Nhà ở xã hội và câu chuyện "nửa nạc nửa mỡ"

Hiện nay, nhà ở xã hội (NOXH) thường được hiểu là nhà ở cho người có thu nhập thấp, trong đó có cả nhà ở cho công nhân các khu công nghiệp. Ý kiến cá nhân tôi là cần khu biệt ra hai khái niệm riêng biệt là “nhà ở xã hội” và “nhà ở công nhân”, vì hai loại hình này mặc dù có điểm giao thoa, nhưng “nhà ở công nhân” có đối tượng riêng mang tính đặc thù cao nên cần có những chính sách đặc thù, khác với nhà ở xã hội nói chung.

Thực ra, trước đây Bộ Xây dựng cũng đã nêu quan điểm cần tách “nhà ở công nhân” ra một loại hình riêng để dễ ban hành và thực thi chính sách. Vấn đề này xin được trao đổi vào một dịp khác, còn ở đây đề cập đến nội dung này là để nhấn mạnh đến việc, trong bài viết chúng tôi chỉ đề cập đến loại hình NOXH mà trong đó không bao gồm nhà ở công nhân.

Việc thực hiện chính sách NOXH cho người thu nhập thấp được Đảng và Nhà nước rất quan tâm, nhưng kết quả vẫn chưa được như mong muốn, thậm chí còn tồn tại nhiều bất cập, nghịch lý. Trong đó, nổi lên vấn đề là NOXH chưa đáp ứng đủ nhu cầu, nguồn cung rất hạn chế, nhỏ giọt trong khi cầu thì lại tăng lũy tiến hằng năm. Đồng thời, lại xảy ra chuyện càng cung thì lại càng thiếu, nhiều người nghèo không mua được trong khi có tình trạng người đi xe hơi thì lại được mua; và nhất là nghịch lý… ế NOXH, có nơi không xây dựng đủ để bán, chen nhau xếp hàng hoặc phải “chạy suất” để được mua, nhưng cũng có nơi nhà làm ra rồi không bán được hoặc phải mở bán cả chục lần trầy trật mới hết…

Các chuyên gia, đại biểu Quốc hội, báo chí… đã phân tích, lý giải, chỉ ra nhiều nguyên nhân; trong bài viết này, tôi xin tiếp cận từ góc độ quản lý và thị trường. Đó là, NOXH ở ta có câu chuyện nửa thị trường, nửa bao cấp, là sự pha trộn giữa sự hỗ trợ của Nhà nước và việc mua bán theo quy luật cung cầu cũng như mục tiêu lợi nhuận của thị trường.

YẾU TỐ BAO CẤP TRONG NOXH

Tại khoản 7, Điều 3 của Luật Nhà ở 2014 có giải thích khái niệm “Nhà ở xã hội là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước cho các đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ về nhà ở theo quy định của Luật này”. Chính sách hỗ trợ của Nhà nước được xác định như thông qua ưu đãi về tiền sử dụng đất, tiền thuế, lãi suất ngân hàng cho doanh nghiệp tham gia xây NOXH và người dân vay mua NOXH. Thực chất, đây là sự hỗ trợ cho đối tượng được mua NOXH nhưng thông qua doanh nghiệp thực hiện dự án xây dựng NOXH, vì Nhà nước khống chế lợi nhuận của doanh nghiệp, đồng nghĩa với khống chế giá bán. Do đó, người mua NOXH là người được hưởng ưu đãi về giá mua; hay nói cách khác, Nhà nước bao cấp một phần về giá cho người mua.

