Lấn biển - Thực tiễn thế giới và kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật cho Việt Nam

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII đặt ra mục tiêu: Tới năm 2045, Việt Nam sẽ trở thành cường quốc biển. Trong bối cảnh Chính phủ đang xây dựng Nghị định quy định về lấn biển; các tỉnh, thành phố đang gấp rút xây dựng và phê duyệt quy hoạch tỉnh, thành phố... một câu hỏi lớn đặt ra là: Trước mắt và lâu dài, Việt Nam sẽ mở rộng không gian về phía biển như thế nào nếu không có quy hoạch bài bản, với tầm nhìn xa?

Việt Nam cần khảo sát lập quy hoạch lấn biển quốc gia, trong đó tập trung tạo ra hạ tầng và sản phẩm xứng tầm như các đặc khu, thành phố kinh tế (mô hình Arab Saudi), thành phố thông minh của tương lai (mô hình City Brain của Trung Quốc, Đức), sân bay, cảng biển, khu mậu dịch tự do, khu công nghiệp, công nghệ cao, khu du lịch và các sản phẩm bất động sản độc đáo thu hút đầu tư nước ngoài, người nước ngoài giàu có, chuyên gia, người về hưu... Nếu chậm được nghiên cứu thỏa đáng ở quy mô quốc gia, Việt Nam sẽ không tận dụng tốt không gian "mặt tiền" có giá trị kinh tế ngày càng cao này; và vì vậy, sẽ rất khó để đạt mục tiêu trở thành cường quốc biển vào năm 2045.

***

Theo số liệu thống kê của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (World Economic Forum) năm 2017, thế giới có 152 nước và vùng lãnh thổ có biển, trong đó có Việt Nam. Nhiều quốc đảo nhỏ có đến 90% diện tích ngập dưới nước biển, 83 nước có biển nhiều hơn diện tích đất liền, 54 nước có biển chiếm 80% diện tích quốc gia[1]. Các nghiên cứu cho thấy hoạt động lấn biển có từ rất sớm. Hà Lan bắt đầu lấn biển từ thế kỷ 13. Nhật Bản lấn biển từ thế kỷ 15. Chỉ tính riêng từ năm 2000 đến nay, diện tích lấn biển của thế giới đã đạt tới 2.500km2, tương đương diện tích của Lúc-xăm-bua (Luxemburg)[2]. 

Hoạt động lấn biển hiện nay đặc biệt phổ biến ở Đông Á, Trung Đông và Đông Nam Á, kế đó là Tây Âu và Tây Phi[3]. Trung Quốc, Indonesia và Tiểu Vương quốc Ả Rập Thống Nhất (UAE) là các quốc gia dẫn đầu về diện tích lấn biển. Chỉ riêng Thượng Hải đã có diện tích lấn biển lên đến 350km2. 

Trên thế giới, hoạt động lấn biển được phân loại theo mục đích mà nó đem lại như hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác… Cụ thể như: Hoạt động lấn biển để xây đê kè chắn sóng, ngăn nước biển, phòng chống xói lở bờ biển; hoạt động lấn biển để xây cảng biển; hoạt động lấn biển để tạo quỹ đất (làm khu đô thị, khu dân cư mới, làm khu nghỉ dưỡng, khách sạn); hoạt động lấn biển để trồng rừng ngập mặn, làm khu nuôi trồng thủy sản; hoạt động lấn biển để tạo bãi tắm; hoạt động lấn biển để phục vụ quốc phòng, an ninh; hoạt động lấn biển để xây đảo nhân tạo và các mục đích khác[4]. Thực tế lấn biển của một số quốc gia cho thấy:

- Các quốc gia có biển đều đặc biệt quan tâm, khuyến khích việc lấn biển phù hợp để mở rộng diện tích, phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, phòng chống thiên tai và biến đổi khí hậu; nhiều quốc gia lấn biển từ sớm trong lịch sử, một số quốc gia có diện tích lấn biển lớn, giúp gia tăng đáng kể diện tích đất nước.

- Đất lấn biển ở các quốc gia thường được quy hoạch, sử dụng cho xây dựng, phát triển các dự án lớn về hạ tầng kỹ thuật hoặc các công trình điểm nhấn góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Ví dụ: Lấn biển để xây dựng các đặc khu hành chính – kinh tế, khu kinh tế, khu mậu dịch tự do, khu công nghiệp, cảng biển, sân bay, bãi tắm, công viên, công trình tôn giáo… Các công trình, dự án lấn biển đã mang lại hiệu quả lớn cho sự phát triển mọi mặt của nhiều quốc gia. Bên cạnh việc mở rộng diện tích, lấn biển còn nhằm kiểm soát mực nước triều, chống triều cường, tăng khả năng thoát lũ hoặc dùng mặt biển làm không gian chứa nước ngọt cung cấp cho dân sinh và phát triển kinh tế ven biển đáp ứng sinh kế của người dân[5].

