Giải bài toán tư nhân hóa đường sắt: Mở cửa, nhưng làm sao vẫn giữ quyền kiểm soát?

Chuyên gia kinh tế TS. Nguyễn Minh Phong cảnh báo, nếu không kiểm soát chặt chuyển giao công nghệ, tỷ lệ cổ phần và luật chơi trong các liên doanh, nguy cơ đánh mất quyền kiểm soát hạ tầng chiến lược sẽ rất lớn.

Sau nhiều năm ì ạch, ngành đường sắt Việt Nam đang đứng trước cơ hội bứt phá hiếm có. Việc Quốc hội chính thức thông qua Luật Đường sắt (sửa đổi) vào ngày 27/6/2025 được kỳ vọng sẽ "mở khóa" dòng vốn tư nhân, tái định vị đường sắt như một trụ cột chiến lược của hệ thống hạ tầng quốc gia.

Lần đầu tiên, khu vực tư nhân được trao cơ hội thực chất với hàng loạt ưu đãi chưa từng có. Thế nhưng, luật mới liệu có đủ lực để kích hoạt những dự án tỷ đô như đường sắt tốc độ cao Bắc – Nam, hay giúp các tuyến metro ở TP. HCM, Hà Nội bứt tốc? Làm sao để doanh nghiệp nội địa có thể bắt tay đối tác quốc tế một cách minh bạch, hiệu quả mà vẫn giữ được vai trò kiểm soát? Và đâu là lộ trình nội địa hóa cần thiết để ngành đường sắt phát triển bền vững, giảm phụ thuộc vào nhập khẩu?

Để giải mã những câu hỏi lớn đang đặt ra quanh Luật Đường sắt (sửa đổi), chúng tôi đã có cuộc trao đổi với TS. Nguyễn Minh Phong, nguyên Trưởng phòng Nghiên cứu kinh tế, Viện Nghiên cứu Phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội, người có nhiều năm nghiên cứu về thể chế và đầu tư hạ tầng.

Trong khi các lĩnh vực hạ tầng khác như cao tốc, điện gió đã chứng kiến sự tham gia mạnh mẽ của tư nhân, thì đường sắt vẫn 'đứng ngoài cuộc chơi'. Vậy Luật Đường sắt (sửa đổi) lần này có điểm gì thật sự khác biệt để phá thế đơn độc của Nhà nước và kéo tư nhân vào cuộc, thưa ông?

Việc sửa đổi Luật Đường sắt là một yêu cầu cấp bách, bởi vì suốt nhiều thập kỷ qua, ngành đường sắt Việt Nam gần như “giậm chân tại chỗ” – vẫn là khổ ray cũ, công nghệ cũ, hiệu suất thấp và tư duy quản trị lạc hậu, trong khi đó, thế giới đã bước vào kỷ nguyên giao thông thông minh và tốc độ cao.

Bao năm qua, đường sắt Việt Nam cứ loay hoay với bài toán cũ: Hạ tầng lạc hậu, tốc độ phát triển chậm, vốn đầu tư nhỏ giọt. Nhưng cái “kẹt” lớn nhất lại không nằm ở kỹ thuật, mà ở thể chế. Luật pháp nhiều ràng buộc, thiếu linh hoạt, khiến nhà đầu tư tư nhân gần như đứng ngoài cuộc. Nhìn vào Luật Đường sắt 2017 là rõ nhất, tồn tại 8 năm mà gần như không hút nổi một dự án xã hội hóa nào đáng kể.

