Khả năng chống chịu của đô thị phải được tính đến ngay từ khi lựa chọn không gian phát triển

Rủi ro khí hậu và những bất cập trong phát triển đô thị

Đóng góp hơn 70% GDP cả nước, khu vực đô thị giữ vai trò quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế. Vai trò này càng đặt ra yêu cầu bảo vệ đô thị trước sức ép của biến đổi khí hậu, khi Việt Nam thuộc nhóm quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất, với rủi ro ngập lụt ảnh hưởng tới khoảng 1/3 dân số. Đây là những dữ kiện được đưa ra tại chuyên đề "Tăng cường khả năng chống chịu biến đổi khí hậu của đô thị” trong khuôn khổ Diễn đàn Phát triển đô thị bền vững Việt Nam 2026: “Mô hình phát triển đô thị đóng góp cho tăng trưởng quốc gia”.

Ông Steven L. Rubinyi, Chuyên gia cấp cao về Quản lý rủi ro thiên tai Ngân hàng Thế giới cho biết, khu vực đô thị tạo ra gần 90% việc làm mới ngoài nông nghiệp. Tuy nhiên, sự tập trung dân cư và tài sản tại những khu vực dễ chịu tác động của thiên tai đang đặt ra nhiều rủi ro.

Theo số liệu được dẫn trong tham luận của ông, gần 60% dân số và 70% tài sản kinh tế của Việt Nam tập trung tại các tỉnh ven biển và đồng bằng thấp trũng. Khoảng 11,8 triệu người và một nửa số khu công nghiệp trực tiếp đối mặt với nguy cơ ngập lụt nghiêm trọng; 22% trường học và 26% cơ sở y tế cũng có thể bị ảnh hưởng trực tiếp.

Sự gián đoạn của các hệ thống hạ tầng còn kéo theo hệ quả đối với hoạt động kinh tế. Ông Steven L. Rubinyi lưu ý, thời gian hạ tầng ngừng hoạt động gây gián đoạn công nghiệp, logistics và du lịch, ảnh hưởng đến sức cạnh tranh và niềm tin của nhà đầu tư. Trong khi đó, chi phí phục hồi sau thiên tai làm dịch chuyển nguồn lực công khỏi những mục tiêu phát triển dài hạn.

Những thiệt hại do thiên tai gây ra cho thấy sức ép đối với quá trình phát triển. Theo ông Nguyễn Cao Viên, Phó Cục trưởng Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng, năm 2025 là năm thiên tai khắc nghiệt nhất trong lịch sử quan trắc. Trong 11 tháng năm 2025 đã xuất hiện 21 cơn bão và áp thấp nhiệt đới; khoảng 20 con sông xảy ra lũ lịch sử. Thiên tai khiến 484 người thiệt mạng và mất tích, gây thiệt hại kinh tế hơn 104.000 tỷ đồng.

Tại các đô thị, tác động có thể diễn ra theo dây chuyền, từ mưa lớn, ngập sâu đến mất điện, gián đoạn liên lạc và tê liệt giao thông. Ngày 30/9/2025, Hà Nội ghi nhận lượng mưa 295mm trong một ngày, phá kỷ lục tháng 9 được thiết lập từ năm 1978; hàng chục tuyến phố ngập sâu, giao thông tê liệt đến đêm. Trong bão Yagi năm 2024, toàn tỉnh Quảng Ninh và thành phố Hải Phòng bị mất điện, thông tin liên lạc gián đoạn trên diện rộng. Nắng nóng, hạn hán năm 2023 cũng gây thiệt hại khoảng 1,4 tỷ USD do thiếu điện ở miền Bắc.

Bên cạnh tác động của thiên tai, ông Nguyễn Cao Viên chỉ ra những bất cập trong quá trình phát triển đang làm gia tăng rủi ro đô thị. Các lựa chọn về vị trí, mật độ, cao độ nền và mạng lưới thoát nước có thể “khóa chặt” đô thị trong 50 - 100 năm. Theo ông, có ba nhóm điểm nghẽn về không gian đô thị; hạ tầng kỹ thuật; quản trị, dữ liệu và tài chính.

Về không gian, đô thị chưa phát huy đầy đủ chức năng điều tiết nước và làm mát tự nhiên. Vùng trũng, mặt nước và không gian xanh bị thu hẹp, bề mặt bê tông gia tăng, làm nặng thêm tình trạng ngập úng và đảo nhiệt đô thị. Sụt lún tại Đồng bằng sông Cửu Long cũng làm tăng rủi ro ngập và xâm nhập mặn.

