Hậu “khai tử” dự án BT: Bài học nào cho hình thức đối tác công tư?

Hình thức đầu tư BT được pháp luật Việt Nam cho phép thực hiện chính thức từ năm 1998, tại Nghị định 62 ngày 15/8/1998 của Chính phủ.

Bản chất kinh tế của BT là cách thức Nhà nước huy động khu vực tư nhân cùng chia sẻ gánh nặng trách nhiệm thu xếp, bố trí nguồn vốn để đầu tư các công trình hạ tầng thiết yếu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong lúc nguồn vốn của Nhà nước chưa bố trí được.

Đây được coi là giải pháp hữu hiệu, là "phao cứu sinh" để hoàn thiện và kết nối đồng bộ cơ sở hạ tầng. Thực tế cho thấy, hàng loạt dự án, công trình kết cấu hạ tầng giao thông, kinh tế, xã hội ra đời từ hình thức đầu tư này đã phát huy hiệu quả, làm thay đổi bộ mặt của nhiều địa phương, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nhưng đó chỉ là phần nổi của tảng băng chìm.

Thực tế cho thấy, hàng loạt dự án, công trình kết cấu hạ tầng giao thông, kinh tế, xã hội ra đời từ hình thức đầu tư này đã phát huy hiệu quả, làm thay đổi bộ mặt của nhiều địa phương, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nhưng đó chỉ là phần nổi của tảng băng chìm.

Hơn 20 năm dự án BT được áp dụng tại Việt Nam, dù chưa có thống kê chính xác về số lượng dự án đã được triển khai ở từng địa phương nhưng qua những kết quả rà soát của Kiểm toán Nhà nước thấy rằng, rất nhiều dự án bộc lộ những bất cập, sai phạm. Tất cả khiến BT trở thành mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng, thất thoát đất đai một cách khó kiểm soát. Điều đáng nói là hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh dự án BT từ năm 2013 trở về sau đã dần hoàn thiện và tương đối đầy đủ, chặt chẽ nhưng bất cập vẫn chồng bất cập.

Giới chuyên gia và dư luận kỳ vọng, tất cả tồn tại, hạn chế, thất thoát tài sản Nhà nước đối với hình thức đầu tư BT sẽ chấm dứt khi triển khai Nghị định 69/2019/NĐ-CP từ ngày 1/10/2019, quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư (NĐT) khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (dự án BT).

Nghị định này như một sợi dây thắt chặt hơn yếu tố pháp lý cho dự án BT nhưng thực tế, câu chuyện những khu đất vàng được định giá bèo thông qua hình thức BT để dễ dàng rơi vào tay doanh nghiệp vẫn tiếp tục xảy ra. Các dự án BT đã trở thành "mật ngọt" khiến nhiều doanh nghiệp dù không có kinh nghiệm, năng lực triển khai dự án, thậm chí yếu kém về tài chính vẫn tiên phong nhận "trọng trách" xây dựng đường sá?

Và điều kỳ lạ là, dù đụng đâu sai đó, báo chí liên tục phản ánh, dư luận bức xúc, Kiểm toán Nhà nước cũng liên tục chỉ ra các sai phạm, nhiều địa phương vẫn đề xuất hàng loạt dự án BT, đua nhau làm BT, còn các chủ đầu tư thì luôn hăng hái tham gia dự án BT. Câu trả lời có lẽ nằm ở công thức quen thuộc của dự án này là “đổi đất lấy hạ tầng”, thực tế hơn là “đổi XXha đất lấy X,xkm đường”?!

Theo kinh nghiệm quốc tế, rất ít quốc gia triển khai loại hợp đồng BT. Đặc biệt, không có quốc gia nào thanh toán dự án BT hoàn toàn bằng quỹ đất hoặc tài sản công. Với một số nước như Philippines có thực hiện dự án BT thì dùng phương pháp thanh toán dần bằng tiền.

Từ năm 2016 đến năm 2019, Kiểm toán Nhà nước đã chỉ ra sai phạm 50 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT, kiến nghị xử lý tài chính 9.102 tỷ đồng, có những dự án tỷ lệ kiến nghị xử lý tài chính lớn từ 27% đến 29% giá trị được kiểm toán. 

