Giải pháp phát triển đô thị biển bền vững

Những lợi ích từ biển vô cùng lớn, là nguồn sinh kế của gần 1/2 dân số thế giới trong khi chỉ chiếm 4% diện tích đất đai toàn cầu. Vì vậy, đẩy mạnh phát triển bền vững đô thị biển là rất cần thiết. 

Việt Nam có bờ biển dài trên 3.260km, bao gồm diện tích vùng lãnh hải thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán rộng trên 01 triệu ki-lô-mét vuông tạo nên lợi thế địa - kinh tế - chính trị đặc biệt quan trọng. Với 28 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển với diện tích tự nhiên là 126.747km2, dân số (2019) là 49,1 triệu người, bằng 38,2% diện tích tự nhiên và 51,0% dân số cả nước, tập trung ở 04 vùng kinh tế trọng điểm là: Vùng đồng bằng sông Hồng (ĐBSH), vùng Bắc Trung bộ và Duyên hải miền Trung (BTB-DHMT), vùng Đông Nam Bộ (ĐNB) và vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL).

Số lượng đô thị có biển (2020) từ loại IV trở lên gồm 41 đô thị, tập trung ở ĐBSH 07 đô thị, ở BTB-DHMT 25 đô thị, ở ĐNB 03 đô thị và ĐBSCL 06 đô thị. Trong đó có 03 đô thị lớn là Hải Phòng, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh hiện được xác định là cực tăng trưởng của 03 vùng kinh tế trọng điểm là ĐBSH, BTB-DHMT và ĐNB. 

Xác định tầm quan trọng của các đô thị biển trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, Nghị quyết số 06-NQ/TW của Bộ Chính trị đã ban hành ngày 24/01/2022 về "Quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045" yêu cầu “Tập trung xây dựng các vùng đô thị, hành lang đô thị, dải đô thị ven biển trên cơ sở xác định rõ vai trò, chức năng của từng đô thị, nhất là các đô thị động lực của từng vùng và cả nước, đô thị kết nối khu vực và quốc tế. Phát triển chuỗi các đô thị biển, đô thị hải đảo gắn với thực hiện Chiến lược kinh tế biển và bảo đảm quốc phòng, an ninh; quy hoạch các khu đô thị ven biển trên các địa bàn có nền móng vững chắc và cao độ ổn định, thuận tiện giao thông và cung cấp nước ngọt trong tương lai; kiểm soát và giám sát chặt chẽ việc lấn biển để phát triển đô thị. Đầu tư nâng cao khả năng chống chịu thiên tai, thích ứng với biến đổi khí hậu của các đô thị ven biển, đồng bằng sông Cửu Long và các vùng sinh thái dễ bị tổn thương”.

Bài viết này tập trung phân tích khái niệm, đặc điểm của đô thị biển, một số tính chất và tồn tại trong quá trình phát triển của đô thị biển Việt Nam hiện nay và kiến nghị một số giải pháp nhằm phát triển bền vững đô thị biển trong thời kỳ mới.

Một số khái niệm và đặc điểm của đô thị biển

Khái niệm đô thị, đô thị biển được mỗi quốc gia nhận diện khác nhau. Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa. Đô thị biển là đô thị có mối quan hệ tương tác hữu cơ với không gian biển, có nền kinh tế gắn với đại dương, có lối sống đô thị đặc trưng gắn với nước tạo lập không gian văn hoá biển; có môi trường biển tác động trực tiếp đến vận hành của đô thị. Đô thị biển có vị trí nằm trên đường bờ biển, bờ vịnh hoặc bán đảo. Đô thị ven biển là khái niệm rộng hơn gồm tập hợp các đô thị nằm ở vùng đồng bằng ven biển có liên quan trực tiếp hay gián tiếp đến biển. Đô thị ven biển không chỉ là không gian hẹp của từng điểm đô thị cụ thể, mà là không gian rộng lớn bao trùm nhiều đô thị, gọi là vùng đô thị hoá ven biển. 