Về hạ tầng kỹ thuật, một số công trình có thể chưa đáp ứng đầy đủ trước diễn biến khí hậu hiện nay; hạ tầng xám, xanh và lam chưa được tích hợp đồng bộ trên toàn lưu vực. Tại TP.HCM, ông cho biết thành phố còn 159 điểm ngập, cần hơn 142.000 tỷ đồng cho 87 dự án chống ngập giai đoạn 2026 - 2030.

Những hạn chế về không gian và hạ tầng còn đi cùng bất cập trong quản trị và nguồn lực. Dữ liệu còn phân tán, khả năng phối hợp và huy động nguồn lực còn hạn chế. Việc khắc phục sau thiên tai vẫn thiên về khôi phục, trong khi cần gắn tái thiết với nâng cao khả năng chống chịu.

Trước những tác động của thiên tai và các điểm nghẽn trong phát triển, đô thị sẽ chống đỡ, duy trì vận hành và phục hồi ra sao? Theo ông Nguyễn Cao Viên, đây mới là câu hỏi cần trả lời hiện nay thay vì chỉ xem xét đô thị có bị thiên tai tác động hay không.

Theo ông, thiên tai đến nay có phần lắng dịu, nhưng El Nino được dự báo đạt cường độ mạnh, kéo theo nguy cơ hạn hán, thiếu nước và xâm nhập mặn. “Những năm lắng dịu chính là thời điểm tốt nhất để chuẩn bị”, ông nhấn mạnh.

Sự chuẩn bị đó, theo Phó Cục trưởng Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng, cần bắt đầu ngay từ khâu lựa chọn không gian phát triển, quyết định dự án và phân bổ nguồn lực, với khả năng chống chịu được tính đến từ đầu.

Về vấn đề này, ông Vũ Cảnh Toàn, Chuyên gia AFD/Phụ trách Kỹ thuật ISET cho rằng rủi ro luôn thay đổi theo thời gian, chịu ảnh hưởng của các yếu tố khí hậu, phát triển và cách thức các hệ thống tương tác. Các quyết định đầu tư hạ tầng dài hạn vì vậy cần tính đến những điều kiện khí hậu tương lai có thể vượt xa các ngưỡng và kinh nghiệm trong quá khứ; hiệu quả đầu tư cần được đánh giá ở quy mô hệ thống.

Đổi mới quy hoạch và quản trị để nâng sức chống chịu đô thị

Yêu cầu chuẩn bị từ sớm đặt ra vấn đề đổi mới quy hoạch và quản trị đô thị. Tại diễn đàn, ông Đặng Huy Đông, Chủ tịch Hiệp hội Chuyển đổi xanh Việt Nam cho rằng một đô thị cạnh tranh và đáng sống phải đáp ứng đồng thời hai điều kiện: Chất lượng môi trường cao và chi phí sống hợp lý.

Theo ông, chất lượng môi trường được thể hiện qua không khí sạch, nước sạch, ít ùn tắc và không gian xanh. Chi phí sống cần được xem xét từ nhà ở, giao thông, năng lượng, dịch vụ đến thời gian đi lại.

“Điều cần thay đổi trước hết là tư duy quản trị, quy hoạch, thiết kế đầu tư và vận hành đô thị, tất cả gói gọn trong hai từ: Cơ chế”, ông Đông nhấn mạnh.

Cụ thể hóa cách tổ chức không gian theo hướng tích hợp, ông đề xuất phát triển mô hình TOD Compound, kết hợp nhà ở gắn với giao thông công cộng và các chức năng học tập, làm việc, mua sắm, chăm sóc sức khỏe, vui chơi. Từ mô hình tập trung nhà ở cao tầng quanh ga, kết nối giao thông công cộng, đề xuất này hướng tới hình thành cộng đồng có đầy đủ trường học, y tế, thể thao, giải trí và thương mại, chuyển từ “ở gần ga” sang “sống đầy đủ ngay tại chỗ”.

Trong mô hình quy mô 100ha được giới thiệu, khoảng 25 - 26ha dành cho lõi cao tầng gồm chung cư, văn phòng và thương mại kết nối metro; khoảng 74 - 75ha còn lại bố trí trường học, y tế, thể thao, giải trí, cây xanh và mặt nước. Theo ông, việc bố trí trường học, y tế và dịch vụ tại chỗ giúp giảm nhu cầu di chuyển cơ giới, nhất là với trẻ em và người cao tuổi.

Gắn với cách bố trí này, hệ thống giao thông được tổ chức thành ba lớp: Metro kết nối các cộng đồng đô thị với trung tâm việc làm; xe buýt điện kết nối nhà ga, khu dân cư và các điểm đến; đi bộ, xe đạp điện phục vụ di chuyển ngắn trong khu đô thị.