Chính vì vậy, việc Quốc hội thông qua Luật Đường sắt (sửa đổi) vào cuối tháng 6 vừa rồi thực sự là bước ngoặt. Lần đầu tiên, khối tư nhân được mở cửa thực chất để tham gia vào một lĩnh vực lâu nay vốn được coi là “sân riêng” của Nhà nước. Và không chỉ là lời mời gọi chung chung, luật mới đi thẳng vào 3 nhóm giải pháp then chốt:

- Chia sẻ rủi ro, giảm gánh nặng ban đầu: Một trong những rào cản lớn nhất khiến doanh nghiệp e ngại chính là chi phí giải phóng mặt bằng vừa lớn, vừa phức tạp. Luật mới đã giao phần này cho Nhà nước đảm nhận hoàn toàn, giúp tư nhân chỉ cần tập trung vào phần mà họ giỏi như là xây dựng, vận hành, khai thác. Đồng thời, các cơ chế chia sẻ rủi ro giữa tư nhân và Nhà nước cũng được đưa vào luật, rất quan trọng với các dự án quy mô lớn như đường sắt tốc độ cao Bắc – Nam.

- Mở đường cho TOD, biến đất quanh nhà ga thành nguồn lực: TOD không chỉ giúp tăng hiệu quả đầu tư giao thông, mà còn là nguồn thu bền vững để tái đầu tư cho hạ tầng đường sắt. Tuyến Bến Thành – Suối Tiên là ví dụ rõ nhất, giá đất quanh nhà ga tăng mạnh, cơ hội lớn, nhưng không có cơ chế để khai thác hiệu quả. Giờ với luật mới, nếu địa phương làm tốt quy hoạch và biết cách huy động vốn từ chính quỹ đất đó, thì đây sẽ là nguồn lực rất lớn.

- Cắt bớt thủ tục, tăng quyền chủ động cho nhà đầu tư: Luật mới rút gọn nhiều thủ tục hành chính, đặc biệt với các dự án đã được phê duyệt quy hoạch tổng thể. Không còn cảnh ngồi chờ phê duyệt từng bước, giờ nhà đầu tư có thể chủ động tham gia đấu thầu theo cơ chế mở, thậm chí chỉ định nhà đầu tư chiến lược nếu họ đáp ứng đủ năng lực, kinh nghiệm. Sự rõ ràng và minh bạch như vậy mới tạo được niềm tin để tư nhân dốc vốn đầu tư.

Luật quy định Nhà nước cam kết chịu chi phí đền bù, bảo lãnh vay vốn, miễn thuế, thuê đất... Nhưng với những dự án "dài hơi, rủi ro cao" như đường sắt, theo ông, liệu các ưu đãi này có đủ mạnh để thu hút khu vực tư nhân tham gia?

Chắc chắn là đủ mạnh – nếu xét về mặt thiết kế chính sách. Vì Nhà nước không chỉ miễn thuế, miễn tiền thuê đất, mà còn cam kết gánh phần “nặng đô” nhất là chi phí đền bù, giải phóng mặt bằng. Ngoài ra, bảo lãnh vay vốn, hỗ trợ lãi suất, cơ chế chia sẻ rủi ro... đều là những thứ rất hiếm thấy ở các lĩnh vực đầu tư công khác.

Tuy nhiên, ưu đãi mạnh đến đâu cũng chưa đủ nếu Nhà nước không đi cùng doanh nghiệp trong việc giảm rủi ro thực tế. Đặc thù ngành đường sắt là đầu tư cực lớn, rủi ro cao, vòng đời dự án kéo dài, nên không thể dùng tư duy đầu tư hạ tầng như đầu tư nhà máy sản xuất.

Thực tế, nhiều thiết bị cho đường sắt như đoàn tàu điện hay hệ thống điều khiển tín hiệu là loại chuyên dụng, chỉ sản xuất theo đơn đặt hàng, không thể dùng chung cho dự án khác. Nếu chẳng may dự án bị ngưng giữa chừng, doanh nghiệp gần như không có cách nào thu hồi vốn hay tận dụng lại thiết bị. Đó là kiểu rủi ro “chi phí chìm” rất khó lường, và không phải doanh nghiệp nào cũng đủ sức chịu.