Trong báo cáo kết quả kiểm toán tổng hợp năm 2019 gửi Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) cũng đã chỉ ra những tồn tại, hạn chế của 29 dự án BT thuộc diện kiểm toán năm 2019. Theo đó, hầu hết đều chỉ định nhà đầu tư. Các dự án chủ yếu do nhà đầu tư đề xuất và đưa vào danh mục đầu tư như tại tỉnh Bắc Ninh có tới 72/83 dự án do nhà đầu tư đề xuất. Đáng chú ý, KTNN kết luận hầu hết các dự án thuộc diện kiểm toán tại Hà Nội đều xác định tổng mức đầu tư ban đầu lớn hơn nhiều so với giá trị thực tế triển khai.

Một số dự án BT được phê duyệt sau khi triển khai thi công và chưa có báo cáo đánh giá tác động môi trường, phê duyệt điều chỉnh một số nội dung không đúng quy định và còn sai sót, phê duyệt diện tích và giá đất tạm tính vượt giá trị dự án BT. Có tình trạng ký hợp đồng chưa đúng quy định, không bảo đảm nguyên tắc ngang giá, không quy định cơ cấu tỷ lệ vốn.

Những con số của Kiểm toán Nhà nước chỉ ra cho thấy, dự án BT càng triển khai càng bộc lộ rõ những bất cập, tạo ra xung đột lợi ích rất lớn. Nếu các dự án này không được kiểm toán thì số tiền thất thoát sẽ rất lớn và không thể kiểm soát.

Cũng chính bởi “miếng bánh béo bở” từ chênh lệch địa tô” nên dù phương châm của các dự án BT là “đổi đất lấy hạ tầng” nhưng trên thực tế tại nhiều dự án, “đất vàng” đã trao tay, doanh nghiệp tích cực xây nhà hoặc phân lô bán nền nhưng hạ tầng “trả lại” cho Nhà nước vẫn nằm án binh bất động hoặc triển khai ì ạch.

Thực tế cũng cho thấy, hàng loạt lô đất vàng nghiễm nhiên rơi vào tay doanh nghiệp với giá không thể rẻ hơn. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc, Nhà nước đã phải trả một cái giá quá đắt cho các dự án xây dựng hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông. Và cũng vì lẽ đó, nhiều con đường BT được mệnh danh là “đắt nhất hành tinh”.

Trước những bất cập, thất thoát ngày càng lộ rõ, vấn đề dừng lại hay tiếp tục dự án BT đã được đặt ra và có nhiều tranh cãi. Tuy nhiên, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội Khóa XIV, Quốc hội đã chính thức thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP và loại bỏ dự án BT ra khỏi loại hình này.

Theo đó, kể từ thời điểm luật này có hiệu lực (1/1/2021), sẽ không còn bất cứ dự án nào được đầu tư bằng hình thức BT. Thậm chí, điều 101 của Luật này cũng quy định, các hợp đồng BT chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư dừng thực hiện kể từ ngày 15/8/2020.

Sau gần 20 năm tồn tại, các dự án BT đã chính thức kết thúc “cuộc đời” đầy bất cập, biến tướng của mình. Nhưng hậu quả mà hình thức đầu tư này để lại có lẽ không phải là vấn đề có thể giải quyết dứt điểm trong ngày một ngày hai. Bởi thực tế, vẫn còn đó hàng loạt dự án BT triển khai nhiều năm qua nhưng vẫn ì ạch, trong khi đất đối ứng đã trao tay chủ đầu tư xây dự án và bán cho khách hàng. Những tồn tại, bất cập còn lại đã ăn sâu vào trong tiềm thức, nếu không được giải quyết triệt để sẽ là “vết xe đổ” không thể tránh khỏi. Bài toán thất thoát, biến tướng và sự “bành trướng” của lợi ích nhóm vẫn sẽ còn kéo dài.

Vậy cội nguồn của những thất thoát, bất cập kéo dài của BT là gì? Hậu “khai tử” dự án BT, bài học nào cho các dự án đối tác công tư PPP? Làm sao để khai thác hiệu quả nguồn lực tư nhân trong bối cảnh ngân sách Nhà nước hạn hẹp và hình thức nào có thể thay thế dự án BT?

Để làm rõ hơn câu chuyện này, Cà phê cuối tuần hôm nay xin được giới thiệu hai vị chuyên gia: Luật sư Nguyễn Tiến Lập, thành viên NHQuang & Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam và chuyên gia tài chính, PGS.TS. Đinh Trọng Thịnh.

