Lỗ hổng từ lợi ích nhóm
Trong giai đoạn 2016 - 2019, Kiểm toán Nhà nước đã chỉ ra sai phạm tại 50 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), kiến nghị xử lý tài chính 9.102 tỷ đồng. Đáng lưu ý, có những dự án tỷ lệ kiến nghị xử lý tài chính lớn, từ 27 - 29% giá trị được kiểm toán.
Tại báo cáo kết quả kiểm toán tổng hợp năm 2019 gửi Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã chỉ ra những tồn tại, hạn chế của 29 dự án BT thuộc diện kiểm toán năm 2019, kiến nghị xử lý 5.228 tỷ đồng, trong đó có dự án tỷ lệ xử lý lớn (chiếm 25%) so với giá trị được kiểm toán.
Theo KTNN, hầu hết các dự án đều chỉ định nhà đầu tư, trong đó có dự án chỉ định nhà đầu tư sau khi đã triển khai thi công dự án. Kiểm toán cũng chỉ ra rằng, hầu hết các dự án đều do nhà đầu tư đề xuất và đưa vào danh mục đầu tư, chuyển đổi hình thức đầu tư dự án từ sử dụng vốn ngân sách nhà nước sang đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Nhiều dự án do nhà đầu tư đề xuất không lấy ý kiến các bộ, ngành theo quy định và không thực hiện xây dựng, công bố danh mục dự án. Bên cạnh đó, nhiều dự án lựa chọn nhà đầu tư hạn chế năng lực tài chính nên phải thay đổi từ hình thức thanh toán bằng đất sang bằng tiền.
Cũng theo kết quả kiểm toán, nhiều dự án xác định tổng mức đầu tư ban đầu không chính xác. Như tại Hà Nội, hầu hết các dự án xác định tổng mức đầu tư ban đầu lớn hơn nhiều so với giá trị thực tế triển khai. Cụ thể, dự án xây dựng tuyến đường từ đê Ngọc Thụy đến khu đô thị mới Thượng Thanh giảm dự toán 69,2 tỷ đồng, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng giảm 754,3 tỷ đồng...
Ngoài ra, một số dự án còn sai sót trong phê duyệt diện tích và giá đất tạm tính vượt giá trị dự án BT. Chẳng hạn, Thanh Hóa phê duyệt diện tích và giá đất tạm tính vượt giá trị dự án BT 875,5 tỷ đồng (đến thời điểm kiểm toán, nhà đầu tư phải nộp tiền sử dụng đất theo diện tích đất giao thực tế vượt giá trị dự án BT 735 tỷ đồng).
Từ đó để thấy, dự án BT càng triển khai càng bộc lộ rõ những bất cập, tạo ra xung đột lợi ích rất lớn. Nếu các dự án này không được kiểm toán thì số tiền thất thoát sẽ rất lớn và không thể kiểm soát.
Đánh giá về vấn đề này, TS. Nguyễn Minh Phong nhận định: Trên thực tế, quá trình thực hiện dự án BT đã nảy sinh không ít vấn đề, và cho đến nay vẫn chưa có cơ chế xử lý, giải quyết tốt hơn.
“Thứ nhất là hiện tượng không hiệu quả, xét về tổng thể chung. Vì đối với dự án BT, đất phải đổi cho chủ đầu tư rất nhiều nhưng chất lượng dự án mà Nhà nước nhận về lại thường thấp, đòi hỏi chi phí bảo dưỡng về sau lớn. Và cuối cùng, vì thế vẫn làm tăng khoản chi của ngân sách nhà nước cho hoạt động này. Trong khi đó, Nhà nước đang thiếu chế tài để kiểm soát chất lượng của nhà đầu tư. Thứ hai là việc định giá, đấu giá dự án không minh bạch, hiệu quả, giá đưa ra thấp, gây ra tình trạng thất thoát tài sản công lớn”, ông Phong nói.
Bên cạnh đó, theo vị chuyên gia này, còn rất nhiều biểu hiện của lợi ích nhóm trong việc thực hiện các dự án đổi đất lấy hạ tầng.
Thứ nhất, theo TS. Nguyễn Minh Phong, các quy hoạch không được phổ biến rộng rãi mà chỉ giới hạn trong một số người đấu thầu hẹp, thậm chí, đấu thầu theo kiểu... “quân xanh quân đỏ”. "Với cơ chế như vậy sẽ khiến cho kết quả đấu thầu không khách quan", ông Phong nhấn mạnh.