Đô thị biển hiện nay được quy hoạch phát triển theo mô hình đa chức năng, tập trung vào 4 loại chức năng chủ yếu là: đô thị tổng hợp, đô thị hành chính, đô thị du lịch và đô thị công nghiệp - cảng.  

Đô thị biển có đặc điểm là hầu hết đều nằm ở khu vực cửa sông, tiếp giáp bờ biển, bờ vịnh, là đầu mối giao thông trong nước và quốc tế, có vùng đồng bằng hậu phương rộng lớn, điều kiện địa chất ổn định. Các đô thị biển có sức hấp dẫn rất lớn, đặc biệt là sức hút về dân cư dẫn đến tốc độ đô thị hóa nhanh và trở thành nơi có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao. Trong số 11 đơn vị hành chính cấp tỉnh có GRDP bình quân đầu người cao nhất cả nước năm 2021 thì có 05 đơn vị hành chính cấp tỉnh có biển, các tỉnh còn lại đều cận kề với khu vực có biển. 

Những tồn tại trong phát triển đô thị biển Việt Nam hiện nay

Khái niệm về đô thị biển chưa được định nghĩa trong các văn bản quy phạm pháp luật. Việc phân loại đô thị và phân cấp quản lý đô thị bắt đầu từ năm 1991 khi Quyết định số 32-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ra đời. Trải qua hơn 30 năm khai niệm về đô thị đặc thù mới dừng lại ở việc quy định tiêu chí đối với đô thị ở miền núi, vùng cao, có đường biên giới quốc gia (loại III, IV, V) và đô thị ở hải đảo (điều 9 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH về Phân loại đô thị) chưa có định nghĩa, tiêu chí cho đô thị biển và nhiều đô thị chuyên ngành khác, mặc dù trong nhiều văn bản của Đảng, nhà nước đã nhắc tới việc xây dựng và phát triển đô thị biển. Điều này dẫn đến các lúng túng trong việc triển khai từ khâu quy hoạch đô thị biển, xác định chức năng cho đô thị biển, vị trí vai trò cho từng đô thị, chuỗi đô thị ven biển, quy định quy mô, hình thái phát triển của đô thị biển. Đây là một trong các nguyên nhân chính dẫn tới việc phát triển đô thị biển thiếu kiểm soát, lãng phí nguồn lực, thiếu tính bền vững.

Thiếu quy hoạch tổng thể quốc gia cho phát triển đô thị biển. Đặc điểm của hơn 3260km bờ biển Việt Nam có thể chia thành các khu vực có tiềm năng khác nhau. Khu vực có tiềm năng du lịch là những khu vực có cảnh quan tự nhiên, có bờ biển và bãi cát đẹp bao gồm 9 đô thị du lịch biển trọng điểm được xác định trong Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Khu vực có tiềm năng phát triển đô thị - cảng - công nghiệp là các khu vực lợi thế về nguồn nhân lực dồi dào, được qua đào tạo; có cảng cửa ngõ quốc tế, có hậu phương cảng rộng lớn, có hệ thống giao thông kết nối đồng bộ như tam giác phát triển Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh, chuỗi đô thị miền Trung, Thành phố Hồ Chí Minh và các đô thị vùng kinh tế Đông Nam Bộ. Tuy nhiên do chưa có quy hoạch tổng thể cấp quốc gia cho phát triển đô thị biển nên các vùng đô thị hóa ven biển vẫn còn phát triển dưới tiềm năng, thiếu liên kết, còn nặng tư duy cục bộ.

Ở khía cạnh giữa các ngành kinh tế, chưa có sự thống nhất đồng bộ giữa phát triển dịch vụ cảng biển, công nghiệp ven biển với phát triển dịch vụ du lịch. Ở góc độ giữa các địa phương là cuộc “đua tranh” nếu cùng tiềm năng, lợi thế. Hậu quả là sự phân tán nguồn lực đất đai, nguồn lực con người và nguồn lực tài chính dẫn tới hạn chế khai thác tiềm năng của đô thị biển. 