PV: Thưa luật sư Nguyễn Tiến Lập, là chuyên gia góp ý cho dự án xây dựng Luật PPP và đề xuất việc loại bỏ dự án BT ra khỏi phương thức đầu tư này, ông có cho rằng, việc coi BT là một dạng của dự án đối tác công tư (PPP) thời gian qua là một trong những nguyên nhân dẫn đến hàng loạt bất cập, thất thoát khó kiểm soát của dự án này hay không?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Dự án BT không phù hợp với chính sách hợp tác đối tác công - tư (PPP) vì không có yếu tố tranh thủ vốn đầu tư dài hạn của tư nhân cũng như công nghệ quản trị tiên tiến của khu vực này. Hình thức BT rất hiếm khi được triển khai ở các nước với lý do không tận dụng được bất cứ lợi thế gì của khu vực tư nhân và gây khó cho trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước.

Lý do đơn giản là phát triển hạ tầng không sinh lời trực tiếp nên luôn luôn cần vốn đầu tư dài hạn, theo đó cần thiết có một chu trình xây dựng - kinh doanh và chuyển giao đầy đủ để hoàn trả. Trong khi đó, theo hình thức BT, tư nhân có thể vay mượn để xây dựng công trình một cách nhanh chóng; đồng thời, ngay trong khi triển khai hoặc chậm nhất sau khi hoàn thành sẽ được Nhà nước tạo điều kiện bằng cấp phép và giao đất để thực hiện một dự án như mong muốn nhằm thu hồi vốn và kiếm lời. 

Sự sáng tạo đầy “bản lĩnh” đó, tiếc rằng, trên thực tế đang có vẻ mang lại ít thành công hơn là tai họa đối với nền kinh tế. Bởi không thanh toán bằng tiền mặt, rất khó công khai và minh bạch hoá trong khâu thẩm định, phê duyệt và chi trả cho chủ đầu tư tư nhân, tạo điều kiện cho tiêu cực phát sinh. 

Vừa qua có nhiều dự án BT được triển khai, chủ yếu nhằm xây dựng đường giao thông liên tỉnh, trụ sở, công trình văn hoá, giáo dục theo kiểu “đổi đất lấy hạ tầng” gắn với nhiều hệ luỵ tiêu cực (móc ngoặc, tham nhũng, trục lợi chính sách) khiến dư luận bức xúc gọi tên BT là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng.

PV: Các chuyên gia có thể phân tích rõ hơn lý do vì sao hình thức BT được triển khai thời gian qua lại dễ biến tướng, trở thành mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng, lợi ích nhóm, trục lợi chính sách? Phải chăng, nguyên tắc ngang giá và yếu tố thị trường đã không được thực thi đúng cách, dù Nghị định 69 ban hành vào tháng 10 năm ngoái đã quy định khá chặt chẽ về vấn đề này?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Từ hai góc độ kinh tế và pháp lý, BT về bản chất là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay sau. Mặc dù là hoạt động mua - bán nhưng nó lại phi thị trường, bởi bên mua (Nhà nước) không có sản phẩm cùng loại để được lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp. 

Về giá cả đối với bên bán, sẽ không thể có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư, vốn rất phức tạp để xác định, lại dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên bởi nhiều yếu tố ngoại vi, do đó, con số cuối cùng luôn luôn phụ thuộc vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền phê duyệt. Trong khi đó, đối với “vật” mà bên mua sử dụng để thanh toán cho việc mua hàng là công trình hạ tầng thì giá cả lại xác định được ngay, nhưng đó luôn là giá tối thiểu, còn giá tối đa sẽ do thị trường quyết định.

Chẳng hạn, Nhà nước sẽ bồi hoàn các chi phí dự án cho nhà đầu tư bằng một khu đất được định giá ngay khi ký thỏa thuận BT với mức trong khung giá được quy định. Sau thời gian nhất định mà giá đất tăng lên theo thị trường, đặc biệt trong trường hợp do tác động của chính công trình hạ tầng có liên quan được xây dựng, phần tăng đó sẽ được nhà đầu tư hưởng trọn. 

Nhà đầu tư có thể lập luận rằng: Nếu giá đất không tăng thì sao? Khi ấy, theo hợp đồng đã ký, Nhà nước vẫn phải thanh toán toàn bộ giá công trình đã đầu tư, bao gồm cả mức lợi nhuận được hai bên thỏa thuận. 