Ngay cả những tập đoàn lớn như VinFast, Thaco..., dù có năng lực tài chính mạnh, họ cũng không thể “đánh cược” tất cả nguồn lực vào một dự án đường sắt kéo dài hàng chục năm, với bao nhiêu yếu tố bất định phía trước. Họ buộc phải tính toán chiến lược dài hạn, phân bổ nguồn lực cho nhiều mảng khác nhau. Vì vậy, vai trò dẫn dắt và hỗ trợ của Nhà nước là yếu tố then chốt để doanh nghiệp yên tâm tham gia vào hạ tầng đường sắt.

Thực tế Việt Nam chưa có doanh nghiệp nội nào từng đầu tư độc lập một tuyến đường sắt lớn. Vậy theo ông, làm sao để khối tư nhân trong nước có thể bắt tay với các đối tác quốc tế một cách minh bạch, hiệu quả, tránh bị chi phối?

Trao cơ hội cho tư nhân không có nghĩa là thả nổi, buông lỏng. Đặc biệt, trong lĩnh vực nhạy cảm như đường sắt tốc độ cao vốn liên quan đến chủ quyền công nghệ, an ninh hạ tầng và lợi ích dài hạn, thì càng cần luật chơi chặt chẽ, công khai và có kiểm soát.

Chính vì vậy, cần chọn lọc kỹ lưỡng những doanh nghiệp trong nước thật sự có thực lực tài chính, tầm nhìn dài hạn và tinh thần dân tộc rõ ràng. Đó phải là những doanh nghiệp sẵn sàng đặt lợi ích quốc gia lên trên lợi nhuận ngắn hạn.

Đồng thời, luật cần quy định cụ thể các giới hạn chuyển nhượng cổ phần trong các liên doanh hạ tầng chiến lược. Ví dụ, có thể giới hạn đối tác ngoại không nắm quá 49% cổ phần điều hành, hoặc buộc cam kết không chuyển nhượng trong vòng 10–15 năm đầu. Đây là những cái "phanh hãm" để bảo vệ doanh nghiệp nội khỏi nguy cơ bị chi phối, mua lại ngầm hoặc mất quyền kiểm soát, nhất là khi doanh nghiệp trong nước còn yếu thế về công nghệ hoặc tài chính trong giai đoạn đầu triển khai dự án.

Ở các giai đoạn then chốt như thiết kế, giám sát và thẩm định dự án, trong bối cảnh chúng ta còn hạn chế về kinh nghiệm và tiêu chuẩn kỹ thuật quốc tế, việc mời các đơn vị tư vấn độc lập, uy tín hàng đầu từ Nhật Bản, Đức, Pháp... là điều cần thiết để bảo đảm chất lượng và chuẩn mực toàn cầu. Tuy nhiên, cần khẳng định rõ, học phải đi đôi với kiểm soát – đó là cách làm chủ thật sự.

Hiện đã có 4–5 doanh nghiệp đề xuất làm đường sắt và dự kiến sẽ còn tăng thêm. Theo ông, đâu là tiêu chí tối thiểu để phân biệt một nhà đầu tư thực lực với những đề xuất “mang tính phong trào”? Cần quy định điều gì trong luật để sàng lọc ngay từ đầu?

Đúng vậy, điều quan trọng không nằm ở việc có bao nhiêu hồ sơ được nộp, mà là mỗi đề xuất đó có thật sự chất lượng, khả thi hay không. Luật cần có cơ chế sàng lọc rõ ràng ngay từ đầu để tránh tình trạng làm hồ sơ cho có, hoặc lợi dụng để quảng bá miễn phí, đánh bóng tên tuổi. Thậm chí có trường hợp chỉ nhằm xin đất, xin ưu đãi chứ không thực sự muốn triển khai dự án – vừa gây nhiễu loạn chính sách, vừa làm lãng phí thời gian và nguồn lực của Nhà nước.