Phát triển thiếu kiểm soát, mất cân đối, ảnh hưởng đến môi trường sống của dân cư địa phương. Đô thị biển ngoài chức năng của đô thị thông thường thì khi quy hoạch và đầu tư phát triển cần quan tâm xác định không gian phát triển hợp lý, không tạo ra sự chồng lấn, ảnh hưởng lẫn nhau giữa các ngành kinh tế khác nhau; xây dựng phân khu chức năng và phân bổ quỹ đất đảm bảo cho phát triển hiệu quả các ngành kinh tế, đảm bảo hiệu quả của việc sử dụng đất, đồng thời quan tâm đến sinh hoạt và làm việc của người dân; quy hoạch và đầu tư hệ thống hạ tầng đồng bộ, thuận lợi cho các đối tượng khác nhau và người dân địa phương được tiếp cận các dịch vụ du lịch, đảm bảo điều kiện tự nhiên của cảnh quan và trong sạch của môi trường.

Tuy nhiên, một số đô thị biển hiện nay đang phát triển khá “nóng” tạo áp lực đến hạ tầng xã hội, gây tình trạng ùn tắc giao thông đô thị, xâm lấn không gian công cộng, hạn chế quyền tiếp cận biển của người dân gây ra bức xúc xã hội. Các tồn tại đối với các đô thị du lịch biển tập trung vào:

Thứ nhất, sự phát triển quá mức các cơ sở lưu trú, ăn uống dọc theo các tuyến đường ven bờ biển. Hiện tượng “phân lô, bán nền” mặt tiền biển xuất phát từ tư duy tập trung cho kinh tế trước mắt, tư duy “bán lúa non” đã xảy ra ở hầu hết các địa phương hiện đang là tâm điểm của du lịch biển.

Hậu quả là không gian biển bị phá vỡ bởi hệ thống nhà cao tầng chắn ngang mặt biển, thiếu không gia công cộng cho cộng đồng, quyền sử dụng bãi biển của người dân ngày càng bị thu hẹp, thiếu luôn cả đường xuống biển phục vụ sinh hoạt hàng ngày cho người dân.

Thứ hai, một số nơi hình thành các khu vực ở cao cấp, đóng kín, bờ biển bị tư nhân hóa tạo ra sự tương phản bất đối xứng với người dân gây ra mâu thuẫn xã hội giữa cộng đồng và các nhà đầu tư, đặc biệt là ở khu vực người dân bị thu hồi đất.

Thứ ba, sự phát triển nhanh chóng của các loại hình bất động sản, đặc biệt là sự hình thành của loại hình bất động sản nghỉ dưỡng “lai ghép” như căn hộ du lịch (Condotel), biệt thự du lịch là loại hình kết hợp giữa căn hộ và phòng khách sạn phục vụ nhu cầu nghỉ dưỡng, cho thuê, một hình thức của nền kinh tế chia sẻ đã vượt qua khỏi các dự báo về dân số, về nhu cầu dịch vụ khi quy hoạch khu vực du lịch ban đầu, dẫn đến sự quá tải về hạ tầng.

Hiện tượng quá tải về cấp điện, cấp nước sạch, tình trạng ô nhiễm môi trường biển do nước thải xả trực tiếp ra biển, vấn nạn tắc nghẽn giao thông đã xảy ra thường xuyên và ngày càng nghiêm trọng hơn, đặc biệt vào mùa nắng nóng, thời gian cao điểm của mùa du lịch. Đã xuất hiện tình trạng cạn kiệt nguồn nước ngầm do khai thác quá mức ở một số địa phương.