Đương nhiên phía cơ quan chính quyền cũng có thể cho rằng mình được hưởng lợi ích, bởi họ nhanh chóng được sở hữu các công trình hạ tầng mới tại địa phương như là thành tựu về kinh tế và chính trị, trong khi lại không phải chi bất cứ đồng vốn ngân sách nào. 

Có lẽ vì thế, suốt một thời gian dài, các dự án BT cứ lặng lẽ được triển khai, làm “thay da, đổi thịt” nhiều vùng, miền. Các vấn đề có tính hệ lụy chỉ được công khai hóa cho dư luận mổ xẻ và phê phán khi có sự thức tỉnh rằng tài nguyên đất đai của quốc gia không còn mấy nữa.

Do đó, xét về lý thuyết, chúng ta không chỉ phải xác nhận yếu tố phi thị trường của các giao dịch BT, mà còn phải khẳng định rằng chính các dự án BT đã vô hiệu hóa một cách hữu hiệu cơ chế thị trường trong phân bổ tài nguyên và nguồn lực của quốc gia. Công thức “đổi đất lấy hạ tầng” khi đó sẽ do nhà đầu tư BT tự đề xuất và cũng dễ dàng được thông qua bởi phù hợp với cả chủ trương của địa phương lẫn tâm lý của lãnh đạo.

PGS. TS. Đinh Trọng Thịnh: Công thức của BT là “đổi đất lấy hạ tầng” nhưng thực tế chẳng có “cuộc đổi chác” nào là ngang giá. Có thể nói, vấn đề định giá ở dự án BT, Nhà nước đang thiệt cả hai đầu, còn chủ đầu tư thì lợi cả đôi đường. Bởi giá trị công trình là do chủ đầu tư tự tính toán và trình lên. Thông qua kiểm toán, có thể thấy rằng hầu như tất cả dự án đều bị đẩy  giá lên thậm chí có dự án bị đẩy lên nhiều lần so với giá trị thực. Còn giá trị đất đối ứng thì đa phần là không theo đấu giá, không định giá được theo giá trị thực tế trên thị trường, đặc biệt là khi mảnh đất đó ở cạnh nơi quy hoạch hạ tầng đường sá, công viên. Dẫn tới việc, những mảnh đất "vàng" bị rơi vào tay các chủ đầu tư BT với các giá không thể rẻ hơn.

Vấn đề ở đây là có lợi ích nhóm, sự móc nối, cấu kết, thỏa thuận với nhau nên cố tình áp mức giá thấp nhất để có được lợi ích cao nhất.

Hầu hết các dự án mà chúng ta nhìn thấy, từ dự án lớn đến dự án nhỏ theo phương thức đổi đất lấy hạ tầng nhưng thực chất là chỉ định thầu và đôi khi còn là dự án “sân sau” của các quan chức ở các địa phương, các bộ ngành mà có liên quan đến các dự án. Tình trạng này đã kéo dài trong thời gian dài và dần làm méo mó hình thức BT.

Ngoài ra, hầu hết các dự án BT là do chủ đầu tư tự đề xuất, còn dự án Nhà nước đưa ra chỉ có một phần, dẫn đến việc có quy định đấu thầu cũng như không, chỉ mang tính hình thức. Điều này ngay từ đầu đã đi lệch bản chất của hợp đồng đối tác công tư. Vì hợp đồng công tư ở đây là Nhà nước có dự án, có yêu cầu nhưng không có khả năng xây dựng nên mới kêu gọi các doanh nghiệp tham gia xây dựng. Nhưng ở đây là tự doanh nghiệp đưa ra dự án, tự doanh nghiệp tính toán, xây dựng, giám sát chất lượng thì ắt giá sẽ bị đẩy lên 5 - 7 lần. Mục đích công bị gạt bỏ, chỉ còn lại đó là lợi ích tư khổng lồ mà chủ đầu tư nào cũng nhìn thấy.

PV: Đó cũng là lý do mà các doanh nghiệp tư nhân kể cả những chủ đầu tư “tay không bắt giặc”, làm dự án theo kiểu “lấy mỡ nó rán nó”, “hăng hái” tham gia các dự án BT, thậm chí không cần mời gọi và dù luật pháp đã khá chặt chẽ nhưng có vẻ như các doanh nghiệp lại rất dễ dàng để lách luật?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Vừa qua, đáng lưu ý là chúng ta đã dồn sự chú ý vào khâu lựa chọn chủ đầu tư mà ít quan tâm đến nội dung hồ sơ dự án, dẫn đến chủ đầu tư chỉ tìm cách "đánh bóng" tên tuổi và năng lực cốt để dự án được phê duyệt mà ít quan tâm đến quá trình triển khai xây dựng và vận hành sau đó. Nguồn vốn chủ yếu lại đến từ ngân hàng thương mại, chiếm tới 80 - 90%, tức không phải vốn tư nhân mà là vốn xã hội. 