- Việc lấn biển cơ bản được thực hiện bằng cát tự nhiên (natural sand). Theo thống kê, mỗi km2 lấn biển cần đến từ 1,5 – 37,5 triệu m3 cát phụ thuộc vào điều kiện cụ thể từng khu vực lấn biển. Đảo Cây Cọ của UAE có chỗ phải san lấp sâu đến 30m. Bên cạnh đó, các quốc gia cũng sử dụng phế liệu từ việc phá hủy công trình cũ để làm vật liệu san lấp, tận dụng vật liệu đào đắp dư thừa từ các công trình xây dựng và đang thử nghiệm new sand (cát mới) làm từ phế thải phục vụ lấn biển. Có thể nói, nhu cầu sử dụng cát để lấn biển là rất lớn và một số quốc gia đang phải đối phó với tình trạng thiếu cát. Do đó, nghiên cứu, chế tạo nguyên liệu lấn biển giá thành rẻ, sẵn có và hiệu quả là ưu tiên của nhiều quốc gia.

Xuất phát từ nhu cầu thực tế, việc hoàn thiện pháp luật quản lý hoạt động lấn biển đã được quan tâm cả ở quy mô quốc tế và quốc gia. Ở quy mô quốc tế, việc triển khai phương thức quản lý tổng hợp vùng bờ dựa vào hệ sinh thái đã được áp dụng từ những năm 1970, làm nền tảng cho việc điều phối các hoạt động phát triển ở vùng bờ, trong đó có hoạt động lấn biển, đảm bảo đồng thời các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường. Năm 1994, Tổ chức Nông lương thế giới (FAO) đã xuất bản ấn phẩm Các khía cạnh thể chế và pháp lý về quản lý tổng hợp vùng bờ trong hệ thống pháp luật quốc gia. Năm 2006, FAO tiếp tục phát hành ấn phẩm Luật quản lý tổng hợp vùng bờ, trong đó nhấn mạnh đổi mới về mặt pháp lý trong quản lý tổng hợp vùng bờ, đặc biệt là các hoạt động làm thay đổi điều kiện tự nhiên của bờ biển như lấn biển và xây dựng các đảo nhân tạo[6]. 

Trên cơ sở này, nhiều quốc gia đã ban hành các quy định về quản lý hoạt động lấn biển như: Hà Lan đã ban hành Luật Đê, đập và lấn biển từ năm 1904; Australia ban hành Luật Khai hoang từ năm 1930; Nhật Bản ban hành Luật Lấn biển các vùng nước công; Singapore ban hành Luật Đường bờ (Foreshore Act) năm 1872 và sửa đổi năm 1985 quy định về lấn biển và việc sử dụng các vùng đất ngập nước và bãi bồi ven biển… Một số quốc gia khác không ban hành luật riêng nhưng có quy định về lấn biển là một phần trong các luật khác như Nam Phi quy định trong Luật Quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi); Indonesia quy định trong Luật Quản lý vùng bờ và các đảo nhỏ (năm 2007, đã được sửa đổi bổ sung năm 2014), Luật Bảo vệ và quản lý môi trường (2009). 

Trung Quốc quy định trong Luật Phân vùng chức năng sử dụng biển, Luật Sử dụng biển và ban hành các văn bản quản lý khác: Luật Quản lý sử dụng không gian biển, có hiệu lực năm 2002; Luật Bảo vệ đảo; Luật Bảo vệ môi trường biển của Trung Quốc năm 1982 (sửa đổi năm 1999); Luật Quản lý đất đai… Myanmar, Brunei, Thái Lan… đều có những quy định, hướng dẫn phục vụ công tác quản lý hoạt động lấn biển và đánh giá tác động của hoạt động lấn biển tới môi trường, hệ sinh thái biển.[7]

Thực tiễn lấn biển và các quy định cụ thể của một số nước như sau:

Trung Quốc: Trung Quốc bắt đầu lấn biển quy mô lớn từ năm 1949 và là một trong các nước lấn biển nhiều nhất trên thế giới. Tổng diện tích lấn biển đạt khoảng 13.000km2 dọc theo đường bờ biển trong giai đoạn 1949 đến những năm 1990. Các địa phương lấn biển nhiều như Quảng Đông, Giang Tô, Liêu Ninh, Thượng Hải, Chiết Giang và các đặc khu hành chính kinh tế như Hongkong, Macao. Trung Quốc quy định về quản lý hoạt động lấn biển trong khuôn khổ quy định chung năm 2011. Sau đó, tiếp tục đưa ra Thông tri về các giải pháp thực hiện quy định này vào năm 2012 và đã được sửa đổi bổ sung vào năm 2019.[8] Theo quy định, các hoạt động lấn biển bắt buộc phải được đưa vào quản lý, kế hoạch lấn biển, chỉ tiêu kế hoạch lấn biển phải được thực hiện quản lý theo chỉ định, không được tự ý điều chỉnh. Gần đây, cơ quan quản lý biển của Trung Quốc đã xây dựng và ban hành các quy định nhằm thắt chặt việc quản lý hoạt động lấn biển trên nguyên tắc bảo đảm phù hợp với pháp luật sử dụng các vùng biển và quy hoạch không gian biển (sơ đồ phân vùng chức năng các khu vực biển theo cách gọi của Trung Quốc). 