Thứ hai, đó là việc hạch toán, quyết toán các dự án chưa được kiểm toán chặt chẽ, dẫn đến chất lượng xây dựng kém, và khi quyết toán sẽ gây thất thoát tài sản công.
Thứ ba, quá trình kiểm tra chất lượng thực hiện dự án không đảm bảo công khai, minh bạch. Chủ đầu tư đã dùng các phương án vận động, tặng quà... khiến cho việc thẩm định, nghiệm thu rất hời hợt.
"Công trình vừa nghiệm thu xong đã hỏng. Đó chính là biểu hiện của lợi ích nhóm, gắn người làm với kiểm tra, nghiệm thu”, TS. Nguyễn Minh Phong cho hay.
Bên cạnh đó, theo một số chuyên gia kinh tế, quy định về phương án tài chính yêu cầu, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 10% hoặc 15% tổng vốn đầu tư, phần vốn còn lại là vốn đầu tư của Nhà nước hoặc vốn vay huy động của nhà đầu tư thì thực chất gần như toàn bộ dự án là vốn Nhà nước hoặc vốn Nhà nước đi vay. Điều này cho thấy việc thực hiện dự án BT không thực sự giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước.
Trước những bất cập, thất thoát ngày càng lộ rõ, vấn đề dừng lại hay tiếp tục dự án BT đã được đặt ra và có nhiều tranh cãi. Tuy nhiên, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội Khóa XIV, Quốc hội đã chính thức thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP và loại bỏ dự án BT ra khỏi loại hình này.
Theo đó, kể từ thời điểm luật này có hiệu lực (1/1/2021), sẽ không còn bất cứ dự án nào được đầu tư bằng hình thức BT, dự án BT chưa phát hành hồ sơ mời thầu (HSMT), hồ sơ yêu cầu thì dừng thực hiện. Thậm chí, điều 101 của Luật này cũng quy định: Các hợp đồng BT chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư sẽ phải dừng thực hiện kể từ ngày 15/8/2020.
Xử lý chuyển tiếp như thế nào?
Các chuyên gia nhận định, việc không áp dụng hình thức BT không có nghĩa những bất cập, hệ lụy đã và đang tồn tại sẽ được xử lý. Ngược lại, cần phải lưu ý giải quyết các trường hợp chuyển tiếp một cách thấu đáo, tránh gây thất thoát ngân sách và đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của nhà đầu tư.
“Việc xử lý các dự án đang triển khai trước hết tuỳ thuộc vào thoả thuận của các bên trong hợp đồng BT, đó là cơ quan Nhà nước và đơn vị tư nhân. Về nguyên tắc, cơ quan Nhà nước cần tôn trọng các cam kết trong hợp đồng đã ký và các quy định mới của pháp luật sẽ không thể hồi tố, tức không có hiệu lực ngược đối với các giao dịch đã hoàn tất trước đó”, luật sư Nguyễn Tiến Lập, thành viên Văn phòng luật sư NHQuang & Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam cho hay.
Tuy nhiên, cũng theo luật sư Lập, nếu phát hiện có sai phạm và thiệt hại cho tài sản Nhà nước khi lập và triển khai dự án BT, tức vi phạm pháp luật, thì cần làm rõ hai yếu tố lỗi và trách nhiệm thuộc về ai và xem xét khả năng hợp đồng có thể được Toà án tuyên vô hiệu một phần hay toàn bộ hay không. "Khi hợp đồng bị vô hiệu, sẽ phát sinh trách nhiệm bồi thường vật chất của bên có lỗi. Nếu lỗi thuộc phía cơ quan Nhà nước thì cần cá thể hoá và xem xét trách nhiệm người đứng đầu cả về hành chính và hình sự", ông Lập phân tích.
Còn theo chuyên gia kinh tế, PGS.TS. Đinh Trọng Thịnh, việc xử lý chuyển tiếp các dự án BT như thế nào không phải là vấn đề đơn giản. Bởi, đang có rất nhiều dự án BT dở dang.
“Ở đây phải cần đến "bàn tay" trong sạch của các cơ quan quản lý Nhà nước trong việc xác định giá trị của các dự án BT đưa ra có đúng hay không, đất đối ứng có ngang giá hay không? Phải thanh tra, rà soát lại xem các giá trị thanh toán đề ra có chuẩn xác hay không, từ đó lên phương án xử lý chuyển tiếp phù hợp”, ông Thịnh nêu.
Giai đoạn chạy nước rút về BT, liệu có nên “cố đấm ăn xôi”?