Muốn sàng lọc được nhà đầu tư “thật”, tôi cho rằng phải có 3 tiêu chí tối thiểu và có thể kiểm chứng được:

- Tài chính và uy tín phải được chứng minh bằng thực tế: Không thể chỉ nhìn vào báo cáo tài chính hay vốn điều lệ ghi trên giấy, mà quan trọng là doanh nghiệp đó đã làm được gì, đã hoàn thành những dự án nào và thật sự tạo ra tác động ra sao đối với thị trường. Nói cách khác, phải nhìn vào “việc đã làm”, chứ không chỉ nghe “lời hứa”.

Như VinFast chẳng hạn – họ không chỉ có tiền, mà còn dám nghĩ dám làm, mạnh dạn đầu tư vào những ngành công nghiệp lớn như ô tô điện, pin, xe buýt, trạm sạc... Quan trọng hơn, đây là một doanh nghiệp được dẫn dắt bởi một tỷ phú tầm cỡ quốc tế, nên uy tín và khả năng đầu tư lâu dài là điều đã được kiểm chứng. Như thế mới gọi là “nặng ký” thật sự.

- Đề xuất phải gắn với cơ chế ưu đãi mới và chứng minh được khả năng hoàn vốn: Nhà đầu tư phải cho thấy họ hiểu luật, đặc biệt là các cơ chế mới như phân tách giải phóng mặt bằng, mô hình TOD hay khai thác quỹ đất quanh ga. Nếu anh chỉ gửi một bộ hồ sơ “cho có”, không nêu rõ được phương án tài chính, không chứng minh được dòng tiền, thì không thể gọi là nghiêm túc.

- Phải có hệ sinh thái hoặc kinh nghiệm ngành phù hợp: Làm đường sắt không giống như làm bất động sản hay logistics thông thường. Đây là lĩnh vực đặc thù, phức tạp, đòi hỏi kiến thức kỹ thuật sâu và tầm nhìn dài hạn. Nhà đầu tư không thể “tay ngang”, tư duy làm ăn ngắn hạn, thấy có ưu đãi thì nhảy vào. Phải là những doanh nghiệp có nền tảng về công nghiệp, vận tải, xây dựng quy mô lớn – hoặc ít nhất cũng phải có khả năng hợp tác chặt chẽ với đối tác quốc tế mà vẫn giữ được vai trò điều phối chính. Như vậy mới đảm bảo được hiệu quả và bền vững cho dự án.

Về phía luật, tôi cho rằng phải quy định rõ các “ngưỡng sàng lọc” như vốn chủ sở hữu tối thiểu là bao nhiêu phần trăm tổng vốn đầu tư? Anh tự lo được bao nhiêu? Có cam kết ràng buộc gì không? Phương án tài chính, cơ chế hoàn vốn, thời gian thực hiện cụ thể. Đặc biệt, cần có chế tài mạnh nếu nhà đầu tư không triển khai đúng cam kết, ví dụ như mất bảo lãnh, bị loại khỏi danh sách đấu thầu công trong 5 năm tới.

Chi phí bảo trì đường sắt hiện nay rất cao vì phụ thuộc nhập khẩu, thiếu công nghiệp hỗ trợ nội địa. Theo ông, nên khuyến khích phát triển hệ sinh thái này bằng ưu đãi tài chính, hay cần áp quy định bắt buộc tỷ lệ nội địa hóa trong các dự án?

Nội địa hóa không phải lựa chọn, mà là yêu cầu bắt buộc, Chỉ khi nào nội địa hóa tốt và doanh nghiệp trong nước chủ động được nguồn cung, thì lúc đó ta mới có thể kéo giảm được chi phí đầu tư, vận hành một cách thực chất và đảm bảo an ninh hạ tầng trong dài hạn.

Một dự án đường sắt tốc độ cao đầu tư tới 60–70 tỷ USD, mà công nghệ kỹ thuật lại trông cậy hoàn toàn vào nước ngoài thì rủi ro quá lớn. Chỉ cần một lệnh cấm xuất khẩu, hay một biến cố địa chính trị là có khi cả hệ thống đứng im, không biết xoay xở ra sao.