Năm 2018, Cục Hải dương nhà nước Trung Quốc đã đưa ra quy định dừng toàn bộ các dự án lấn biển với mục đích kinh doanh, trừ các dự án có tầm quan trọng quốc gia, phục vụ lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng. Quy định cũng bãi bỏ thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quản lý hoạt động lấn biển nhằm kiểm soát chặt chẽ nhất từ trước đến nay đối với hoạt động này. Trên cơ sở kết quả thanh tra năm 2017 của Cục Hải dương nhà nước Trung Quốc về các vi phạm và tác động tại 11 tỉnh ven biển của Trung Quốc, một số tỉnh, thành phố của Trung Quốc đã quyết định cấm triển khai các dự án lấn biển. Liên quan đến vấn đề đánh giá tác động môi trường, Trung Quốc đã cụ thể những quy định này bằng việc ban hành các quy định mang tính kỹ thuật, hướng dẫn khuyến khích áp dụng với những nội dung chi tiết, cụ thể đối với các lĩnh vực như: Đất đai ven biển, rừng ngập mặn và hệ sinh thái bãi triều, vùng đất ngập nước ven biển, chất lượng nước biển ven bờ… Trung Quốc cũng là nước ban hành quy định quản lý hoạt động san lấp, tạo không gian cho phát triển kinh tế - xã hội, trong đó bao gồm cả hoạt động lấn biển.

Hàn Quốc: Năm 1978, Tổng thống Park Chung Hee đã cho thành lập Tổng công ty Phát triển đất Hàn Quốc, Viện nghiên cứu Định cư Hàn Quốc và ban hành một sắc lệnh đặc biệt cho phép doanh nghiệp tư nhân tham gia vào các dự án khai hoang quy mô lớn trong đó có Huyndai và Dong-Ah. Kết quả là 155 triệu m2 (15.500ha) đất của Vịnh Seosan được san lấp để đưa vào sử dụng cho nông nghiệp, hạ tầng và đô thị. Sau này, Hàn Quốc tiếp tục có dự án lấn biển tầm cỡ khác ở Songdo trên Biển Vàng (Yellow Sea).

Để tạo hành lang pháp lý cho hoạt động lấn biển, pháp luật Hàn Quốc quy định mỗi vùng đất được xác định trước sẽ được lấn biển phải bao gồm một kế hoạch lấn biển mô tả những chi tiết trong Quy hoạch tổng thể. Việc xây dựng các kế hoạch tổng thể để lấn biển được quy định như sau: Bộ trưởng Bộ Đại dương và Thủy sản lập Quy hoạch tổng thể cải tạo vùng nước công cộng 10 năm một lần, đảm bảo phù hợp với Quy hoạch không gian biển và Quy hoạch quản lý đô thị. Đồng thời, phải xin ý kiến trước của cơ quan Trung ương có liên quan và lắng nghe ý kiến của chính quyền địa phương liên quan. Kế hoạch lấn biển cho từng vùng đất được xác định trước sẽ được khai báo, được lập trong thời hạn 5 năm[9].

Nam Phi: Tại Nam Phi, khu bãi bồi của Cape Town ngập trong nước cho đến những năm 1940. 195ha ở bờ biển phía Nam và Đông Nam Vịnh Núi Bàn nhìn vào khu trung tâm, Woodstock và Paardeneiland được lấn biển để xây dựng cảng, mở rộng Cape Town[10]. Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi) của Nam Phi quy định việc quản lý hoạt động lấn biển nhằm cải thiện quyền tiếp cận của người dân với biển, bảo vệ các hệ sinh thái nhạy cảm của vùng bờ, bảo đảm chức năng tự nhiên của các quá trình động lực vùng bờ, bảo vệ tính mạng, tài sản và các hoạt động kinh tế trước các rủi ro phát sinh do các quá trình động lực vùng bờ gây ra (bao gồm các rủi ro do mực nước biển dâng). Luật cũng quy định quản lý các hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác. Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICM) ở Nam Phi đã trải qua một số thay đổi mô hình hoặc các giai đoạn khác nhau kể từ những năm 1970, mỗi mô hình có các cách tiếp cận chính sách và thực tiễn quản lý khác nhau. Sự "phát triển" này của ICM đã đạt đến đỉnh cao trong một công cụ pháp lý hoặc Đạo luật của Nghị viện công nhận các tương tác sinh thái, xã hội và kinh tế trong khu vực vùng bờ. Lý do cho việc xây dựng một Đạo luật đề cập cụ thể đến quản lý tổng hợp vùng ven biển trước đây đã được nêu trong Sách xanh về Chính sách ven biển cũng như Sách trắng về Phát triển bền vững vùng ven biển Nam Phi. 

Năm 2018, trên cơ sở luật này, Bộ Môi trường đã ban hành quy định rõ về việc đánh giá, chấp thuận các dự án lấn biển. Ủy ban Danh mục Quốc hội về Các vấn đề Môi trường đã xác định việc cải tạo đất từ biển là quá trình tạo ra đất mới từ biển, do đó bổ sung vào lãnh thổ Nam Phi, là một hoạt động quan trọng có khả năng bị lạm dụng.

