Ngân hàng Nhà nước (NHNN) vừa ban hành Công văn số 8698/NHNN về việc tăng cường biện pháp quản lý rủi ro khi nhận thế chấp tài sản là quyền sử dụng đất.
“Tâm tư” của các ngân hàng
Trong công văn này, NHNN đã nêu thực trạng các ngân hàng phải “dở khóc dở cười” khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thu hồi/hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sau đây gọi là “sổ đỏ”) đối với tài sản bảo đảm. Theo công văn, nguyên nhân sổ đỏ bị thu hồi là do người sử dụng đất có những vi phạm về đất đai theo quy định tại điều 64 Luật Đất đai năm 2013 hoặc do lỗi của cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất.
Khi sự vụ xảy ra, ngân hàng rơi vào trạng thái hoàn toàn bị động và khó khăn trong việc thu hồi nợ. Nếu khách hàng không/không thể trả nợ, ngân hàng cũng không thể tiến hành xử lý quyền sử dụng đất để thu hồi nợ do thiếu sổ đỏ. Điều này dẫn đến nguy cơ gia tăng nợ xấu và gây thiệt hại đối với ngân hàng.
Trong trường hợp sổ đỏ bị thu hồi là do người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai, lỗi thuộc về khách hàng vay lẫn ngân hàng nếu như ngân hàng đã không thực hiện đầy đủ các yêu cầu về thẩm định và giám sát tài sản bảo đảm. Lỗi của ai đến đâu thì chịu trách nhiệm đến đấy.
Còn trong trường hợp sổ đỏ bị thu hồi do những sai lầm của cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất thì sao? Ai phải chịu trách nhiệm cho những thiệt hại của ngân hàng là câu hỏi lớn được đặt ra nếu xét trong bối cảnh ngân hàng đã thực hiện đầy đủ quy trình thẩm định.
Giải pháp của pháp luật hiện hành không được áp dụng để bảo vệ ngân hàng. Vậy là ngân hàng, dưới tư cách là một chủ thể không có lỗi, phải tự gánh chịu những thiệt hại từ lỗi của một chủ thể khác.
Trường hợp này, ngân hàng có tư cách của một người thứ ba ngay tình. Nhưng thật tiếc, pháp luật hiện hành không có câu trả lời xác đáng cho câu hỏi trên dù pháp luật hiện hành tồn tại những quy định về bảo vệ quyền lợi của người thứ ba ngay tình trong một giao dịch về tài sản có đăng ký.
Cụ thể, Luật Đất đai năm 2013 quy định, kể cả trong trường hợp sổ đỏ được cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp..., thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng sẽ không thu hồi sổ đỏ nếu như người được cấp sổ đỏ đã chuyển quyền sử dụng đất cho người khác (điều 106.2.d).
Thêm vào đó, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu nhưng tài sản đã được đăng ký tại cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, sau đó được chuyển giao bằng một giao dịch dân sự khác cho người thứ ba ngay tình và người này căn cứ vào việc đăng ký đó mà xác lập, thực hiện giao dịch thì giao dịch đó không bị vô hiệu. Khi đó, chủ sở hữu sẽ không có quyền đòi lại tài sản từ người thứ ba ngay tình nhưng có quyền khởi kiện, yêu cầu chủ thể có lỗi dẫn đến việc giao dịch được xác lập với người thứ ba phải hoàn trả những chi phí hợp lý và bồi thường thiệt hại (điều 133).
Người viết cho rằng đây là một giải pháp tiến bộ trong việc bảo vệ quyền lợi của người thứ ba ngay tình để đảm bảo sự bình ổn của xã hội. Nguyên tắc ai gây ra thiệt hại thì có trách nhiệm bồi thường cũng được đảm bảo. Tuy vậy, giải pháp này lại không được áp dụng cho mọi trường hợp có người thứ ba ngay tình mà chỉ giới hạn phạm vi đối với những người nhận chuyển giao tài sản có đăng ký, bao gồm người nhận chuyển giao quyền sử dụng đất.
Việc ngân hàng nhận thế chấp dựa trên sổ đỏ được cấp bởi cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất hoàn toàn đáp ứng được điều kiện để trở thành một người ngay tình. Bởi vì, ngân hàng không thể biết và không buộc phải biết về tính đúng sai của việc đăng ký được thực hiện bởi cơ quan công quyền. Ngân hàng được quyền coi sổ đỏ là bằng chứng thuyết phục và chính thức về quyền sử dụng đất của người thế chấp. Mặc dù vậy, ngân hàng lại không có tư cách của một người nhận chuyển quyền sử dụng đất. Cho nên, giải pháp của pháp luật hiện hành không được áp dụng để bảo vệ ngân hàng.
Vậy là ngân hàng, dưới tư cách là một chủ thể không có lỗi, phải tự gánh chịu những thiệt hại từ lỗi của một chủ thể khác. Đồng thời, ngân hàng cũng bị đưa vào thế “hoang mang” vì không biết dựa vào bằng chứng pháp lý nào để thẩm định tính hợp pháp của quyền sử dụng đất, nếu đó không phải là sổ đỏ.
