gian vừa qua là do chính sách, thể chế của Nhà nước, trong đó vấn đề quy hoạch và đầu tư cơ sở hạ tầng là lớn nhất. Vì vậy cần nhằm vào việc thu tiền sử dụng đất khi giao đất đối với đất giao hoặc công nhận đất đang sử dụng chưa có giấy tờ (cấp sổ đỏ) và thuế chuyển nhượng đối với người có đất chuyển nhượng được hưởng lợi giá đất tăng do Nhà nước mang lại. 

Thứ ba, thực tế là đất đang sử dụng đều có chủ cho nên khi Nhà nước giao đất cho chủ mới sẽ phải thu hồi đất của người đang sử dụng, do vậy khi tính khoản thu về giao đất chúng ta phải tính đến khoản chi ra để bồi thường cho người đang sử dụng có đất bị thu hồi. Lâu nay, chúng ta đang áp dụng 2 cơ chế: (i) Hoặc cho phép chủ đầu tư dự án tính bù trừ tiền thu sử dụng đất với tiền chi bồi thường hỗ trợ hoặc ta thu hồi đất; (ii) Trung tâm phát triển quỹ đất thu hồi đất để có đất sạch đấu giá hoặc giao cho chủ đầu tư dự án. Lâu nay, các doanh nghiệp đang tận dụng cơ chế của chúng ta thông thoáng trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất và sự “bí mật” trong quy hoạch của cơ quan quản lý đất đai, đã thực hiện mua gom đất của dân, áp dụng đền bù và các biện pháp tổng hợp để lấy được đất của dân, tự lập dự án, tự xây dựng phương án đền bù, giải phóng mặt bằng,… và được hỗ trợ bằng cơ chế “hội đồng” nên chúng ta không điều tiết được. Vậy, nay cần sửa cơ chế này cùng với việc công khai minh bạch, tăng cường giam sát.

Thứ tư, với thuế chuyển nhượng đất thì thực tế thất thu nhiều nhất là do cơ chế giá đất tính thuế, giá do UBND cấp tỉnh quy định và công bố hàng năm không bao giờ theo sát được thị trường, đó là thực tế ở mọi nơi, mọi lúc. Vì sao vậy? Do giá đất của chúng ta được dùng cho nhiều mục đích, vừa để tính thu tiền sử dụng đất, vừa dùng để tham chiếu khi xác định thuế khâu chuyển nhượng nhưng giá đất cũng được dùng để xây dựng các phương án thu hồi đất, bồi thường, lập dự án đầu tư. Như một điều hiển nhiên, không địa phương nào tự quy định mức giá cao để phải lập dự toán chi cao cả, cộng thêm cơ chế Hội đồng, ta cũng thấy thất thu không nhỏ từ cơ chế giá đất. Cơ quan Thuế cho dù có đấu tranh với người nộp thuế để tính đúng giá thu thuế cũng không hề đơn giản, bởi sau họ là một đội ngũ hùng hậu hành nghề công chứng, luật sư chỉ dẫn cho họ các phương án đối phó phù hợp. Thất thoát thuế do tiêu cực trong tính giá thu thuế, trong cơ chế luân chuyển hồ sơ theo chức năng mỗi cơ quan đã và sẽ nảy sinh ở cả cơ quan quản lý đất đai tại địa phương và cơ quan thuế tại cơ sở cũng không dễ gì có thể kiểm soát được tốt như mong đợi.

Thứ năm, với các sắc thuế cụ thể, từ thực tiễn vài chục năm qua, tôi kiến nghị áp dụng cả thuế GTGT và thuế thu nhập (TNDN, TNCN) đối với hoạt động chuyển nhượng bất động sản, trong đó có chuyển nhượng đất mà bất động sản tọa lạc. Đối với thuế TNCN đối với đất chuyển nhượng, xin đề nghị cho khôi phục lại phương pháp áp thuế 25% trên thu nhập chuyển nhượng mà Luật Thuế TNCN số 04/2007 đã quy định.

Trong điều kiện hiện nay, khi thông tin về cá nhân đã có sẵn sau dự án dữ liệu dân cư, dữ liệu về đất đai đã và đang được Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai và tới đây cơ chế giá đất được sửa đổi… chúng ta sẽ có nguồn thu thuế không nhỏ từ việc điều tiết chuyển nhượng/.