Do đó, cần có các điều khoản dành riêng trong Đạo luật ICM sửa đổi cũng như các quy định để xây dựng quy trình được nêu trong các điều khoản đó và để đảm bảo rằng đất khai hoang là lợi ích quốc gia của người dân Nam Phi. Một số vấn đề như tư nhân hóa các khu vực đất lấn biển hoặc kinh doanh các phần đất này gây khó khăn cho việc theo dõi và giám sát trong Đạo luật. Hơn nữa, quy trình cũ trong Đạo luật chính yêu cầu sử dụng nhiều luật, cũng như đất lấn biển trước đây được xử lý như đất nhà nước mà không có cơ cấu phí liên quan đến thị trường, dẫn đến đất lấn biển bị bán với giá cực kỳ rẻ. Cuối cùng, các cơ quan nhà nước không tuân theo một quy trình tiêu chuẩn hóa chưa được đánh giá đầy đủ về tính bền vững của môi trường cũng như lợi ích công cộng. Việc thông qua các quy định mới sẽ đảm bảo rằng tất cả các hoạt động lấn biển tiềm năng trên bờ biển Nam Phi sẽ phải tuân theo một quy trình ủy quyền phù hợp và hiệu quả.[11]

Hà Lan: Hà Lan chỉ có diện tích gần 42.000km2 và dân số gần 18 triệu người. Rất nhiều vùng đất nằm thấp hơn mực nước biển. Lịch sử của Hà Lan gắn chặt với cuộc chiến đắp đê và lấn biển để vượt lên trên biển cả. Hà Lan bắt đầu lấn biển từ thế kỷ thứ 13. Đến nay, khoảng 17% diện tích của quốc gia này có được từ lấn biển. Rotterdam và Volendam là 2 điển hình lấn biển thành công của quê hương cối xay gió và công nghệ lấn biển polder[12]. 

Hà Lan không thành lập một cơ quan đặc biệt quản lý hoạt động lấn biển mà là một mô hình hoạt động từ trên xuống dưới theo sự hướng dẫn của các cơ quan hàng hải quốc gia, các cơ quan quản lý các ngành công nghiệp khác nhau. Điều này cũng đã dẫn đến việc xuất hiện các vấn đề quản lý đa ngành và đa chức năng liên quan đến biển. Tuy nhiên, Hà Lan đã thành lập một Ủy ban điều phối liên bộ về Biển Bắc ở cấp quốc gia để điều phối các phòng ban và các cơ quan quản lý ở tất cả các cấp, bao gồm đại diện của 6 Bộ tạo điều kiện thuận lợi cho việc thúc đẩy sự liên kết giữa các bộ phận khác nhau trong việc lập kế hoạch và quản lý, tạo thành mô hình quản lý phi tập trung không chỉ có thể khắc phục sự xung đột chức năng mà còn giúp cho việc thực hiện chính sách linh hoạt và hiệu quả hơn. Chính phủ Hà Lan tăng cường đầu tư và sử dụng đất lấn biển, thiết lập bảo hiểm, phúc lợi và các hệ thống liên quan khác để bảo vệ lợi ích kinh tế của các dự án lấn biển. 

Mặt khác, vào năm 1990, một chương trình "phục hồi bờ biển" đã được đưa ra để khôi phục lại vành đai sinh thái ven biển bằng cách phục hồi bờ biển, nuôi dưỡng quần thể sinh vật, mở rộng lòng sông và đầm lầy. Chương trình cũng nghiên cứu các phương pháp để bắt đầu với công nghệ kỹ thuật môi trường và quản lý tích hợp để giảm thiểu tác động môi trường của hoạt động lấn biển. Ngoài ra, Hà Lan còn có một hệ thống khoa học kỹ thuật đánh giá tác động trước khi xây dựng dự án lấn biển thông qua các mô hình nghiên cứu biến động bờ biển và đánh giá định lượng về trầm tích đáy biển, lũ lụt và thủy triều, đánh giá hệ sinh thái tự nhiên.

Singapore: Theo dữ liệu của Cơ quan Tài nguyên đất Singapore (SLA), bằng cách dùng cát nhập khẩu để lấn biển, đảo quốc Singapore đã mở rộng thêm 24% diện tích kể từ năm 1960, từ 580km2 thành 717km2. Tổ hợp sòng bài, mua sắm, giải trí, nghỉ dưỡng casino Marina Bay Sands được xây dựng trên khu lấn biển đẹp bậc nhất đất nước này. Chính phủ Singapore đặt mục tiêu tới năm 2030, diện tích đất sẽ tăng lên con số 776km2, tương đương Đảo quốc Ba-ranh ở Vùng Vịnh. Singapore cũng dùng các giải pháp cải tạo đất theo phương pháp polder của Hà Lan để tiết kiệm cát hơn, phá bỏ các công trình cũ để làm vật liệu san lấp, tận dụng vật liệu đào đắp dư thừa từ các công trình xây dựng và đang thử nghiệm new sand (cát mới) làm từ phế thải phục vụ lấn biển[13]. 