Thật khó lý giải được một cách hợp lý cho sự phân biệt đối xử giữa những người thứ ba ngay tình dưới tư cách người nhận chuyển giao tài sản và người nhận thế chấp.
Trong việc áp dụng pháp luật dân sự tồn tại nguyên tắc áp dụng tương tự pháp luật.
Cân đối giải pháp tình thế và dài hạn
Công văn 8698/NHNN của NHNN đề cập đến hai giải pháp để giải quyết vấn đề, bao gồm: bổ sung quy chế và tăng cường trong công tác thẩm định tài sản bảo đảm; và bổ sung thỏa thuận về biện pháp bảo đảm thay thế. Thế nhưng, đây chỉ là những giải pháp mang tính tình thế và khó thực thi vì không giải quyết được gốc của vấn đề. Việc yêu cầu biện pháp bảo đảm thay thế dường như là không thể trong đa phần các trường hợp vay vốn.
Trước mắt, người viết cho rằng cần sử dụng nguyên tắc áp dụng tương tự pháp luật để dùng các quy định về bảo vệ quyền lợi người thứ ba ngay tình trong giao dịch theo quy định của Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự như đã phân tích phía trên để bảo vệ ngân hàng.
Căn cơ của vấn đề nằm ở sự khiếm khuyết và kém hiệu quả trong cơ chế đăng ký quyền sử dụng đất tại Việt Nam hiện nay. Mô hình đăng ký bất động sản hiện tại tồn tại quá nhiều bất cập và manh mún, từ việc lựa chọn mô hình đăng ký đến việc tổ chức hệ thống đăng ký tài sản. Nhà làm luật đã không có sự minh thị rõ ràng trong việc xác định giá trị pháp lý của việc đăng ký.
Trên thế giới, tồn tại hai hệ thống đăng ký chủ yếu: đăng ký để xác lập hiệu lực đối kháng với người thứ ba và đăng ký để xác lập quyền.
Trong đó, phần lớn các nước áp dụng mô hình đăng ký xác lập quyền. Với mô hình này, chính việc đăng ký có tác dụng tạo ra quyền. Và bằng chứng của việc đăng ký là giấy chứng nhận đăng ký tài sản có giá trị tuyệt đối và không thể bàn cãi về quyền. Tất nhiên, khi các chủ thể dựa vào bằng chứng này để xác lập các giao dịch thì phải được pháp luật bảo hộ tuyệt đối.
Trong quá khứ, Việt Nam cũng đã xác lập rõ nét hệ thống đăng ký xác lập quyền. Bằng chứng là Sắc lệnh điền thổ ngày 21/7/1925 có quy định “bằng khoán điền thổ là bằng chứng duy nhất và tuyệt đối về quyền sở hữu đất và người đứng tên trên bằng khoán là chủ sở hữu được pháp luật thừa nhận một cách không thể đảo ngược. Không loại trừ khả năng cơ quan quản lý điền thổ phạm sai lầm và đăng ký quyền sở hữu đất cho người thực ra không phải là chủ sở hữu. Trong trường hợp này, người bị thiệt hại chỉ có quyền kiện cơ quan đăng ký bất động sản để yêu cầu bồi thường; còn quyền sở hữu đất vẫn thuộc về người có tên trong sổ đăng ký”(1).
Quy định của sắc lệnh vừa nêu đáng để các nhà làm luật tham khảo để cải sửa mô hình đăng ký quyền sử dụng đất hiện nay. Theo đó, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cần được xem là một bằng chứng duy nhất, mang tính tuyệt đối và không thể tranh cãi về sự xác tín của quyền sử dụng đất. Điều này là cần thiết để tạo sự yên tâm cho các chủ thể khi tham gia giao dịch và tạo sự bình ổn xã hội.
Muốn vậy, hệ thống đăng ký cần được vận hành một cách chuyên nghiệp với sự kiểm tra, thu thập thông tin, thẩm định mẫn cán hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất để ngăn ngừa những sai sót và xung đột có thể xảy ra. Sự tắc trách cần được quy kết và xác định trách nhiệm rõ ràng. Đồng thời với đó là một hệ thống dữ liệu đáng tin cậy về lai lịch của từng bất động sản được chia sẻ minh bạch, công khai cho những đối tượng có liên quan như hệ thống văn phòng công chứng, hệ thống các ngân hàng... như là những màng lọc thứ cấp hỗ trợ hệ thống đăng ký trong việc xác minh các giao dịch. Có thể sẽ gây tốn kém cho Nhà nước nhưng nếu tiếp tục duy trì mô hình đăng ký như hiện tại thì hao tốn xã hội sẽ cao hơn gấp nhiều lần.
Lưu Minh Sang - Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP.HCM
(1) Nguyễn Ngọc Điện (2006), Mối quan hệ giữa đăng ký bất động sản và xác lập quyền đối với bất động sản, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 89