Từ chính sách ưu đãi trên, đối tượng mua NOXH sẽ hạn chế theo quy định của pháp luật. Điều 49 Luật Nhà ở quy định cụ thể các đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ về NOXH. Tuy nhiên, các đối tượng này muốn được hỗ trợ mua, thuê, thuê mua NOXH (gọi chung là đối tượng được “mua”) cũng phải đáp ứng những điều kiện về nhà ở, cư trú, thu nhập quy định tại Điều 51 của Luật Nhà ở. Trong đó có điều kiện như: Chưa có nhà ở thuộc sở hữu của mình, chưa được mua, thuê hoặc thuê mua NOXH, chưa được hưởng chính sách hỗ trợ nhà ở, đất ở dưới mọi hình thức tại nơi sinh sống, học tập hoặc có nhà ở thuộc sở hữu của mình nhưng diện tích nhà ở bình quân đầu người trong hộ gia đình thấp hơn mức diện tích nhà ở tối thiểu do Chính phủ quy định. Đồng thời, phải có đăng ký thường trú tại tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có NOXH; trường hợp không có đăng ký thường trú thì phải có đăng ký tạm trú từ một năm trở lên tại tỉnh, thành phố này (trừ học sinh, sinh viên…).

Về thu nhập thì phải thuộc diện không phải nộp thuế thu nhập thường xuyên theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập cá nhân; trường hợp là hộ nghèo, cận nghèo thì phải thuộc diện nghèo, cận nghèo theo quy định của Thủ tướng Chính phủ (trừ một số trường hợp được quy định cụ thể)…

Từ quy định cụ thể và chặt chẽ về đối tượng được mua NOXH, việc mua NOXH cũng được xét duyệt theo quy trình cụ thể rất chặt chẽ. Chẳng hạn, sau khi khởi công dự án, chủ đầu tư phải cung cấp thông tin cho Sở Xây dựng và công bố công khai việc mở bán để người dân trong diện đối tượng được mua biết và đăng ký. Đặc biệt, sau khi tiếp nhận hồ sơ đăng ký, duyệt hồ sơ theo đúng quy định của pháp luật về đối tượng được mua NOXH, chủ đầu tư dự án phải lập và gửi danh sách về Sở Xây dựng để kiểm tra…

Như vậy, việc bán NOXH phải tuân theo quy định rất khắt khe, và có kiểm soát chặt chẽ. Vì vậy, về thực chất là Nhà nước đóng vai trò là người bán nhà chứ không phải là doanh nghiệp, chủ đầu tư dự án.

Sở dĩ chúng tôi phải trình bày tương đối cặn kẽ, cụ thể như thế để thấy, NOXH là mặt hàng đặc biệt do Nhà nước bao cấp qua giá và được thực hiện gần như theo nguyên tắc phân phối bằng hiện vật.

Ấy thế nhưng, nếu có tình huống rủi ro xảy ra, ví dụ như không bán được hàng hoặc bán hàng sai đối tượng thì hậu quả lại hoàn toàn đổ lên đầu doanh nghiệp theo… cơ chế thị trường (?!). Bởi suy cho cùng thì NOXH dù có nhiều yếu tố bao cấp trong đó, nhưng cuối cùng vẫn do doanh nghiệp thực hiện, tự làm ra và tự bán, nên kết quả và hiệu quả cuối cùng vẫn phải chịu theo quy luật thị trường, tức là lời ăn lỗ chịu.

YẾU TỐ THỊ TRƯỜNG TRONG NOXH

Vậy, ta hãy xem xét những yếu tố thị trường trong NOXH có biểu hiện và được thực hiện như thế nào.

Đầu tiên đó là việc mua bán được thực hiện công khai trên thị trường. Mặc dù là thị trường hẹp, bởi khách hàng là những đối tượng nhất định phải đáp ứng các điều kiện do Nhà nước quy định, nhưng đây vẫn là việc mua bán công khai theo quan hệ doanh nghiệp – khách hàng, chứ không phải là sự phân phối trực tiếp do Nhà nước thực hiện. Nghị định 100/2015/NĐ-CP của Chính phủ (gọi tắt là Nghị định 100) tại Điều 20, Khoản 1, điểm a quy định rất rõ: Sau khi khởi công dự án, chủ đầu tư dự án xây dựng NƠXH có trách nhiệm cung cấp các thông tin liên quan đến dự án, trong đó có số lượng căn hộ (bao gồm: Số căn hộ để bán, số căn hộ cho thuê, số căn hộ cho thuê mua); diện tích căn hộ; giá bán, giá cho thuê, giá cho thuê mua đối với từng loại căn hộ; thời gian bắt đầu và kết thúc nhận đơn đăng ký và các nội dung khác có liên quan… để công bố công khai tại Cổng Thông tin điện tử của Sở Xây dựng tại địa phương nơi có dự án; đăng tải ít nhất 1 lần tại báo địa phương và công bố tại Sàn giao dịch bất động sản của chủ đầu tư (nếu có) để người dân biết, đăng ký và thực hiện việc theo dõi, giám sát.