Singapore quy định, Chính phủ có thẩm quyền cho phép xây dựng bến tàu, cầu tàu, đê chắn sóng và cho phép các dự án lấn biển từ bãi bồi hoặc từ đáy biển. Khi được cho phép lấn biển thì tất cả các tổ chức, cá nhân có lợi ích từ các vùng biển sẽ không có quyền đòi bồi thường. Sau khi hoàn thành dự án lấn biển thì Tổng thống phải công bố vùng lấn biển là đất đai và chuyển sang chế độ sử dụng đất. Singapore có chiến lược dài hạn về tối ưu khai thác không gian biển trong khi giữ vững mục tiêu cân bằng giữa phát triển kinh tế, xã hội và môi trường. Singapore tiến hành khảo sát kỹ lưỡng thực trạng độ sâu, sự lắng đọng chất cặn, độ trong của nước, chuyển động của thủy triều, thủy văn học… để đánh giá chỗ nào phù hợp cho cảng biển, logistics, chỗ nào cho công nghiệp đóng tàu, chỗ nào phát triển nhà ở để phát triển kinh tế, tiếp tục giữ vững vị trí trung tâm cảng biển trung chuyển container hàng đầu thế giới, chỗ nào giữ để bảo tồn đa dạng sinh học biển, nuôi trồng thủy sản, du lịch, vui chơi giải trí và công nghiệp, dịch vụ khác. 

Singapore cũng quy hoạch rõ không gian biển nào có thể phát triển đa mục đích (co-location uses) như kết hợp phát triển năng lượng mặt trời, gió, thủy triều với nuôi trồng thủy sản ở phía Đông Dải Johor. Không gian biển khu vực Selat Sengkir và phía ngoài Pasir Ris của Dải Johor được nhắm đến để sản xuất nông nghiệp có khả năng cung cấp 30% nhu cầu thực phẩm đến năm 2030, gọi là mục tiêu "30 by 30 target"[14]. Singapore cũng lập mô hình biến đổi khí hậu kết hợp nước biển dâng để có căn cứ tính toán phải làm gì và hành động như thế nào với không gian biển[15].

Ả-rập Xê-út: Đây là quốc gia có siêu dự án lấn biển NEOM, trong đó có thành phố cảng công nghiệp diện tích 48km2 được thiết kế sử dụng 100% năng lượng sạch, nổi trên Hồng Hải (Floating Port City in Red Sea) phục vụ 90.000 cư dân là dự án thành phần của siêu dự án NEOM có tổng mức đầu tư 1.000 tỷ USD. NEOM còn có các dự án thành phần khác như Trojena, Sindalah, đặc biệt là The Line – a super city của tương lai. Tại The Line, mọi dịch vụ trong tầm tiếp cận 5 phút, nên được gọi là thành phố 5 phút (5 minute city), dài 170km và rộng 200m và được xây dựng theo chiều thẳng đứng (vertical). Tại Ả-rập Xê-út, Luật liên bang yêu cầu các chủ đầu tư phải nộp báo cáo đánh giá tác động môi trường như một điều kiện tiên quyết để xin giấy phép lấn biển. Cơ quan chịu trách nhiệm về cấp giấy phép có khả năng ngăn chặn các dự án này nếu cho rằng chúng có hại cho môi trường. Tập đoàn Nakheel, một tập đoàn lớn về bất động sản thuộc sở hữu của Chính phủ là tổ chức thường được chỉ định để triển khai các dự án lấn biển ở nước này.

Như vậy, các nước có kinh nghiệm lấn biển đều quan tâm tới việc xây dựng chính sách, pháp luật liên quan tới lấn biển. Nhìn chung, các nước đều quan tâm tới quy hoạch, kế hoạch lấn biển; có những quy định chặt chẽ nhằm quản lý hoạt động lấn biển, đặc biệt là quản lý tránh những tác động tiêu cực về môi trường, quy định về việc sử dụng đất sau khi lấn biển. Bên cạnh đó, các nước cũng quan tâm tới những hướng dẫn về kỹ thuật, phương pháp lấn biển. Đây là những kinh nghiệm mà Việt Nam có thể học hỏi trong quá trình hoàn thiện chính sách, pháp luật về lấn biển.

Hoạt động lấn biển đã được triển khai tại Việt Nam với dự án đầu tiên vào năm 1999 tại Rạch Giá, Kiên Giang. Theo thống kê, Việt Nam có khoảng 80 dự án lấn biển tại 19 tỉnh, thành ven biển[16] trong đó có những dự án quy mô lớn đã và đang được thực hiện tại các địa phương như Quảng Ninh (Khu đô thị du lịch Hùng Thắng rộng 224ha; Khu đô thị Hạ Long rộng 248ha; phần lấn biển tại Đảo Tuần Châu…); Hải Phòng (Khu công nghiệp Nam Đình Vũ rộng 1.329ha; Khu du lịch quốc tế Đồi Rồng 480ha…); Đà Nẵng (Khu đô thị Đa Phước rộng 210ha…). Một số dự án lấn biển làm khu đô thị, khu công nghiệp, khu du lịch đã đi vào hoạt động, phát huy hiệu quả cao, góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội của các địa phương và cả nước.

