Quy hoạch cần chuyển từ quản lý sang kiến tạo không gian phát triển đô thị, đi trước và dẫn dắt đầu tư

Sau sắp xếp đơn vị hành chính, một đô thị có thể trải trên nhiều phường, xã, trong khi các mối liên hệ về hạ tầng và dịch vụ vẫn tiếp tục. Tại Diễn đàn Phát triển bền vững đô thị Việt Nam 2026, các chuyên gia đề xuất tổ chức quy hoạch theo không gian chức năng, phân vai dịch vụ theo phạm vi phục vụ và xây dựng cơ chế phối hợp đầu tư giữa các địa bàn.

Phát huy vai trò động lực tăng trưởng của đô thị 

Phát biểu tại Phiên khai mạc Diễn đàn Phát triển bền vững đô thị Việt Nam năm 2026: “Mô hình phát triển đô thị đóng góp cho tăng trưởng quốc gia” diễn ra sáng 6/11, ông Nguyễn Ngọc Tuấn, Phó Trưởng Ban Chính sách, chiến lược Trung ương đặt vấn đề phát triển đô thị trong bối cảnh Đại hội XIV của Đảng xác định mục tiêu phấn đấu tăng trưởng kinh tế bình quân từ 10%/năm trở lên trong giai đoạn 2026 - 2030 và những năm tiếp theo. Theo ông, với lợi thế tập trung dân cư, hoạt động sản xuất, kinh doanh và dịch vụ, các đô thị cần phát huy vai trò kết nối thị trường, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và nâng cao năng suất lao động.

Cũng tại diễn đàn, Thứ trưởng Bộ Xây dựng Nguyễn Tường Văn cho biết các đô thị hiện đóng góp khoảng 70% GDP cả nước. Khi đề cập đến những chuyển biến trong tư duy quy hoạch và mô hình phát triển ở các đô thị lớn, ông dẫn hai trường hợp Hà Nội và TP.HCM.

Tại Hà Nội, định hướng phát triển đang chuyển từ mô hình tập trung, đơn cực sang đa cực, đa trung tâm, đa tầng, đa lớp, gắn với việc tổ chức lại không gian kinh tế, phân bố dân cư và hệ thống hạ tầng. Thành phố đang tập trung phát triển đường sắt đô thị, các tuyến vành đai và các trục kết nối, đồng thời thúc đẩy phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), nghiên cứu khai thác không gian ngầm và chỉnh trang, tái thiết các khu vực đô thị hiện hữu. Theo Thứ trưởng, đây là cơ hội để tái cấu trúc đô thị, hình thành các trung tâm phát triển mới, phân bố lại dân cư, việc làm và các hoạt động kinh tế. Quá trình này cũng góp phần giảm áp lực lên khu vực nội đô lịch sử và tạo thêm nguồn lực, giá trị gia tăng từ đất đai, hạ tầng và không gian đô thị.

Tại TP.HCM, việc mở rộng địa giới hành chính tạo điều kiện hình thành một không gian phát triển mới với quy mô, tiềm năng và lợi thế lớn hơn. Theo Thứ trưởng Nguyễn Tường Văn, thành phố đang chuyển từ mô hình tập trung sang cấu trúc đa cực, đa trung tâm, gắn kết các không gian công nghiệp, dịch vụ, tài chính, đổi mới sáng tạo, cảng biển và logistics. Khu vực trung tâm tiếp tục phát huy vai trò về tài chính, thương mại và dịch vụ. Phía Đông phát triển đổi mới sáng tạo và công nghệ cao, còn các khu vực công nghiệp phía Bắc cùng hệ thống cảng biển, logistics phía Nam mở ra những động lực tăng trưởng mới.

Thứ trưởng cho rằng việc kết nối hệ thống cảng biển Cái Mép - Thị Vải và Cần Giờ với các trung tâm công nghiệp, logistics và mạng lưới giao thông vùng Đông Nam Bộ tạo cơ hội hình thành chuỗi giá trị kinh tế có sức cạnh tranh quốc tế. Đồng thời, thành phố phải giải quyết những thách thức về giao thông, ngập úng, môi trường, quản lý không gian sông nước và thích ứng với biến đổi khí hậu.