Thực tế, hai dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông (Hà Nội) và Bến Thành - Suối Tiên (TP. HCM), để lại cho chúng ta nhiều bài học đắt giá. Riêng tuyến Cát Linh – Hà Đông không chỉ nổi tiếng vì đội vốn, chậm tiến độ, mà còn cho thấy hậu quả khi ta phụ thuộc hoàn toàn vào nhà thầu nước ngoài. Từ khâu thiết kế, thi công, cung cấp thiết bị, đào tạo nhân sự, cho đến chuyện quan trọng nhất là chứng nhận an toàn – gần như mọi thứ đều do tổng thầu EPC Trung Quốc nắm. Phía mình không làm chủ được gì. Rõ ràng, khi không kiểm soát được công nghệ và quy trình, thì rủi ro không chỉ nằm ở chậm tiến độ, mà còn kéo theo hệ lụy dài hạn về vận hành, bảo trì và cả an ninh hạ tầng.

Vì vậy, theo tôi, cần đồng thời triển khai 3 yếu tố:

Thứ nhất, bắt buộc quy định rõ ràng tỷ lệ nội địa hóa cho từng hạng mục, chứ không thể “khoán trắng” để nhà đầu tư tự ý chọn hết nhà thầu nước ngoài. Ví dụ, những phần đòi hỏi công nghệ cao như ray dài 100 mét, đầu máy, toa xe… thì ta có thể chấp nhận dùng tiêu chuẩn nước ngoài vì chưa làm được. Nhưng những hạng mục như nền móng, cầu cạn, hầm chui, ray cơ bản… thì doanh nghiệp Việt Nam hoàn toàn đủ sức đảm đương. Riêng các gói về tín hiệu, điện lực, có thể nội địa hóa một phần và yêu cầu nhà thầu chuyển giao công nghệ, đào tạo nhân lực cho mình ngay từ đầu để sau này không bị phụ thuộc mãi.

Thứ hai, phải thiết lập cơ chế liên danh giữa doanh nghiệp Việt Nam và đối tác nước ngoài trong tất cả các gói thầu kỹ thuật cao, đặc biệt là các phần như chế tạo đoàn tàu, hệ thống tín hiệu điều khiển hay trung tâm điều hành thông minh. Không phải để “chia phần” cho có, mà phải ràng buộc rõ bằng điều kiện pháp lý cụ thể như đối tác nước ngoài bắt buộc phải chuyển giao công nghệ lõi, phải đào tạo kỹ sư Việt Nam, và phải để kỹ sư, doanh nghiệp phía Việt cùng tham gia trực tiếp vào quá trình thiết kế, chế tạo. Có vậy thì ta mới học được nghề và từng bước làm chủ công nghệ.

Chẳng hạn, Trung Quốc từ đầu đã rất bài bản khi chủ động xây dựng lộ trình tiếp nhận và làm chủ công nghệ. Bộ Đường sắt của họ chỉ định rõ hai doanh nghiệp trong nước phải liên doanh với các tập đoàn lớn từ Nhật, Pháp, Đức, Canada để đặt hàng 140 đoàn tàu, kèm theo điều kiện bắt buộc chuyển giao công nghệ tốc độ 200 km/h. Nhờ cách làm chủ động này, chỉ sau hai năm, họ nâng được tỷ lệ nội địa hóa tàu cao tốc từ 30% lên 70%. Đến năm 2017, Trung Quốc đã tự cho ra đời dòng tàu cao tốc thế hệ mới Fuxing – do chính họ thiết kế và chế tạo, đạt chuẩn quốc tế. Đó là kết quả của gần một thập kỷ nghiêm túc tiếp nhận, học hỏi và từng bước làm chủ công nghệ.

Các quốc gia chưa thực sự giàu có như Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ hay Indonesia, nhưng họ cũng đã từng bước chủ động phát triển công nghiệp đường sắt trong nước. Đây là những bài học tốt mà Việt Nam có thể học tập.