Tuy nhiên, sự quan tâm, đầu tư cho lấn biển còn hạn chế thể hiện rõ nét ở sự thiếu vắng quy hoạch lấn biển trong quy hoạch sử dụng đất của phần lớn các địa phương ven biển, sự thiếu đồng bộ, thống nhất giữa các quy định pháp luật liên quan về lấn biển. Theo khoản 2 Điều 9 Luật Đất đai 2013, Nhà nước khuyến khích việc đầu tư khai hoang, phục hóa, lấn biển. Mặc dù vậy, chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng cụ thể hóa quy định mang tính nguyên tắc nêu trên của Luật Đất đai, các quy định về lấn biển hiện nay đang được quy định rải rác trong một số Luật, Nghị định. Theo Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, lấn biển là hoạt động bị hạn chế trong hành lang bảo vệ bờ biển, việc lấn biển trong hành lang bảo vệ bờ biển chỉ được thực hiện khi có văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ (Điều 23, 25 Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo; Điều 41 Nghị định 40/2016/NĐ-CP).

Theo Luật Đầu tư 2020, Luật Lâm nghiệp 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành, việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 500ha trở lên thuộc thẩm quyền của Quốc hội, từ 20ha đến dưới 500ha thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, dưới 20ha thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh chấp thuận (Điều 30 Luật Đầu tư 2020, Điều 20 Luật Lâm nghiệp 2017). Luật Bảo vệ môi trường 2020 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định Dự án có hoạt động lấn biển thuộc thẩm quyền giao khu vực biển để lấn biển của Bộ Tài nguyên và Môi trường được xác định là dự án đầu tư nhóm I có nguy cơ tác động xấu đến môi trường ở mức độ cao, là đối tượng phải thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường, đánh giá tác động môi trường, cấp giấy phép môi trường (nếu có phát sinh nước thải, bụi, khí thải xả ra môi trường); Dự án có hoạt động lấn biển (thuộc thẩm quyền giao khu vực biển để lấn biển của UBND cấp tỉnh) được xác định là dự án đầu tư nhóm II có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, là đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường, cấp giấy phép môi trường (nếu có phát sinh nước thải, bụi, khí thải xả ra môi trường) (Điều 25 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP; Điều 29, 30, 39, Luật Bảo vệ môi trường 2020).

Theo Nghị định số 11/2021/NĐ-CP quy định việc giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển thì thời hạn giao khu vực biển để lấn biển được xem xét trên cơ sở kế hoạch lấn biển của dự án đầu tư đã được phê duyệt; Tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển để lấn biển thực hiện dự án đầu tư thì được tiếp tục sử dụng diện tích đất hình thành sau khi lấn biển theo quy định của pháp luật về đất đai; Khung giá tiền sử dụng khu vực biển và mức thu tiền sử dụng khu vực biển cụ thể: Sử dụng khu vực biển để lấn biển từ 6.000.000 đồng/ha/năm đến 7.500.000 đồng/ha/năm (Điều 6, Điều 24 Nghị định số 11/2021/NĐ-CP). Thực hiện Nghị quyết số 134/2020/QH14 ngày 17 tháng 11 năm 2020 của Quốc hội khóa XIV về việc tiếp tục thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội về giám sát chuyên đề, chất vấn trong nhiệm kỳ khóa XIV và một số Nghị quyết trong nhiệm kỳ khóa XIII (khoản 8 Điều 2: Quốc hội giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển trong năm 2021), Bộ Tài nguyên và Môi trường đã khẩn trương thực hiện và đã trình Chính phủ ban hành Nghị định quy định lấn biển tại Tờ trình số 72/TTr-BTNMT ngày 21 tháng 10 năm 2021; dự thảo Nghị định đã được các thành viên Chính phủ cho ý kiến, biểu quyết.

Tuy nhiên, do còn có ý kiến khác nhau về mặt pháp lý, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất Chính phủ bổ sung quy định hoạt động lấn biển trong dự án Luật Đất đai (sửa đổi) đã được Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XV, luật hóa dự thảo Nghị định quy định lấn biển vào Luật Đất đai để bảo đảm cơ sở pháp lý cho hoạt động lấn biển.

Dự thảo Luật Đất đai có một số quy định liên quan tới lấn biển như định nghĩa về lấn biển (Lấn biển là việc sử dụng các giải pháp để mở rộng diện tích đất trong phạm vi từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình nhiều năm về phía biển thuộc vùng biển Việt Nam - khoản 30 Điều 3 Dự thảo); thu hồi đất để thực hiện hoạt động lấn biển thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội (khoản 24 Điều 79 Dự thảo); quy định hoạt động lấn biển mà có phần diện tích thuộc một trong các khu vực như di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan, vùng đất ngập nước quan trọng, khu bảo tồn biển, khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản, cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá…thì chỉ được thực hiện khi Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư (khoản 3 Điều 190 Dự thảo); nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có hoạt động lấn biển đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư thì được giao khu vực biển để thực hiện hoạt động lấn biển cùng với giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư (khoản 6 Điều 190 Dự thảo). Như vậy, tới thời điểm hiện nay, các vấn đề liên quan tới lấn biển chưa được quy định một cách đầy đủ, có hệ thống trong các văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, hành lang pháp lý cho lấn biển chưa đầy đủ, chưa tạo thuận lợi cho việc triển khai và quản lý hoạt động lấn biển.