Từ thực tiễn Hà Nội và TP.HCM, Thứ trưởng Nguyễn Tường Văn nhấn mạnh, đổi mới mô hình phát triển đô thị phải gắn với thay đổi cấu trúc không gian, trong đó điều quan trọng là tổ chức lại các hoạt động kinh tế, khai thác hiệu quả những lợi thế mới, nâng cao năng suất và tạo ra các động lực tăng trưởng có sức lan tỏa.

Yêu cầu đổi mới quy hoạch trong giai đoạn đô thị hóa mới

Phát biểu khai mạc tại Hội thảo “Quy hoạch và các mô hình phát triển đô thị mới” trong khuôn khổ Diễn đàn, KTS. Trần Ngọc Chính, Chủ tịch Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Việt Nam, nguyên Thứ trưởng Bộ Xây dựng nhấn mạnh, quy hoạch cần giữ vai trò chiến lược trong tổ chức phát triển đô thị, kết nối các nguồn lực và định hướng đầu tư.

Theo ông, việc triển khai chính quyền địa phương hai cấp đặt ra yêu cầu đổi mới cách tổ chức không gian, phân bổ nguồn lực và quản trị lãnh thổ. Quy hoạch cấp tỉnh cần gắn chặt hơn với quy hoạch đô thị và nông thôn, đồng thời làm rõ mối liên hệ giữa đô thị trung tâm với các phường, xã, các trung tâm kinh tế và mạng lưới điểm dân cư.

Trong tham luận tại hội thảo, TS. KTS. Trương Văn Quảng, Phó Tổng Thư ký Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Việt Nam đặt yêu cầu đổi mới quy hoạch trong bối cảnh cả nước sắp xếp từ 63 xuống 34 tỉnh, thành phố. Theo số liệu ông dẫn, trước ngày 1/7/2025, Việt Nam có hơn 900 đô thị, tỷ lệ đô thị hóa khoảng 42%.

"Đô thị hóa sẽ tiếp tục cùng quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, song trọng tâm đang chuyển từ phát triển theo chiều rộng sang chú trọng hơn đến chất lượng và hiệu quả. Khả năng kết nối vùng, chất lượng hạ tầng, điều kiện nhà ở, môi trường, không gian xanh và dịch vụ xã hội ngày càng ảnh hưởng trực tiếp đến sức hấp dẫn của đô thị", ông nhấn mạnh.

Một xu hướng khác được ông chỉ ra là không gian phát triển ngày càng vượt qua địa giới hành chính. Các dòng lao động, vốn, hàng hóa và dịch vụ có thể gắn nhiều địa bàn thành một không gian kinh tế, xã hội thống nhất. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc tinh gọn các tầng nấc quản lý trung gian càng đòi hỏi quy hoạch xác định rõ các không gian chức năng, mối liên kết giữa chúng và cơ chế phối hợp phát triển.

Cùng với đó, chất lượng sống ngày càng trở thành tiêu chí quan trọng. Ông lưu ý một đô thị có thể tăng trưởng nhanh trong khi người dân vẫn mất nhiều thời gian đi lại, khó tiếp cận trường học, cơ sở y tế hoặc thiếu không gian xanh. Vì vậy, cùng với quy mô xây dựng và tăng trưởng kinh tế, việc đánh giá phát triển đô thị cần tính đến khả năng tiếp cận dịch vụ, chất lượng môi trường và mức độ hài lòng của người dân.

Về cơ sở chính sách, ông dẫn Nghị quyết 06-NQ/TW của Bộ Chính trị và Chương trình hành động của Chính phủ tại Nghị quyết 148/NQ-CP, trong đó đô thị hóa được nhìn nhận là quá trình tất yếu và là động lực quan trọng cho phát triển kinh tế, xã hội nhanh và bền vững. Định hướng này được tiếp tục thực hiện theo Kết luận 224-KL/TW.

Đặc biệt, Luật Quy hoạch (2017), Luật Quy hoạch Đô thị - Nông thôn (2024), các Nghị định thông tư hướng dẫn đã được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung để phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, tiếp tục kế thừa tinh thần Nghị quyết 06 của Bộ Chính Trị, tạo cơ sở pháp lý mới cho việc tổ chức công tác quy hoạch trong bối cảnh yêu cầu tích hợp giữa không gian đô thị và nông thôn ngày càng cao.