Điều quan trọng hơn, việc mua bán này là “thuận mua vừa bán”, điều đó có nghĩa mặc dù đây là hàng hóa bán cho đối tượng theo những điều kiện nhất định, nhưng mua hay không vẫn là quyền của khách hàng. Ngay trong Điều 20, Nghị định 100 cũng đã đề cập rất rõ: Trường hợp người có nhu cầu NOXH đáp ứng đủ điều kiện và đã được chủ đầu tư dự án xem xét, đưa vào Danh sách mua, thuê, thuê mua NOXH của dự án đó, nhưng người đó không còn có nhu cầu mua, thuê, thuê mua NOXH thì chủ đầu tư dự án gửi trả lại hồ sơ (bao gồm cả giấy tờ chứng minh đối tượng và điều kiện để được mua, thuê, thuê mua NOXH) cho người đã nộp hồ sơ.

Điều này dẫn đến tình huống, NOXH xây dựng gần như theo đơn đặt hàng của chính quyền địa phương (vì đề bài do chính quyền ra, dự án do chính quyền phê duyệt, người mua - khách hàng do chính quyền chọn, chỉ định…), nếu bán hết thì không sao, thậm chí các bên (người dân, chính quyền, doanh nghiệp) đều hỉ hả, thậm chí còn là công lao của chính quyền và thành tích của doanh nghiệp; nhưng nếu không bán được thì doanh nghiệp phải gánh chịu tất cả. Nói cụ thể hơn, nếu nhà không bán được thì doanh nghiệp ế hàng và chịu lỗ, còn chính quyền địa phương không liên quan. Hay nói cách khác, thực chất doanh nghiệp làm nhà theo “lệnh” và đơn đặt hàng của Nhà nước, nhưng rủi ro thì do doanh nghiệp phải gánh, thậm chí khi ế hàng rồi muốn mở rộng đối tượng bán hàng cũng không được; tức là doanh nghiệp phải kinh doanh theo quy luật thị trường, nhưng lại phải chịu chi phối bởi những yếu tố, quy định phi thị trường. Bản thân điều này đã là một nghịch lý, nên nó dẫn đến nhiều nghịch lý và sự bất cập khác.

NHỮNG NGHỊCH LÝ VÀ BẤT CẬP

Do NOXH ở ta hiện nay bao gồm cả yếu tố bao cấp và yếu tố thị trường, nên tạo ra sự “va chạm” sinh ra những nghịch lý và bất cập trong vận hành, thực hiện.

Thứ nhất, theo quy luật thị trường, việc sản xuất và tiêu thụ sẽ phụ thuộc vào yếu tố cung cầu và tỷ suất lợi nhuận. Có nghĩa là, có cầu thì có cung và cầu nhiều thì cung tăng để đáp ứng. Tuy nhiên, điều kiện để sản xuất hàng hóa là việc kinh doanh phải có lợi nhuận, lợi nhuận càng cao thì sản xuất càng mạnh, hay nói cách khác, nếu càng có lãi thì càng có nhiều nhà đầu tư tham gia xây NOXH để cung cấp cho thị trường. Tuy nhiên, ở đây lại có yếu tố bao cấp chi phối, đó là giá bán do Nhà nước quyết định, thông qua quy định lợi nhuận tối đa. Mà mức lợi nhuận này được cho là kém hấp dẫn, trong khi thủ tục để làm NOXH lại rất nhiêu khê, phiền phức, điều đó khiến các doanh nghiệp không mặn mà với việc làm NOXH, khiến cán cân cung cầu mất cân đối, cầu nhiều nhưng cung lại hạn chế, thậm chí rất hạn chế.