Việc tích hợp còn được thực hiện trong thiết kế kiến trúc và sử dụng tài nguyên. Ông Đặng Huy Đông đề cập các giải pháp lựa chọn hướng nhà, che nắng, thông gió, bố trí cây xanh và mặt nước nhằm tiết kiệm điện điều hòa, giảm áp lực hạ tầng và tăng tiện nghi. Các giải pháp làm mát tập trung kết hợp điện mặt trời, quản lý phụ tải; xử lý nước thải theo cụm và tái sử dụng cho tưới cây, cảnh quan cũng được đưa vào mô hình, hướng tới giảm phát thải, tiết kiệm tài nguyên và chi phí vận hành.

Để triển khai, ông đề xuất lựa chọn khu vực phù hợp để thí điểm, đo lường hiệu quả về phát thải, chi phí, thời gian đi lại và chất lượng sống. Kết quả thí điểm là cơ sở hoàn thiện mô hình, huy động doanh nghiệp tham gia và phát triển phù hợp với điều kiện từng địa phương.

Về phương pháp tích hợp rủi ro khí hậu vào quy hoạch, ông Luigi Cipolla, Trưởng nhóm, Cố vấn trưởng về kỹ thuật cho Chương trình Phát triển Đô thị Việt Nam - Thụy Sĩ (VSUD) giới thiệu cách tiếp cận quy hoạch tích hợp, thông minh nhằm nâng cao khả năng chống chịu của đô thị.

Trong đó, các đô thị loại II là những cực tăng trưởng vùng, kết nối khu vực nông thôn với các trung tâm đô thị lớn. Để hỗ trợ phát huy tiềm năng kinh tế của các đô thị này, chương trình hướng tới tích hợp khả năng chống chịu khí hậu vào quy hoạch và phát triển đô thị thông qua phối hợp đa ngành.

Cụ thể, dữ liệu rủi ro khí hậu, gồm bản đồ ngập lụt, nước biển dâng và nắng nóng, được đưa trực tiếp vào phân vùng sử dụng đất để bố trí hạ tầng phù hợp với các điều kiện khí hậu cực đoan trong tương lai. Các vùng đệm tự nhiên như bề mặt thấm nước, đất ngập nước, công viên đô thị và mặt nước cũng được tích hợp trong quy hoạch. Đồng thời, việc phân vùng sử dụng đất cần có sự phối hợp giữa các ngành giao thông, năng lượng, nước và xây dựng, tránh những quyết định phát triển xung đột tại các vùng có nguy cơ ngập cao.

Để thực hiện, cách tiếp cận này được tổ chức theo bốn lớp: Đánh giá hiện trạng đô thị; công cụ số và phân tích khí hậu; phân vùng rủi ro khí hậu; hạ tầng có khả năng chống chịu.

Đưa Huế làm trường hợp tham khảo, ông Luigi Cipolla trình bày quy trình bắt đầu từ đánh giá kinh tế, xã hội, thể chế và các bên liên quan, đồng thời kết nối các cơ quan, đơn vị và ngân sách để tránh đầu tư rời rạc. Tiếp đó, hệ thống thông tin địa lý (GIS) và dữ liệu không gian được sử dụng để xác định khu vực dễ tổn thương, theo dõi hiệu quả đầu tư.

Các nguy cơ như lũ sông, ngập do mưa, xói lở bờ sông và ngập ven biển được xem xét trong mối quan hệ với dân cư, khu vực đã xây dựng, đường bộ, đường sắt, trường học và bệnh viện. Trên cơ sở bản đồ rủi ro và những khu vực trọng điểm được nhận diện, danh mục giải pháp thích ứng được xây dựng và phân tích chi phí, lợi ích.

Để cập nhật diễn biến rủi ro phục vụ quy hoạch, ông Luigi Cipolla đề xuất chuyển từ báo cáo tĩnh sang mô hình hóa rủi ro khí hậu có khả năng cập nhật. Hệ thống thông tin đô thị cần tập hợp, liên thông dữ liệu về sử dụng đất, hiểm họa khí hậu, mật độ dân cư và tình trạng hoạt động của hạ tầng thiết yếu. Dữ liệu viễn thám, ảnh vệ tinh và cảm biến mực nước được sử dụng để theo dõi diễn biến, phục vụ điều chỉnh hạ tầng thích ứng.

“Chuyển đổi số và hạ tầng dữ liệu trong quy hoạch đô thị không đơn thuần là việc đưa công nghệ vào sử dụng, mà là quá trình đổi mới quản trị. Việc xây dựng Hệ thống thông tin đô thị (UIS) và dữ liệu dùng chung sẽ giúp các nhà hoạch định chính sách ra quyết định chính xác, tối ưu hóa nguồn lực và giúp các đô thị bứt phá tiềm năng kinh tế bền vững”, ông Luigi Cipolla nhấn mạnh.

