"Phải có cơ chế điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư"

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực kể từ ngày 1/7/2014, thay thế cho Luật Đất đai năm 2003. Thành công lớn nhất của sửa đổi lần này là Nhà nước đã thu hẹp các trường hợp thu hồi đất. Nếu trước đây, Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất trong 14 trường hợp (Điều 38 và Điều 39) thì khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành quy định rất rõ Nhà nước thu hồi đất trong 4 trường hợp; bao gồm:

Một là, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, được quy định tại Điều 61 (bao gồm 10 trường hợp cụ thể); Hai là, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng quy định tại Điều 62 (bao gồm thu hồi đất thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất; thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất; thực hiện các dự án mà HĐND cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất); Ba là, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai, quy định tại Điều 64; Bốn là, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người quy định tại Điều 65…

Trong 4 trường hợp thu hồi đất trên, có hai trường hợp người bị thu hồi đất được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; đó là trường hợp 1 và 2.

Ngoài ra, cũng tại Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ trình tự, thủ tục thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng bao gồm 4 bước: Thứ nhất, xây dựng và thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm; Thứ hai, lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Thứ ba, quyết định thu hồi đất, phê duyệt và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Thứ tư, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm quản lý đất đã được giải phóng mặt bằng. Trình tự, thủ tục thu hồi đất này được quy định cụ thể tại Điều 69. Trong các trình tự thủ tục này quy định rõ thời hạn ra thông báo thu hồi đất, các điều kiện, nguyên tắc, thẩm quyền thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất nhằm tránh sự lạm dụng để thực hiện cưỡng chế khi Nhà nước thu hồi đất...

Thu hồi đất nông nghiệp giao cho doanh nghiệp chuyển mục đích sử dụng đất sang sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ... thì lợi nhuận, địa tô được tạo ra từ chuyển đổi sử dụng đất này đáng tiếc là người dân không được hưởng, dẫn đến những bất đồng, mâu thuẫn về lợi ích kinh tế.

- PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến

Trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đối với việc thu hồi đất nông nghiệp, Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nếu thu hồi đất của nông dân mà địa phương không có đất để bồi thường thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền, ngoài ra còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm mới. Trường hợp người được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm trong độ tuổi lao động có nhu cầu được đào tạo nghề thì được nhận vào các cơ sở đào tạo nghề; được tư vấn hỗ trợ tìm kiếm việc làm, vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh.

Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính là từ hoạt động kinh doanh dịch vụ, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh; trường hợp người có đất thu hồi còn trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.

Căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ. Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm được lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Trong quá trình lập phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện phải tổ chức lấy ý kiến và có trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến của người có đất thu hồi.

Ở trường hợp thu hồi đất ở mà thực hiện tái định cư thì khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, đảm bảo tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng và phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của người dân ở từng vùng, miền và bổ sung quy định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các trường hợp đặc biệt.

Cuối cùng là giá bồi thường, nếu trước đây giá bồi thường được áp dụng theo khung giá đất hàng năm do UBND cấp tỉnh quy định thì nay, việc bồi thường theo giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quy định nhưng việc xác định giá đất do tổ chức tư vấn về giá đất xác định.

PV: Mặc dù có mặt tích cực nhưng khi thực hiện, các quy định trên trong thực tế thu hồi, đền bù đất phục vụ các dự án lại khiến dân khiếu kiện, bức xúc vì cho rằng, mục đích của nhiều dự án thiếu minh bạch. Điều này đã giúp không ít nhà đầu tư trục lợi. Thưa ông, phải chăng do chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư có lỗ hổng mới dẫn đến hiện tượng này?

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Với những mặt chưa được trong các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Luật Đất đai năm 2013 thì còn phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung. Trước hết, đó là câu chuyện tham vấn ý kiến của người dân. Luật Đất đai năm 2013 có quy định khi xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi.

Việc tổ chức lấy ý kiến phải được lập thành biên bản có xác nhận của đại diện UBND cấp xã, đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, đại diện những người có đất thu hồi.

Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm tổng hợp ý kiến đóng góp bằng văn bản, ghi rõ số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức đối thoại đối với trường hợp còn có ý kiến không đồng ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hoàn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền.

Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là tỷ lệ bao nhiêu phần trăm ý kiến người dân không đồng thuận với dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì cơ quan Nhà nước xem xét, điều chỉnh phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư? Luật Đất đai năm 2013 lại không có quy định rõ.