Thứ hai, theo quy luật thị trường, người mua được quyền lựa chọn hàng hóa. Đối với hàng hóa là bất động sản thì một tiêu chí để lựa chọn hàng đầu của khách hàng là vị trí. Do đó, doanh nghiệp phát triển bất động sản sẽ phải chọn dự án có vị trí phù hợp với lựa chọn của khách hàng mới mong tiêu thụ được hàng hóa. Tuy nhiên, với NOXH, vị trí lại do chính quyền ấn định, thông qua việc quy định trích 20% diện tích đất trong dự án nhà ở thương mại để xây NOXH. Điều đó dẫn đến hậu quả là có dự án nhà ở thương mại chủ đầu tư không dám xây NOXH vì sợ không bán được, và thực tế đã có không ít dự án xây NOXH rồi cũng không bán được vì không phù hợp với đối tượng mua NOXH, mà thường là do vị trí ở khu vực quá xa thành phố, hoặc ở những vùng, địa phương (như nông thôn, miền núi) không có nhu cầu về NOXH.

Thứ ba, theo quy luật thị trường thì nhà sản xuất mong càng có nhiều người mua càng tốt. Nhưng đối với NOXH thì người mua lại bị khống chế bởi các điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật và đề bài do địa phương ra cho từng dự án. Vì vậy, có dự án khách hàng có nhu cầu nhiều nhưng không đáp ứng điều kiện quy định nên nhà sản xuất cũng không bán được. Đến khi hàng ế không bán được vì người thuộc đối tượng được mua lại không mua thì cũng không được bán cho khách hàng khác. Thậm chí có dự án (như ở Bắc Ninh), khách hàng đáp ứng đủ điều kiện theo quy định chung là đối tượng được mua NOXH, nhưng chỉ vì không ở địa bàn đó mà ở địa phương bên cạnh, hoặc không đúng đối tượng đặc thù, như nhà ở cho công nhân nhưng lại là quân nhân, thì cũng không được mua. Điều đó dẫn đến có cầu có cung nhưng vẫn… tắc.

Những điều trên dẫn đến hệ quả bất cập thứ tư, đó là những tắc nghẽn nói trên, hay nói nôm na là nguyên nhân của việc không bán được hàng, chủ yếu là do tác động chi phối từ những yếu tố bao cấp, tức là từ phía chính quyền (như vị trí, giá cả, điều kiện hạn chế khách hàng, việc phê duyệt danh sách người được mua hàng…), nhưng khi hàng ế thì chính quyền lại không phải chịu trách nhiệm gì, mà hậu quả, nhất là hậu quả kinh tế, lại đổ hết lên đầu doanh nghiệp phải chịu.

Bởi lẽ, trong trường hợp này, doanh nghiệp là chủ thể bỏ vốn ra để kinh doanh chứ không phải chính quyền. 

Thực ra ở nhiều địa phương, chính quyền cũng hiểu những nghịch lý và bất cập này, muốn tháo gỡ cho doanh nghiệp như mở rộng đối tượng mua hàng đủ tiêu chuẩn mua NOXH mà không thuộc dự án cụ thể, nhưng chính quyền cũng không dám “linh động” cho doanh nghiệp vì luật đã quy định như thế nên không dám làm trái, mà hỏi Trung ương thì các bộ, ngành cũng chỉ dám trả lời “cứ làm theo đúng quy định”. Thế là biết cách tháo gỡ nhưng cũng đành chịu và cuối cùng là doanh nghiệp chịu thua lỗ, thậm chí phá sản. Đặc biệt, doanh nghiệp rất lo ngại do điều kiện và thủ tục mua NOXH, nhất là việc hoàn thiện hồ sơ đăng ký mua, rất phức tạp và thậm chí là phiền hà, phát sinh nhiều quy định ở cấp cơ sở sẽ ảnh hưởng lớn đến tiến độ bán nhà của dự án, và nhất là nếu sau này thanh tra, kiểm tra phát hiện hồ sơ mua nhà chưa đúng dù không cố ý cũng dễ bị xử lý, thậm chí là xử lý hình sự, nên doanh nghiệp càng e ngại làm NOXH.