Từ việc nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của các nước, chúng tôi đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật về lấn biển trên tinh thần chung là xây dựng chính sách mở, nhất quán khuyến khích hoạt động lấn biển đảm bảo cân bằng giữa quản lý và kiến tạo trong lấn biển. Có thể xem xét một số gợi mở hoàn thiện chính sách, pháp luật về lấn biển như sau:

Thứ nhất, luật hóa hoạt động lấn biển trong quá trình hoàn thiện thể chế, nhất là Luật Đất đai sửa đổi và các luật chuyên ngành liên quan khác. Đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ các quy định giữa Luật Đất đai, Luật Biển Việt Nam, Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo về chế độ quản lý, cơ chế giao đất, cho thuê đất, sử dụng đất sau lấn biển, có tính đến nguồn vốn đầu tư cho dự án lấn biển. Một số gợi ý cho quá trình hoàn thiện pháp luật về vấn đề này như:

- Quy định theo hướng khuyến khích xã hội hóa hoạt động lấn biển. Trên thực tế, các dự án lấn biển yêu cầu vốn đầu tư vô cùng lớn, cần huy động tốt nguồn lực từ khối tư nhân để triển khai có hiệu quả. Do đó, cần hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi theo hướng bổ sung quy định về dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài đầu tư công; dự án lấn biển sử dụng vốn hỗn hợp; dự án lấn biển theo phương thức đối tác công - tư… nhằm tạo khung khổ pháp lý huy động nguồn lực lớn phục vụ hoạt động lấn biển[17], đồng thời có các chính sách khuyến khích đầu tư từ khu vực tư nhân vào các dự án lấn biển.

- Chú ý giải quyết những vướng mắc về thủ tục, chi phí khi giao khu vực biển và giao đất, cho thuê đất. Theo đó, để rút ngắn thời gian giao đất, cho thuê đất, nên quy định theo hướng gộp hai thủ tục giao đất và giao khu vực biển; thực hiện giao đất, cho thuê đất ngay sau khi nhà đầu tư được giao khu vực biển thay vì chỉ giao đất, cho thuê đất sau khi hoàn thành nghiệm thu lấn biển…

Thứ hai, cần đặc biệt quan tâm tới việc xây dựng quy hoạch lấn biển. Trên cơ sở Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Nghị quyết số 39/2021/QH15 của Quốc hội), Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Nghị quyết số 81/2023/QH15 của Quốc hội), các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đang triển khai phê duyệt và công bố Quy hoạch tỉnh, thành phố. Tính đến tháng 12 năm 2023, 15/28 tỉnh, thành phố ven biển đã có Quy hoạch tỉnh được công bố là Quảng Ninh, Hải Phòng, Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Khánh Hòa, Ninh Thuận, Bến Tre, Trà Vinh, Cà Mau… nhưng chỉ có quy hoạch của 4 tỉnh đề cập đến lấn biển là Thanh Hóa, Sóc Trăng, Bến Tre và Kiên Giang. Trong đó, tỉnh Thanh Hóa đề cập đến lấn biển nhưng để bảo vệ môi trường không có định hướng phát triển khu đô thị lấn biển; tỉnh Sóc Trăng có quy hoạch lấn biển ở Cù Lao Dung, Trần Đề và Vĩnh Châu; tỉnh Bến Tre có quy hoạch mở rộng ra biển 50.000ha (500km2) ở Thạch Phú, Ba Tri, Bình Đại; tỉnh Kiên Giang có quy hoạch lấn biển ở An Minh, An Biên, Rạch Giá, Hòn Đất, Kiên Lương, Hà Tiên, Kiên Hải và Phú Quốc. Có tới 24 tỉnh, thành phố ven biển không có quy hoạch lấn biển trong đó có những tỉnh, thành phố đã triển khai những dự án lấn biển lớn như Quảng Ninh, Hải Phòng, Đà Nẵng. 

Soi chiếu vấn đề lấn biển trong quy hoạch tỉnh, thành phố cho thấy Đảng ta đã đặt ra mục tiêu, Quốc hội đã phê duyệt Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất với tầm nhìn dài hạn cho phát triển, trong khi quy hoạch tỉnh, thành phố ven biển chưa thực sự quan tâm, nghiên cứu, đưa lấn biển vào quy hoạch, thể hiện ở chỗ chỉ có 4 tỉnh, thành phố ven biển đề cập đến lấn biển; nhiều tỉnh, thành phố ven biển khác chưa thấy đưa lấn biển vào quy hoạch; các tỉnh, thành phố có quy hoạch lấn biển đang độc lập với nhau, chưa có sự kết nối liên thông theo bất cứ chiều không gian nào… Điều này khiến các địa phương ven biển chủ động triển khai các dự án đầu tư lấn biển thường gặp trường hợp quy hoạch chi tiết được duyệt không phù hợp với quy hoạch chung, nhiều dự án được triển khai trước khi quy hoạch chung được phê duyệt. Do đó, khi có thanh tra, kiểm tra, dự án lấn biển thường gặp nhiều vấn đề về pháp lý đặc biệt là vướng mắc về tách sổ đỏ, cấp sổ đỏ cho khách hàng đã đầu tư vào dự án.