Sau khi xây dựng xong công trình thì chủ đầu tư đã thu hồi cả vốn lẫn lời, rủi ro vận hành hoàn toàn thuộc về ngân hàng cho vay, đồng thời chất lượng công trình và dịch vụ lại không tương xứng với số tiền bỏ ra. Cơ chế này không giống với nước nào và tôi coi đó là một kiểu trục lợi chính sách qua dự án.

Các điều kiện để trục lợi chính sách bắt đầu được hình thành thông qua mâu thuẫn giữa một bên là ham muốn đầu tư liên tục với nguồn vốn tưởng như vô tận đến từ khu vực tư nhân và bên kia, quỹ đất đai để phát triển luôn luôn có hạn và bị thu hẹp dần. Vậy thì, như một logic tự nhiên, trong cuộc chạy đua để tìm kiếm mặt bằng sản xuất - kinh doanh, người thắng cuộc sẽ không phải là nhà đầu tư tư nhân có dự án tốt mà là người thuyết phục được giải pháp BT cho dự án đầu tư công đang cần thực hiện.

Thông thường, một dự án đầu tư, dù dưới hình thức nào, cũng đều phải đi qua hai hành lang pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư nói chung và các dự án BT nói riêng, e rằng sự “lách luật” xảy ra trên cả hai phương diện này.

Ai cũng biết rằng để đầu tư theo hình thức dự án, doanh nghiệp luôn luôn cần có đất, được sử dụng như mặt bằng để xây dựng công trình hay nhà máy phục vụ sản xuất - kinh doanh. Đối với một dự án thông thường, vị trí lô đất như một giá trị thương quyền ít có ý nghĩa, mà thay vào đó là các điều kiện và yếu tố kỹ thuật. Với một dự án BT thì khác, khu đất được giao để thanh toán dự án đầu tư bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của Nhà nước theo cơ chế công - tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Yếu tố này, tuy nhiên, đã bị làm lu mờ đi trong quá trình xem xét, phê chuẩn các dự án BT.

Nói một cách cụ thể hơn, ở mức độ bất hợp lý và cho các mục tiêu không rành mạch và thỏa đáng, các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn của Luật Đầu tư cho một dự án BT đã lấn át, thậm chí thay thế cho các yêu cầu tương tự của Luật Đất đai. Chẳng hạn, liên quan đến quyền tiếp cận đất và việc định giá đất, Luật Đất đai có quy định rõ về cơ chế đấu thầu các khu đất thuộc quỹ đất dành cho phát triển của mỗi địa phương. Yêu cầu này, tuy nhiên, đã bị loại bỏ đối với các dự án BT.

Có thể nói rằng sự “lách luật” của các dự án BT theo cách thức như trên rất khó trở thành một vấn đề cho sự phê phán công khai.

PV: Vâng, có thể thấy, những bất cập nhức nhối của dự án BT thời gian qua đã gây không ít bức xúc trong dư luận. Việc loại bỏ BT ra khỏi Luật PPP được cho là cách tốt nhất để chặn đứng những bất cập, thất thoát mà hình thức này gây ra trong thời gian qua, nhưng đối với hàng loạt bất cập đang tồn tại ở những dự án BT đã và đang triển khai, chậm tiến độ, gây thất thoát thì cần xử lý và giải quyết hậu quả như thế nào?

PGS. TS. Đinh Trọng Thịnh: Trước hết là những dự án đang trong quá trình nghiên cứu hay dự định thì rõ ràng yêu cầu phải dừng lại. Lẽ ra hình thức này phải dừng lại lâu rồi vì trước đây Chính phủ từng có văn bản yêu cầu dừng dự án BT nhưng có thể vì “lợi ích nhóm” nên nhiều địa phương vẫn xin tiếp tục và đẩy mạnh dự án BT. Vì thế bây giờ có rất nhiều dự án BT đang dở dang. Việc xử lý chuyển tiếp các dự án này thế nào cũng là vấn đề khó khăn chứ không hề đơn giản. Ở đây phải cần đến "bàn tay" trong sạch của các cơ quan quản lý Nhà nước trong việc xác định giá trị của các dự án BT đưa ra có đúng hay không, đất đối ứng có ngang giá hay không. Phải thanh tra, rà soát lại xem cái giá đề ra có đúng không chuẩn xác không?