Thứ ba, cần có chính sách ưu đãi tài chính có trọng tâm, đi thẳng vào những điểm then chốt. Chẳng hạn, miễn thuế nhập khẩu đối với thiết bị phục vụ chuyển giao công nghệ; Hỗ trợ kinh phí cho các dự án nghiên cứu, thử nghiệm, và đặc biệt, cho phép chỉ định thầu có điều kiện đối với các doanh nghiệp trong nước, nhất là khi họ tham gia liên danh, nhận chuyển giao và cam kết nội địa hóa. Làm vậy vừa khuyến khích doanh nghiệp Việt phát triển, vừa tránh để cơ hội rơi hết vào tay nhà thầu ngoại.

Ngoài ra, mình phải sớm có chiến lược bài bản để phát triển ngành công nghiệp đường sắt trong nước, theo kiểu làm theo cụm – tức là kết nối chặt chẽ giữa các bên, từ nhà sản xuất thiết bị, đơn vị thi công, đến viện nghiên cứu và trường đại học. Nếu không bắt tay vào ngay từ bây giờ, thì sau này chính mình lại phải đi thuê nước ngoài để sửa, để nâng cấp cái hệ thống mà do mình bỏ tiền ra xây dựng.

Luật vừa được thông qua với những kỳ vọng đã rõ ràng, theo ông điều gì cần được ưu tiên triển khai ngay để ngành đường sắt thực sự "chuyển bánh" và tạo hiệu quả đột phá?

Luật Đường sắt (sửa đổi) được Quốc hội thông qua là một bước tiến rất đáng mừng. Nhưng để luật đi vào cuộc sống, điều quan trọng là phải có hệ thống văn bản hướng dẫn dưới luật đi kèm – từ các Thông tư liên bộ, Nghị định của Chính phủ cho đến hướng dẫn cụ thể của Bộ Giao thông và Bộ Xây dựng. Những văn bản này cần được ban hành đồng bộ, càng sớm càng tốt, để đảm bảo tính pháp lý rõ ràng và khả thi trong thực tế thi công, tránh chuyện “luật có mà không dùng được”.

Bên cạnh đó, các cơ chế tài chính đột phá đã nêu trong Nghị quyết 68-NQ/TW cũng cần được hiện thực hóa ngay. Việc này không chỉ là trách nhiệm riêng của Bộ Tài chính, mà cần sự vào cuộc đồng bộ của nhiều cơ quan. Cần xây dựng khung pháp lý cho các quỹ tín thác hạ tầng, các tổ chức tài chính chuyên biệt phục vụ hạ tầng giao thông, và đặc biệt là thiết lập cơ chế đánh giá khả năng vay nợ – trả nợ của khu vực tư nhân một cách minh bạch, bài bản.

Quan trọng nhất là phải thường xuyên theo dõi thực tế triển khai để điều chỉnh kịp thời những vấn đề phát sinh. Đồng thời, cần có cơ chế hậu kiểm, đánh giá độc lập việc thực thi luật. Vì các dự án PPP đường sắt quy mô lớn ở Việt Nam vẫn chưa có tiền lệ rõ ràng, nên lại càng cần một cơ chế phản hồi nhanh, linh hoạt từ đầu. Tránh tình trạng “có luật mà không ai chịu trách nhiệm”, hay luật thì có nhưng cứ nằm chờ không ai triển khai. Đây là điểm yếu cố hữu trong thực thi pháp luật hiện nay, cần khắc phục ngay nếu không muốn lặp lại bài học cũ.

Nếu tất cả những điều này được thực hiện một cách khẩn trương, đồng bộ và có người chịu trách nhiệm cụ thể, tôi tin Luật Đường sắt (sửa đổi) sẽ không rơi vào cảnh nằm chờ như trước, mà có thể trở thành cú hích thể chế quan trọng, mở đường cho các dự án đường sắt tốc độ cao và đường sắt đô thị ngay trong thực tiễn.

Xin cám ơn những chia sẻ của ông!