Từ thực trạng nêu trên, rất cần đầu tư ngay nguồn lực tốt nhất cho các hoạt động khảo sát tổng thể tất cả các vùng biển có tiềm năng về lấn biển, bao gồm đánh giá điều kiện khí hậu thủy văn, tài nguyên ven biển, tác động môi trường, thủy triều, dòng hải lưu, độ sạch của nước, độ lắng đọng của bùn, kết nối sông suối, kết nối hạ tầng, các di sản và vùng đệm, sinh kế của người dân, khối lượng đào đắp, dự kiến cơ cấu sử dụng đất, sử dụng mặt nước, ước lượng giá trị của nền kinh tế biển…

Trên cơ sở kết quả khảo sát, cần xây dựng quy hoạch lấn biển quốc gia, phân vùng, khu vực, khai thác tổng thể không gian ven bờ biển như (i) đô thị xanh, thông minh ứng dụng trí tuệ nhân tạo rộng (AGI) (mô hình city brain của Trung Quốc, Đức), thành phố kinh tế (mô hình Saudi Arabia); (ii) giao thông (sân bay, bến cảng, đường bộ, đường sắt, đường hàng hải…); (iii) sản xuất điện xanh (mặt trời, gió, thủy triều, hải lưu); (iv) khai thác tài nguyên (dầu khí…); (v) du lịch nghỉ dưỡng (khách sạn, khu vui chơi, giải trí…); (vi) khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu mậu dịch tự do…; (vii) ngư nghiệp (nuôi trồng và đánh bắt hải sản, rong biển, sản xuất muối…); (viii) xác định rõ các khu vực có thể sử dụng đa mục đích, nhiều tầng trong cùng một không gian để tối ưu hóa từng cm2 biển. Ví dụ, phía trên cao thì sản xuất điện gió, mặt biển thì sản xuất điện mặt trời nổi, dưới nước thì nuôi trồng thủy, hải sản); (ix) xây dựng mô hình hóa các kịch bản nước biển dâng theo dữ liệu uy tín quốc tế để dự báo trước các tác động đến vùng bờ… Chủ động tổ chức, quản lý, đầu tư, khai thác hiệu quả nhất không gian biển, ứng phó hữu hiệu với biến đổi khí hậu, hạn chế tối đa ảnh hưởng đến môi trường, sinh kế của ngư dân.

Thứ ba, quan tâm tới việc hướng dẫn về phương pháp, kỹ thuật lấn biển trên cơ sở học hỏi, cập nhật kinh nghiệm tiên tiến của các nước. Những kinh nghiệm của Nhật Bản trong gia cố nền móng, kinh nghiệm của Hà Lan xây "tường trong đất" tạo đường bao ngoài ổn định cho công trình[18] là những phương pháp hay mà Việt Nam có thể nghiên cứu, học hỏi và phổ biến để áp dụng trên thực tế. Nếu cần thiết, có thể xây dựng, bổ sung các tiêu chuẩn, quy chuẩn liên quan. Nghiên cứu vật liệu mới, nhận chuyển giao công nghệ vật liệu mới phục vụ lấn biển để thay thế cát trong hoạt động lấn biển như new sand (cát mới) của Singapore. Kinh nghiệm thực tế tại các nước và Việt Nam cho thấy, cát tự nhiên vẫn là vật liệu chủ yếu để lấn biển. Do đó, việc duy trì và sử dụng hợp lý nguồn cát tự nhiên là đặc biệt quan trọng. Theo chúng tôi, cần tiếp tục duy trì, thực hiện chủ trương về không xuất khẩu cát tự nhiên theo Quyết định số 1266/QĐ-TTg ngày 18 tháng 8 năm 2020 của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt Chiến lược phát triển vật liệu xây dựng Việt Nam thời kỳ 2021-2030, định hướng đến năm 2050. Đồng thời, cần kiểm soát, xử lý hiệu quả nạn "cát tặc", nhất là cát tặc sử dụng tàu với máy hút công suất lớn hút cát dọc theo các bãi tắm biển làm thay đổi dòng chảy, sụt lún và xâm lấn bãi biển. Nghiên cứu, tận dụng các vật liệu tái chế, sẵn có, giá rẻ tại từng địa phương, từng khu vực để phục vụ lấn biển và xây dựng hạ tầng cũng là giải pháp cần được quan tâm.

Lấn biển là vấn đề không mới ở nước ta nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập liên quan cả từ góc độ chính sách, pháp luật và triển khai thực hiện. Nghiên cứu, học hỏi thực tế từ các quốc gia có thế mạnh về lấn biển để tìm kiếm những giải pháp phù hợp, hiệu quả cho Việt Nam khi hoàn thiện chính sách, thể chế liên quan là việc làm hết sức có ý nghĩa giúp phát triển không gian "mặt tiền" vô giá, khai thác bền vững, tối ưu hiệu quả Kho báu biển phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, hàng hải của chúng ta./.

LS. TS. Đoàn Văn Bình

Phó Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản Việt Nam (VNREA)

Thành viên Hội đồng Tư vấn Du lịch (TAB)