Từ đầu tư từng công trình đến nâng sức chống chịu của cả đô thị

Cùng với đổi mới quy hoạch và quản trị, việc đánh giá hiệu quả đầu tư hạ tầng cần tính đến khả năng chống chịu của toàn hệ thống. Từ kinh nghiệm các dự án do AFD và EU hỗ trợ tại Việt Nam, ông Vũ Cảnh Toàn đặt vấn đề: Tuân thủ tiêu chuẩn thiết kế có đồng nghĩa với khả năng chống chịu?

Dẫn trường hợp Ngã Bảy, ông cho biết lượng mưa thiết kế trong 90 phút tăng từ 70,4mm hiện tại lên 102,4mm vào năm 2050, tương đương mức tăng 45%. Theo ông, công trình được thiết kế cho một mức bảo vệ xác định, nhưng phải chuẩn bị cho những tình huống vượt ngưỡng đó. Việc đánh giá cần chuyển từ từng công trình, từng khu vực sang toàn hệ thống, tính đến tương tác, phụ thuộc và chuyển dịch rủi ro.

Ông đề xuất kết hợp các giải pháp đa dạng, linh hoạt, từ hạ tầng xám, hạ tầng xanh đến quy hoạch, quản trị rủi ro và cảnh báo sớm. Hiệu quả đầu tư cần được xem xét qua mức giảm rủi ro và khả năng duy trì các chức năng đô thị trong suốt vòng đời đầu tư, thay vì chỉ chú trọng hoàn thành công trình và hiệu quả đầu tư trực tiếp.

Làm rõ sự tương tác giữa các hệ thống hạ tầng, ông Steven L. Rubinyi cho biết một tuyến đường bị ngập có thể cản trở việc tiếp cận để ứng cứu khẩn cấp; một mắt xích thoát nước còn thiếu có thể làm mất hiệu quả của công trình chống ngập phía thượng lưu. Vì vậy, các khoản đầu tư cần được mô hình hóa và thiết kế như một hệ thống, để công trình tại nơi này không chuyển rủi ro ngập sang nơi khác.

Trên cơ sở đó, chuyên gia Ngân hàng Thế giới giới thiệu cách tiếp cận dựa trên khu vực, phối hợp đầu tư chống ngập, thoát nước, giao thông và cấp nước theo nhu cầu của từng địa bàn đô thị, hành lang kinh tế ưu tiên. Cách tiếp cận này đồng thời phối hợp các nguồn tài chính để bổ sung, hoàn thiện những khoản đầu tư hiện có, bảo đảm thống nhất với quy hoạch và tránh khoảng trống, chồng chéo giữa các địa bàn.

Minh họa bằng nghiên cứu mô hình kinh tế không gian tại khu vực Thủ Đức, TP.HCM, ông Steven L. Rubinyi chỉ ra bốn ràng buộc liên quan đến nhau: Rủi ro ngập, đất đai phân mảnh, hạn chế kết nối giao thông và quy hoạch thiếu phối hợp. Theo ước tính của mô hình cho năm 2040, gói đầu tư kết hợp khu đổi mới sáng tạo, giảm ngập và kết nối giao thông có thể làm tăng sản lượng kinh tế hằng năm tại Thủ Đức khoảng 9 tỷ USD so với kịch bản thông thường, đồng thời tạo thêm khoảng 220.000 việc làm.

Từ nghiên cứu này, ông đề xuất bắt đầu bằng quản lý rủi ro ngập, kết hợp hạ tầng xám và xanh; bố trí các khu chức năng, mật độ phát triển tại nơi đã được bảo vệ trước ngập; triển khai kết nối giao thông theo trình tự phù hợp. Các khoản đầu tư cần được lập kế hoạch, bố trí tài chính và sắp xếp tiến độ trong cùng một chương trình.

Để hỗ trợ các địa phương triển khai những dự án nâng cao khả năng chống chịu, ông nhắc tới chương trình theo cách tiếp cận nhiều giai đoạn (MPA) đang được Ngân hàng Thế giới phối hợp với Bộ Tài chính chuẩn bị. Chương trình có khung mục tiêu, tiêu chuẩn và chỉ số kết quả chung, trong khi từng giai đoạn được chuẩn bị, phê duyệt riêng tùy theo mức độ sẵn sàng và khả năng cân đối tài chính.

Theo chuyên gia, đầu tư cho khả năng chống chịu là lựa chọn hợp lý về kinh tế, đồng thời là yêu cầu thiết yếu để duy trì tăng trưởng, việc làm và sức cạnh tranh trong bối cảnh khí hậu thay đổi./.