Từ những cơ sở đó, TS. KTS. Trương Văn Quảng nhấn mạnh quy hoạch cần chuyển từ quản lý không gian sang kiến tạo không gian phát triển, đồng thời đi trước và dẫn dắt đầu tư. Đồ án cần làm rõ nội dung và cách thức phát triển, các mối kết nối, nguồn lực thực hiện và lợi ích người dân nhận được. Để định hướng các chương trình, dự án đầu tư, quy hoạch cần xác lập cấu trúc không gian dài hạn, các trục phát triển, hành lang kinh tế, cực tăng trưởng, hệ thống hạ tầng khung và khu vực ưu tiên đầu tư.

Bên cạnh yêu cầu dẫn dắt đầu tư, ông cho rằng cần tổ chức đô thị theo hướng đa cực, đa trung tâm, tích hợp đô thị với nông thôn và gắn quy hoạch với giao thông công cộng. Ông cũng đặt ra yêu cầu lấy con người và chất lượng sống làm trung tâm, phát triển xanh, thông minh và thích ứng với biến đổi khí hậu, đồng thời gìn giữ bản sắc đô thị. Về thực hiện, ông lưu ý cần khai thác hợp lý giá trị đất đai và không gian, đồng thời đổi mới công tác quản trị và tổ chức thực hiện quy hoạch.

Tổ chức đô thị theo chức năng và khả năng kết nối

Về nhận diện ranh giới đô thị sau sắp xếp đơn vị hành chính, TS. KTS. Trương Văn Quảng phân biệt khu vực đô thị và khu vực phát triển đô thị. Theo ông, khu vực đô thị tập hợp các đơn vị đô thị thuộc nội thành, nội thị của thành phố, thị xã, thị trấn trước ngày 1/7/2025. Khu vực phát triển đô thị có thể bao gồm phạm vi của thành phố, thị xã, thị trấn trước thời điểm này và phần dự kiến mở rộng, hoặc là khu vực dự kiến hình thành đô thị mới theo quy hoạch tỉnh, quy hoạch vùng. Ông lấy Buôn Ma Thuột làm ví dụ, với phạm vi đô thị được minh họa gồm 5 phường và xã Hòa Phú.

Theo ông, một không gian đô thị có thể bao gồm nhiều phường, xã. Một đơn vị hành chính cấp xã cũng có thể gồm cả khu vực đô thị, nông thôn và vùng chuyển tiếp. Bên cạnh các đơn vị hành chính, ông đề xuất xác định những không gian phát triển theo chức năng, như lưu vực, hành lang kinh tế, vùng phát triển theo định hướng giao thông công cộng, vùng công nghiệp, logistics hoặc du lịch. Ông gọi cách tổ chức này là “hai cấp hành chính, nhiều tầng không gian”. "Ở quy mô quốc gia, bốn tầng - gồm vùng đô thị lớn, các cực và trung tâm đô thị, các đô thị chức năng và khu vực đang đô thị hóa, cùng không gian nông thôn và vùng chuyển tiếp", ông đề xuất.

Mô hình chủ đạo được Phó Tổng Thư ký Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Việt Nam đề xuất là đa cực, đa trung tâm, đa chức năng và liên kết theo mạng lưới. Trong một không gian phát triển, các cực tăng trưởng và trung tâm chức năng được kết nối bằng giao thông, hạ tầng số và các mối liên kết kinh tế. Ông cũng đề xuất tổ chức đô thị, vùng đang đô thị hóa, nông thôn và không gian sinh thái thành một hệ thống liên tục. Trong đó, đô thị là các cực; vùng đô thị hóa là vùng chuyển tiếp; nông thôn là không gian sản xuất và cư trú; sinh thái là cấu trúc nền.

Cũng tại diễn đàn, ThS. KTS. Cao Sỹ Niêm, Phó Viện trưởng, Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Quốc gia phân tích vấn đề này từ kết quả thu thập thông tin tại 22 tỉnh, thành phố, trong đó có 5 địa phương được khảo sát trực tiếp. Ông chỉ ra ba dạng quan hệ giữa địa giới hành chính và không gian đô thị sau sắp xếp. Một đô thị có thể trải qua nhiều phường, xã; trường hợp “một đơn vị - một phần đô thị”, với ví dụ trung tâm thị trấn cũ nằm trong phạm vi một xã mới. Ngoài ra, có trường hợp địa giới một đơn vị bao trùm toàn bộ không gian đô thị. Theo ông Niêm, sự thay đổi địa giới cũng có thể khiến một đơn vị cấp xã phải kế thừa nhiều đồ án quy hoạch đã lập trước đó.