Thứ hai là xem các dự án đã thực hiện đến đâu, chất lượng công trình ra sao. Không thể chỉ dừng không phê duyệt dự án là xong mà phải có đánh giá hợp lý các dự án đã làm để xem có tiếp tục triển khai hay không, triển khai thế nào, đến đâu. Nếu không thì chúng ta phải dừng lại và chuyển sang hình thức khác.

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Việc xử lý các dự án đang triển khai trước hết tuỳ thuộc vào thoả thuận của các bên trong hợp đồng BT, tức bên cơ quan Nhà nước và bên kia là đơn vị tư nhân. Về nguyên tắc, cơ quan Nhà nước cần tôn trọng các cam kết trong hợp đồng đã ký và các quy định mới của pháp luật sẽ không thể hồi tố, tức không có hiệu lực ngược đối với các giao dịch đã hoàn tất trước đó. 

Tuy nhiên nếu phát hiện có sai phạm và thiệt hại cho tài sản Nhà nước khi lập và triển khai dự án BT, tức vi phạm pháp luật, thì cần làm rõ hai yếu tố lỗi và trách nhiệm thuộc về ai và xem xét khả năng hợp đồng có thể được Toà án tuyên vô hiệu một phần hay toàn bộ hay không. Khi hợp đồng bị vô hiệu, sẽ phát sinh trách nhiệm bồi thường vật chất của bên có lỗi. Nếu lỗi thuộc phía cơ quan Nhà nước thì cần cá thể hoá và xem xét trách nhiệm người đứng đầu cả về hành chính và hình sự.

PV: Trong khi Nhà nước muốn đầu tư nhiều cho cơ sở hạ tầng nhưng lại thiếu nguồn vốn ngân sách, thì liệu có phương cách nào khác sẽ thay thế dự án BT, huy động được nguồn lực tư nhân một cách hiệu quả hơn, thưa các chuyên gia?

PGS. TS. Đinh Trọng Thịnh: Tôi cho rằng bản chất phương thức BT không có lỗi, chỉ có điều khi đi vào Việt Nam bị biến tướng với sự thay đổi trên bình diện thị trường. Khi thị trường chưa có tính công khai minh bạch và có sự giám sát nhiều chiều, đa dạng. Sự giám sát rất hình thức. Hầu hết các dự án sai phạm là từ phía người dân hay báo chí, công luận đưa ra thì mới đi kiểm tra, giám sát, thanh tra. Ở những vùng sâu, vùng xa hay kể cả là ở thành phố vẫn có thể áp dụng được phương thức này nếu công khai minh bạch và có một sự công bằng, rõ ràng, tuân thủ nguyên tắc ngang giá.

Còn để nói có hình thức nào hoàn hảo hơn hay không thì không có. Vì một bên là do Nhà nước không có tiền. Nếu có tiền thì Nhà nước tự bỏ ra xây, tự mình cân đo đong đếm, thực hiện dự án thì đã không còn chuyện để bàn. Thứ hai là, Nhà nước có tài sản công nhưng nằm dưới dạng tiềm ẩn và rõ ràng làm thế nào để đem bán tài sản đó lấy tiền đầu tư thì đã là vấn đề “khó nhằn”. Nếu Nhà nước đứng ra bán thì thứ nhất là chậm, thứ hai là phiền phức.

Có lẽ Nhà nước nên thành lập một đơn vị chuyên trách đấu giá các tài sản công, sau đó lấy tiền thực hiện dự án hạ tầng. Việc này sẽ hiệu quả hơn gấp đôi, gấp 3 hiệu quả mà dự án BT đạt được trong thời gian vừa qua.

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Chúng ta lưu ý rằng hợp tác công - tư PPP có nhiều hình thức pháp lý khác nhau theo hợp đồng. Luật về PPP đã quy định về dự án theo hợp đồng BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh) v.v... Việc lựa chọn hình thức nào sẽ tuỳ thuộc và lĩnh vực và tính chất của dự án cũng như ý chí và điều kiện của các bên tham gia. 