Có thể nói thời điểm hiện tại đang là giai đoạn "nước rút" hoàn thành thủ tục của những dự án BT cuối cùng trước khi bị dừng triển khai, khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) có hiệu lực (ngày 1/1/2021). Cũng chính vì lẽ đó mà hiện tại nhiều đơn vị đang chạy đua với thời gian để có thể triển khai dự án trước giờ "khai tử".
Cụ thể, từ sau ngày Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) được Quốc hội thông qua, nhiều đơn vị đã công bố kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư, thông báo mời thầu. Như dự án đầu tư xây dựng tuyến đường liên xã Dũng Liệt - Tam Đa - Đông Phong (huyện Yên Phong) theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) do Phòng Kinh tế và Hạ tầng huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh mời thầu mới đây. Dự án dự kiến thực hiện từ năm 2020 đến năm 2020 với tổng vốn đầu tư hơn 429 tỷ đồng.
Ngày 27/6, Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Lộc Bình (Lạng Sơn) cũng đăng thông báo mời thầu Dự án Cầu Lộc Bình số 1, đường giao thông và Khu tái định cư xã Lục Thôn, huyện Lộc Bình, tỉnh Lạng Sơn theo phương thức PPP, loại hợp đồng BT. Tổng mức đầu tư dự án là 359 tỷ đồng, được đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà đầu tư, thời gian phát hành HSMT từ 2/7 đến 31/8/2020.
Trước đó ít ngày, Dự án Đầu tư xây dựng tuyến đường trung tâm hành chính thị trấn Vĩnh Trụ (Hà Nam), đoạn từ Quốc lộ 38B đến đường nối Đường tỉnh 499 với Đường tỉnh 492 theo hợp đồng BT đăng thông báo mời thầu, phát hành HSMT từ ngày 29/6 đến 31/8/2020. Dự án có tổng mức đầu tư dự kiến là 111,51 tỷ đồng.
Cũng tại Hà Nam, Dự án Đầu tư xây dựng tuyến đường DN2, PK2 và một phần tuyến PK-5, PK-1A, PK-1B thuộc Khu trung tâm hành chính huyện Thanh Liêm đang trong thời gian phát hành HSMT, thời điểm đóng thầu là 9 giờ ngày 7/7/2020. Một số dự án BT khác tại Hà Nam đã công bố kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư với dự kiến tổ chức lựa chọn nhà đầu tư trong quý III năm nay.
Nhiều lo ngại cũng được đặt ra cho các nhà đầu tư đang muốn “cố đấm ăn xôi”, cố “chạy” hợp đồng để “kịp tiến độ” cần cẩn trọng trong việc lựa chọn đầu tư các dự án BT trong giai đoạn này. Bởi trong bối cảnh những bất cập, tồn tại chưa được xử lý, hình thức thanh toán cho dự án BT chưa được minh bạch, khó có thể đảm bảo được quyền lợi của chủ đầu tư khi tham gia dự án, như việc thành toán hợp đồng đúng hạn dẫn đến bị “mắc kẹt”. Hoặc nếu không, chủ đầu tư cũng sẽ đi vào "vết xe đổ" của những sai phạm từ các dự án trước đó.
Bởi cũng đã từng có một giai đoạn nước rút về dự án BT khi Luật Quản lý, sử dụng tài sản công có hiệu lực, hàng loạt dự án BT nay đang mắc kẹt vì chưa được thanh toán dù dự án BT đã hoàn thành, bên cạnh đó, nhiều dự án chưa thể triển khai do vướng mắc trong thực hiện giao đất thanh toán cho nhà đầu tư.
PGS.TS. Đinh Trọng Thịnh nhấn mạnh thêm, tất cả những vấn đề bất cập, thất thoát, tham nhũng đất đai, xung đột lợi ích hay sự biến tướng của hợp đồng BT diễn ra trong thời gian qua đều do thiếu công khai, minh bạch. Nói đúng hơn là cơ chế công khai, minh bạch chỉ mới nằm ở lời nói, ở trên văn bản, còn thực tế thì hoàn toàn là... phi minh bạch.
“Việc 'khai tử' dự án BT đã đặt ra một bài học cho các cơ quan quản lý trong việc triển khai các dự án PPP còn lại trong thời gian tới, đó là, nếu không minh bạch được thì cũng nên dừng lại, dù là bất cứ hình thức dự án nào, đặc biệt là BOT”, vị chuyên gia nhìn nhận.