Theo ông, khi cấp huyện kết thúc hoạt động, thẩm quyền và phạm vi quản lý quy hoạch thay đổi, trong khi các trung tâm đô thị cũ vẫn giữ vai trò phục vụ những địa bàn xung quanh. Các mối liên hệ về hạ tầng và dịch vụ giữa các xã cũng tiếp tục tồn tại. Ông cho rằng đây là khoảng trống cần xử lý bằng một cơ chế điều phối phù hợp với mô hình chính quyền hai cấp.

Phân vai dịch vụ theo nhu cầu và phạm vi phục vụ

Trong tham luận về đô thị liên phường, xã, TS. KTS. Nguyễn Hoàng Minh, Phó Trưởng khoa Đào tạo Sau đại học - Giảng viên Khoa Quy hoạch đô thị, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội chỉ ra ba vấn đề trong tổ chức không gian. Các địa bàn liền kề có thể cùng đề xuất trung tâm hành chính, khu đô thị mới, cụm công nghiệp hoặc trung tâm thương mại, dẫn đến trùng lặp chức năng và cạnh tranh thu hút đầu tư. Trong khi đó, những công trình cần phục vụ lượng dân cư lớn như bệnh viện, trường nghề, bến xe và khu xử lý chất thải có thể bị bố trí phân tán, khiến từng nơi khó đạt quy mô phù hợp. Việc các phường, xã cùng mở quỹ đất ven trục giao thông còn có thể khiến các khu dân cư nối thành dải, thu hẹp nêm xanh và làm quy mô phát triển cộng dồn vượt giới hạn sinh thái. 

Ông dẫn trường hợp Hưng Yên để minh họa cách xem xét kết nối giữa các đô thị theo thời gian di chuyển. Trong mô hình mạng lưới “đô thị 30 phút”, ngưỡng tiếp cận được tính theo thời gian đi bằng giao thông công cộng. Về phạm vi của từng đô thị, ông lấy Thái Thụy làm ví dụ, với không gian đô thị gồm bốn xã Đông Thụy Anh, Thái Thụy, Thái Ninh và Đông Thái Ninh.

TS. KTS. Nguyễn Hoàng Minh dùng khái niệm “vay mượn quy mô” để lý giải lợi ích của liên kết. Nhờ chia sẻ thị trường với các đô thị lân cận, một đô thị nhỏ có thể đảm nhiệm những chức năng vượt quá quy mô của mình. Việc tiếp cận thị trường lao động rộng hơn cũng có thể mang lại lợi ích về năng suất, việc làm và thu nhập. Theo ông, khả năng này phụ thuộc vào khoảng cách đi lại, chất lượng kết nối giao thông và mức độ bổ trợ về chức năng. Ông đồng thời lưu ý tác động ngược khi đô thị lớn hút việc làm và dịch vụ, khiến các địa bàn sát lõi dễ trở thành “đô thị ngủ”. Vì vậy, ông cho rằng các xã gần trung tâm lớn cần giữ chức năng sản xuất và việc làm.

Ba bậc chức năng trong mô hình của ông được phân theo phạm vi phục vụ. Các dịch vụ thiết yếu hằng ngày như hành chính công, trường từ mầm non đến trung học cơ sở, trạm y tế, chợ và không gian công cộng được bố trí tại từng phường, xã. Những công trình dùng chung như trường trung học phổ thông, trường nghề, bệnh viện khu vực, trung tâm văn hóa và thể thao, bến xe được bố trí tại cực hạt nhân có kết nối tốt nhất, trên cơ sở thỏa thuận giữa các xã trong cụm. Với các chức năng chuyên biệt cấp vùng như công nghiệp, logistics, đào tạo và đổi mới sáng tạo, du lịch, nông nghiệp công nghệ cao và hạ tầng đầu mối, cấp tỉnh định hướng, còn các phường, xã thống nhất vai trò của từng cực. 