Hơn nữa, Luật Đất đai năm 2013 quy định căn cứ để xác định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là căn cứ vào giá đất cụ thể nhưng giá đất cụ thể này vẫn do UBND cấp tỉnh quyết định. Đành rằng, pháp luật đất đai hiện hành quy định việc xác định giá đất cụ thể là do tổ chức tư vấn về giá đất độc lập xác định dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp. Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành lại quy định căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định.

Hội đồng thẩm định giá đất gồm Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm Chủ tịch và đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất.

Trên thực tế, tất cả các hội đồng hoạt động theo hình thức chế độ tập thể, quyết định theo đa số. Do đó, ý kiến của đại diện đơn vị tư vấn xác định giá đất chiếm thiểu số trong quyết định của Hội đồng thẩm định giá đất dẫn đến giá đất cụ thể được xác định theo cơ chế này dường như vẫn chỉ là "bình mới rượu cũ".

Tức là vẫn chịu sự chi phối nặng nề của UBND cấp tỉnh. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cho UBND cấp tỉnh quá nhiều quyền như quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, quyền thu hồi đất, quyền quyết định giá đất cụ thể được sử dụng làm căn cứ để tính bồi thường hỗ trợ, tái định cư cho các đối tượng bị mình ra quyết định thu hồi đất… Dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” không khách quan.

Tiếp nữa, một trong những nguyên tắc xác định giá đất của Nhà nước được quy định tại điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 là “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất”.

Vậy cần phải hiểu cụm từ “phù hợp” trong quy định này như thế nào? Quy định này mang tính định tính không mang tính định lượng sẽ tạo ra cách hiểu khác nhau cho các cơ quan thực thi pháp luật. Đã là cách hiểu khác nhau thì dễ có sự tùy tiện trong vận dụng và vi phạm nguyên tắc công bằng, bình đẳng.

PV: Ngoài ra, xung quanh công tác thu hồi, bồi thường, đền bù về đất đai hiện nay, dân chủ yếu bức xúc vấn đề xác định giá đất. Có nhiều ý kiến cho rằng, khung giá đất do Nhà nước quy định là thấp so với thị trường? Quan điểm của ông về vấn đề này như thế nào?

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Cơ chế của chúng ta là bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhưng pháp luật đất đai dường như mới chỉ xác định đến chuyện bồi thường thiệt hại trực tiếp do việc thu hồi đất gây ra, còn vấn đề sinh kế lâu dài hay nói cách khác là việc xử lý những hậu quả sau thu hồi đất thì chúng ta không giải quyết được căn cơ. Cơ chế chia sẻ lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp, người bị thu hồi đất chưa thực sự bảo đảm hài hòa dẫn đến những bất cập, tranh chấp, khiếu kiện.

Ví như thu hồi đất nông nghiệp thì bồi thường theo giá đất nông nghiệp, hoặc thu hồi đất ở thì bồi thường theo giá đất của Nhà nước. Trong khi đó, giá đất do Nhà nước quyết định ít nhiều chịu sự chi phối bởi ý chí chủ quan của các cơ quan Nhà nước. Và với số tiền đó, người bị thu hồi đất ở khi đem đi mua nhà ở lại phải mua theo giá thương mại (giá đất ở trên thị trường). Đó dường như là điều chưa hợp lý; bởi lẽ, với số tiền bồi thường đất ở bị thu hồi thì người sử dụng đất không thể mua được diện tích đất ở tương đương với diện tích đất bị thu hồi. Do vậy, tiền mà Nhà nước bồi thường đã không giải quyết được vấn đề nhà ở cho người bị thu hồi đất ở.

Một điểm nữa là thu hồi đất nông nghiệp giao cho doanh nghiệp chuyển mục đích sử dụng đất sang sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ... thì lợi nhuận, địa tô được tạo ra từ chuyển đổi sử dụng đất này đáng tiếc là người dân không được hưởng, dẫn đến những bất đồng, mâu thuẫn về lợi ích kinh tế..

Đối với đất đô thị, thu hồi đất để làm đường hoặc xây dựng các công trình công cộng…, người dân bị mất nhà nhưng tiền bồi thường chưa đủ bù đắp cho họ để có nơi ở mới hoặc đưa họ vào ở tại những nơi ở tái định cư có chất lượng chưa được đảm bảo. Mặt khác, những người sử dụng đất ở trong ngõ nhờ có sự mở rộng đường hoặc xây dựng con đường mới khiến nhà của họ được ra mặt phố, trở thành nhà mặt phố, giá trị đất tăng lên nhưng lại không có sự điều tiết đối với giá trị tăng thêm này.