Cho đến nay, tuyệt đại đa số các dự án BT đều gắn với cơ chế "đổi đất", tức bản chất là kinh doanh đất đai để hưởng cái gọi là địa tô chênh lệch hay sự gia tăng giá đất ở thời điểm trước và sau dự án. Về thực chất, đối tác tư nhân tham gia không có lỗi trong chuyện này, mà bỏ dự án BT là Nhà nước từ nay thôi hay từ bỏ mục tiêu "đổi đất lấy công trình và cơ sở hạ tầng" một cách đơn giản, dễ dãi đồng thời tạo các khe hở cho trục lợi chính sách.

PV: Vậy theo các chuyên gia, cần tạo cơ chế công khai, minh bạch thông tin trong việc triển khai các dự án hợp tác công - tư như thế nào khi đây vốn là giải pháp được nhắc đến rất nhiều nhưng hầu như chưa được thực thi hiệu quả. Phải chăng sự thiếu minh bạch mới là cội nguồn của những bức xúc, hoài nghi trong dư luận?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Đúng vậy. Cần nhớ rằng Dự án PPP có phần tham gia của Nhà nước bằng tài sản công dưới hình thức tài vật hay thương quyền, với dự án đường giao thông BOT còn là sự trao chủ quyền thu thuế, phí cho tư nhân nữa. 

Do đó, sự công khai, minh bạch là yêu cầu tất yếu. Bảo đảm điều này không chỉ tạo cơ chế kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng và người dân mà còn bảo đảm sự công bằng, bình đẳng trong cạnh tranh giữa các doanh nghiệp tham gia vào thị trường PPP. Tôi tin chắc rằng điều Quốc hội cũng như người dân quan tâm, e ngại là liệu rằng các dự án PPP có trở thành môi trường thuận lợi cho sự móc ngoặc công tư hơn là hợp tác và chủ nghĩa thân hữu phát triển hay không ? Hy vọng Luật về PPP sẽ khắc phục được điểm yếu này.

PGS. TS. Đinh Trọng Thịnh: Tất cả những vấn đề bất cập, thất thoát, tham nhũng đất đai, xung đột lợi ích hay sự biến tướng của hợp đồng BT diễn ra trong thời gian qua đều do thiếu công khai, minh bạch. Nói đúng hơn là cơ chế công khai, minh bạch chỉ mới nằm ở lời nói, ở văn bản giấy còn thực tế thì hoàn toàn là phi minh bạch. Việc “khai tử” dự án BT đã đặt ra một bài học cho các cơ quan quản lý trong việc triển khai các dự án PPP còn lại trong thời gian tới, đó là, nếu không minh bạch được thì cũng nên dừng lại, dù là bất cứ hình thức dự án nào, đặc biệt là BOT.

Trách nhiệm của 2 bên rõ ràng, minh bạch. Nhà nước phải giám sát được toàn bộ các quá trình hình thành và hoạt động của dự án đó, chứ không thể buông cho doanh nghiệp muốn làm gì thì làm như thời gian vừa qua.

Có thể nói Nhà nước đang mua lại những công trình hạ tầng với giá quá đắt. Sự đắt đỏ không chỉ thể hiện ở mặt tài chính mà còn ở việc dần đánh mất niềm tin của người dân, gia tăng xung đột đất đai. Câu chuyện lợi ích nhóm, câu chuyện thực hiện các dự án công – tư, dù không công khai nhưng có lẽ ai cũng nhìn thấy rõ ràng những lợi ích nhóm, những sân sau... Tất cả đều thiếu minh bạch và không vì người dân, vì lợi ích của cộng đồng xã hội nên người dân bức xúc là đúng.

Khi PPP được nâng lên thành luật thì sẽ tăng cơ sở pháp lý cho doanh nghiệp, làm cho hoạt động trở nên trôi chảy. Đó cũng là cơ sở để cơ quan quản lý kiểm tra giám sát, để từ đó người ta có cơ chế xử phạt nếu thực hiện không đúng. Nhưng rõ ràng, muốn triển khai hiệu quả, đúng mục đích thì phải có sự thay đổi trong bản chất, tư duy cũng như cách thức của tổ chức PPP, quan trọng nhất là phải thực sự công khai, minh bạch./.

Muốn triển khai hiệu quả, đúng mục đích thì phải có sự thay đổi trong bản chất, tư duy cũng như cách thức của tổ chức PPP, quan trọng nhất là phải thực sự công khai, minh bạch.