NHÀ NƯỚC NÊN ĐẶT HÀNG DOANH NGHIỆP

Như đã phân tích ở trên, hiện nay ở ta, NOXH bao gồm cả yếu tố bao cấp và thị trường nên tạo ra sự “va chạm”, sinh ra những nghịch lý và bất cập, dẫn đến tình trạng NOXH vừa thừa vừa thiếu, trong đó thiếu là chủ yếu, nhưng thừa thì vô cùng lãng phí và triệt tiêu động lực của doanh nghiệp. Vì vậy, mấu chốt phải giải quyết là cần có sự rạch ròi (dù là tương đối) giữa tính chất, mục đích an sinh của Nhà nước với tính chất kinh tế và quy luật thị trường của doanh nghiệp. Đó là, việc thực hiện chính sách an sinh xã hội là trách nhiệm của Nhà nước, còn doanh nghiệp nên tập trung và cần được ưu tiên, khuyến khích làm tốt nhất hoạt động kinh tế để tạo ra giá trị cho xã hội, nếu có tham gia hỗ trợ làm NOXH là mang tính tự nguyện.

Cụ thể, Nhà nước (mà ở đây là chính quyền địa phương, chủ yếu là Hà Nội và TP.HCM) sẽ tiến hành khảo sát, điều tra, thống kê các đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ và nhu cầu mua NOXH theo tiêu chuẩn do pháp luật quy định, ở từng địa phương, khu vực cụ thể, thậm chí có thể lập bản đồ phân bố cư dân đủ tiêu chuẩn và có nhu cầu mua NOXH. Trên cơ sở đó, đưa nội dung NOXH vào quy hoạch đất đai. Đồng thời khảo sát, lấy ý kiến cư dân thuộc đối tượng mua NOXH về loại hình này, chẳng hạn như: Vị trí, quy mô dự án, diện tích căn hộ, tiện ích, đơn giá, hạ tầng xã hội, chế độ vận hành, ưu đãi tín dụng, hình thức mua bán (mua, thuê, thuê mua)… Từ đó, mới lập dự án xây dựng NOXH, có tính đến sự gia tăng của nhu cầu trong tương lai.

Sau đó tổ chức đấu thầu, thuê doanh nghiệp xây dựng NOXH. Khi doanh nghiệp xây dựng xong bàn giao lại toàn bộ cho chính quyền địa phương phân phối cho các đối tượng được thụ hưởng chính sách hỗ trợ của nhà nước về NOXH. Nói ngắn gọn là Nhà nước đặt hàng doanh nghiệp sản xuất hàng hóa theo yêu cầu, sau đó Nhà nước thực hiện phân phối hàng hóa cho đối tượng mà nhà nước cần ưu tiên, hỗ trợ để thực hiện chính sách an sinh xã hội.

Thậm chí, cần quan tâm đến việc vận hành NOXH sau khi bàn giao cho người dân. Để đảm bảo hiệu quả, Nhà nước cũng cần thuê các đơn vị vận hành chuyên nghiệp.

Như vậy, với phương thức này, việc xây dựng, phân phối, quản lý, vận hành NOXH sẽ được rạch ròi giữa tính chất nhân văn (ưu tiên cho đối tượng yếu thế) với tính chất kinh tế và quy luật thị trường; giữa lĩnh vực chính sách xã hội với mục tiêu là an sinh của Nhà nước với lĩnh vực kinh doanh với mục tiêu lợi nhuận của doanh nghiệp.

Như vậy, từng bên sẽ chịu trách nhiệm theo đúng chức năng, nhiệm vụ của mình. Và từng bên chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, nghĩa vụ của mình. Do đó, sẽ tránh tình trạng nhà bán được thì cả chính quyền và doanh nghiệp đều “được tiếng”, còn nếu ế thì doanh nghiệp gánh chịu. Và doanh nghiệp cũng không lo hậu thanh tra, kiểm tra về việc bán không đúng đối tượng, vì trách nhiệm phân phối là của Nhà nước. Nhà nước hỗ trợ người dân theo đúng đối tượng ưu tiên.