Mặc dù, Luật đất đai năm 2013 có một quy định rất hay tại khoản 2 Điều 19 là Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất đầu tư mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi nhưng rất tiếc, quy định này vẫn chỉ nằm trên giấy do thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết, đồng bộ việc thi hành. Đáng lẽ chuyện đó, pháp luật phải xử lý, phải điều tiết phần tăng thêm đó từ đất đai vào ngân sách Nhà nước, vì đó là giá trị do Nhà nước đầu tư tạo ra từ đất đai.

Do đó, 70% khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai liên quan đến bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta hiện nay là câu chuyện hoàn toàn dễ hiểu.

PV:  Vậy theo ông, “chặn” những kẽ hở, nghịch lý trên bằng cách nào?

PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến: Giải pháp có rất nhiều, quan trọng là nhà làm luật và Nhà nước nghiêng về lợi ích của ai để lựa chọn giải pháp cụ thể. Hiện nay, có cảm giác rằng các địa phương, các nhà làm luật dường như quan tâm đến việc khuyến khích đầu tư phát triển kinh tế, thu hút các doanh nghiệp, các nhà đầu tư thông qua việc thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư. Lợi ích của người nông dân bị thu hồi đất thực sự chưa được giải quyết thỏa đáng như những phân tích được đề cập trên đây.

Nếu như chúng ta vẫn duy trì tư duy này trong xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng trong thu hồi đất thì về lâu dài sẽ khó có thể phát triển bền vững; bởi vì, không thể phát triển đất nước bằng cách “hy sinh” lợi ích của người nông dân.

Chúng ta cần phải định vị lại câu chuyện này bằng cách quan tâm hơn nữa đến lợi ích của người bị thu hồi đất. Đặc biệt là quy định về giá bồi thường phải đảm bảo theo đúng các quy luật khách quan của kinh tế thị trường. Tức là quy định về giá bồi thường phải đảm bảo cho người sử dụng đất bị thu hồi có được cuộc sống và sản xuất ổn định một cách vững chắc về sinh kế.

Trước đây, chúng tôi đã từng đề xuất khi sửa Lật Đất đai năm 2003 là phải quy định về xác lập cơ quan quản lý giá tính bồi thường. Cơ quan này độc lập với UBND cấp tỉnh, không bị lệ thuộc vào chính quyền địa phương và có thể tổ chức theo cơ cấu ngành dọc giống với mô hình của cơ quan kiểm toán nhà nước. Cơ quan này sẽ xem xét, thẩm định và quyết định về giá bồi thường dựa trên những phương pháp tính toán khoa học được thế giới áp dụng, trên cơ sở đó, các địa phương căn cứ vào đó để tính bồi thường khi thu hồi đất. Trong trường hợp giá đất bồi thường của Nhà nước và yêu cầu của người dân xảy ra xung đột thì Tòa án sẽ đưa ra phán quyết cuối cùng.

Bên cạnh đó, về phía Nhà nước, phải có cơ chế để triển khai quy định điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại vào ngân sách nhà nước thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất... Nguồn tiền thu được này được sử dụng để chi trả bồi thường cho người bị thu hồi đất.

Ví như khi làm mới một con đường mới, thay vì thu hồi đất chỉ để làm đường, làm vỉa hè thì thu thêm phần diện tích sâu vào bên trong để tạo ra một dải đất sạch giáp mặt tiền. Sau đó tổ chức đấu giá, ai muốn ra mặt tiền thì phải mua. Cuối cùng, lấy khoản tiền đấu giá này để chi trả bồi thường.

Phương án khác là người dân và Nhà nước cùng đầu tư theo phương thức góp vốn: Nhà nước đầu tư tiền, người sử dụng đất góp đất. Trong trường hợp này, người dân chấp nhận mất một phần diện tích đất nhất định để Nhà nước làm đường và phần diện tích đất còn lại của họ sẽ tăng lên gấp 20 - 30 giá trị. Tính theo bài toán kinh tế thì cả Nhà nước và người dân đều cùng có lợi từ việc thu hồi đất.

Xin chân thành cảm ơn ông!