"Về tổ chức không gian, cần phát triển nén quanh các cực như ga, giao lộ hoặc trung tâm xã cũ", ông nhìn nhận. Giữa các cực, hành lang, vành đai và nêm xanh được giữ lại để bảo tồn hệ sinh thái tự nhiên và hạn chế các khu dân cư nối thành dải dọc trục. Theo ông, giao thông công cộng cần được đầu tư trước khi mở quỹ đất. Các chỉ tiêu phát triển được tính theo sức chịu tải của toàn đô thị rồi phân bổ cho từng cực.A

Điều phối quy hoạch và đầu tư giữa các phường, xã

Đối với hạ tầng và dịch vụ phục vụ nhiều phường, xã, ThS. KTS. Cao Sỹ Niêm đề xuất mô hình “hai cấp chính quyền, ba tầng tổ chức không gian và một cơ chế điều phối”. Theo ông, cấp tỉnh tổ chức cấu trúc phát triển toàn tỉnh, định hướng không gian, hạ tầng khung, các cực và hành lang phát triển. Cấp xã cụ thể hóa quy hoạch, quản lý đất đai, xây dung, đầu tư và tổ chức thực hiện trên địa bàn. Không gian chức năng liên xã là tầng cần phối hợp về quy hoạch đô thị, khu chức năng, hạ tầng và dịch vụ dùng chung. "Cần làm rõ cơ sở pháp lý cho quy hoạch theo ba tầng không gian, hướng dẫn xác định, tổ chức và vận hành không gian chức năng, đồng thời gắn phân cấp, phân quyền với cơ chế phối hợp và bảo đảm nguồn lực, dữ liệu và công cụ quản trị số phục vụ quy hoạch và điều phối phát triển", ông kiến nghị.

Về đánh giá và lập kế hoạch phát triển đô thị, TS. KTS. Nguyễn Hoàng Minh lưu ý Nghị quyết 111/2025/UBTVQH15 quy định đánh giá đô thị loại II, loại III có phạm vi qua nhiều đơn vị hành chính cấp xã ở hai cấp độ, gồm toàn đô thị và từng đơn vị. Tuy nhiên, theo ông, việc cân đối thu, chi ngân sách, ghi nhận công trình hạ tầng, lập kế hoạch phát triển và xác định vai trò của từng phường vẫn gắn với từng địa bàn. Chẳng hạn, công trình được ghi nhận tại nơi đặt công trình, trong khi phạm vi phục vụ có thể sang các phường lân cận. Ông Minh dẫn khoản 5 Điều 4 Nghị định 35/2026/NĐ-CP về việc cấp tỉnh có thể đưa nội dung kế hoạch phát triển đô thị vào chương trình phát triển đô thị và xem đây là điểm khởi đầu cho việc phối hợp.

Trong mô hình TS. KTS. Nguyễn Hoàng Minh đề xuất, cấp tỉnh định hướng và điều phối, các phường, xã cùng thống nhất phương án phát triển. Cấp tỉnh xác định phạm vi đô thị và ngưỡng tiếp cận, định hướng chức năng của từng cực, đầu tư các tuyến kết nối và hạ tầng đầu mối dùng chung. Cấp tỉnh cũng cung cấp dữ liệu, hỗ trợ kỹ thuật, xem xét tác động cộng dồn và xử lý bất đồng giữa các địa bàn. Các phường, xã thống nhất việc phân vai chức năng liên xã, vị trí các nêm xanh và phân bổ chỉ tiêu theo từng cực phát triển.

Về kinh nghiệm quốc tế, ông dẫn trường hợp Mỹ, nơi các chính quyền trong vùng đô thị thống nhất danh mục dự án để tiếp cận vốn liên bang. Tại Nhật Bản, đô thị trung tâm ký thỏa thuận với các địa phương lân cận theo từng chức năng.

Theo ông, các phường, xã có thể bắt đầu bằng thỏa thuận hợp tác, tiến tới lập hội đồng điều phối có quy chế hoặc tổ chức liên xã có ngân sách chung. Với công trình dùng chung, ông kiến nghị xây dựng cơ chế ngân sách do cấp tỉnh điều phối để các địa bàn cùng quyết định, cùng góp vốn, cùng chịu trách nhiệm và cùng hưởng lợi. "Đô thị liên phường, xã cần được quy hoạch và đánh giá như một chỉnh thể thống nhất", ông nhấn mạnh./.