Đặc biệt, nhờ đó, chính quyền địa phương thấy được trách nhiệm của mình nên sẽ chủ động trong việc lo NOXH cho các đối tượng chính sách, từ việc đưa vào quy hoạch cho đến dành quỹ đất cho NOXH. Hơn nữa, Nhà nước là chủ thể quy định đối tượng hưởng hỗ trợ của nhà nước về NOXH (điều kiện, tiêu chuẩn, thủ tục mua, quản lý, sử dụng…) nên việc điều tra, khảo sát, thống kê nhu cầu về NOXH sẽ đúng chức năng và sát thực tế, tránh việc NOXH nơi thừa nơi thiếu, xây xong rồi không có người mua… Nhà nước cũng phân phối được đúng đối tượng vì quản lý và kiểm soát được từ A đến Z, nên Nhà nước hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng xã hội mà không phải thông qua doanh nghiệp. Như vậy, tránh được tình trạng doanh nghiệp có thể bán sai đối tượng, vừa không thực hiện được chính sách an sinh, vừa vi phạm pháp luật.

Thực ra, việc Nhà nước đặt hàng doanh nghiệp làm NOXH cũng đã được quy định trong Luật Nhà ở 2014 tại Điều 12 “Mua nhà ở thương mại làm NOXH”; trong đó Khoản 1 của điều này ghi rõ: “1. Trường hợp trên địa bàn chưa có đủ quỹ NOXH mà có nhà ở thương mại được xây dựng theo dự án, bảo đảm chất lượng theo quy định của pháp luật về xây dựng, phù hợp với loại nhà và tiêu chuẩn diện tích NOXH thì cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào quy định tại Khoản 2 Điều này có thể mua nhà ở này để làm NOXH”. Các khoản khác trong Điều này cũng quy định cụ thể nguồn vốn, trình tự, thủ tục mua nhà ở thương mại làm NOXH…

Tuy nhiên, việc này vẫn mang tính bị động, chỉ mua nhà ở thương mại làm NOXH khi “trên địa bàn chưa có đủ quỹ NOXH”, chứ không phải chính quyền chủ động lập dự án NOXH phù hợp với nhu cầu của đối tượng được hưởng hỗ trợ rồi tổ chức đấu giá làm NOXH. Mặt khác, ngay cả khi đã có quy định như thế, nhưng chính quyền các địa phương hầu như cũng rất rất ít sử dụng phương thức này, vì vẫn “ngại” trực tiếp tham gia vào việc mua bán, trong khi “cái khó” này cho doanh nghiệp đang "gánh" rồi. Vì vậy theo chúng tôi, rất cần có quy định cụ thể và đẩy mạnh phương thức Nhà nước đặt hàng doanh nghiệp làm NOXH theo quy hoạch, dự án, dựa trên điều tra, khảo sát và thống kê nhu cầu thực tế, để bảo đảm cân đối cung cầu và thực hiện được đầy đủ chính sách an sinh, hỗ trợ người thu nhập thấp có nhà ở, như đã trình bày trong bài viết này.

Tóm lại, chỉ khi không còn lẫn lộn giữa thị trường và bao cấp theo kiểu nửa nạc nửa mỡ hiện nay, thì chính sách về NOXH của Nhà nước mới thực hiện được mục tiêu an sinh, tính chất nhân văn, đồng thời lại vận hành đúng quy luật của thị trường, do đó sẽ mang lại hiệu quả cả về xã hội, pháp lý và kinh tế. Từ đó, vừa tạo thế chủ động cho chính quyền địa phương, vừa thu hút được doanh nghiệp tham gia thực hiện dự án NOXH, cung cấp hàng hóa cho thị trường bảo đảm cân đối cung cầu và mục tiêu cuối cùng là người thu nhập thấp có nhà ở./.