Thứ tư, sự phát triển không đồng đều giữa các khu vực, tập trung khai thác ở các khu vực có lợi thế về không gian biển, bãi biển, thuận lợi trong kết nối hạ tầng, ít phải đầu tư các cảnh quan, công trình hỗ trợ. Tập trung khai thác quá mức điều kiện thiên nhiên như các rừng nguyên sinh, các rặng san hô, phá vỡ sự cân bằng sinh thái. Thiếu sự kết nối với các khu vực khác trên địa bàn. Hệ lụy là bản thân ngành du lịch đã không khai thác được nguồn lợi từ văn hóa bản địa; hiệu quả đầu tư hạ tầng, nhất là phần kết nối không cao do không khai thác được công suất đường dẫn; gặp phải sự phản ứng mạnh mẽ của người dân; và mất cân đối trong quy hoạch sử dụng đất.  

Các tồn tại của đô thị - cảng - công nghiệp biển tập trung vào:

- Dự báo thiếu chính xác quy mô, tốc độ tăng trưởng của hàng hóa dẫn tới việc mất cân đối trong đầu tư, có khu vực quá tải và cũng có khu vực thiếu hàng hóa.

- Một số khu vực tính kết nối giữa nội địa với địa phương có biển chưa cao, đặc biệt là hệ thống đường bộ.

- Tốc độ phát triển của đô thị nhanh hơn tốc độ phát triển kinh tế dịch vụ đã thu hẹp khu vực hậu cần cảng, đường giao thông kết nối cảng trở thành đường nội thị gây ra ô nhiễm tiếng ồn, khói bụi và tai nạn giao thông làm cản trở tốc độ phát triển kinh tế. Nhiều khu dân cư được xây dựng bên cạnh các khu công nghiệp thế hệ cũ không đảm bảo hành lang an toàn. 

Các tồn tại nêu trên đều bắt nguồn từ việc lúng túng trong định danh loại hình đô thị biển ở các văn bản quy phạm pháp luật. Tư duy quy hoạch cho đô thị có biển chưa đủ tầm nhìn và không theo kịp với sự phát triển của thực tiễn. Công tác quản lý, đầu tư, khai thác đô thị có biển thiếu tính tổng thể, đồng bộ, còn nặng về lợi ích kinh tế trước mắt, cá biệt có nơi còn bỏ qua lợi ích cộng đồng.

 Một số đề xuất kiến nghị

Những lợi ích từ biển là không thể chối cãi khi là nguồn sinh kế của gần 1/2 dân số thế giới trên một diện tích chỉ chiếm 4% diện tích đất đai toàn cầu. Rất nhiều khu vực ban đầu chỉ là những làng chài nhỏ ven biển, sau vài thập kỷ đã trở thành các đô thị hiện đại, cá biệt trở thành các siêu đô thị, có đóng góp lớn cho sự phát triển kinh tế. 

Nhằm góp phần thực hiện thành công Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 với mục tiêu đến năm 2030, kinh tế thuần biển đóng góp khoảng 10% GDP cả nước; kinh tế của 28 tỉnh, thành phố ven biển chiếm 65 - 70% GDP cả nước; thu nhập bình quân đầu người của các tỉnh, thành phố ven biển gấp từ 1,2 lần bình quân cả nước… và đến năm 2045, Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh, phát triển bền vững, thịnh vượng, an ninh, an toàn; kinh tế biển đóng góp quan trọng vào nền kinh tế đất nước. Một trong các nhiệm vụ trọng tâm là phải xác định được mô hình phát triển đô thị biển bền vững, vừa đảm bảo tốc độ phát triển kinh tế vừa bảo vệ được môi trường và an ninh quốc phòng. 

- Cần sớm đưa khái niệm về đô thị biển vào trong quy định của pháp luật như là định nghĩa về đô thị đặc thù để từ đó hình thành mô hình phát triển đô thị biển bền vững trên cơ sở phân tích đánh giá các điều kiện tự nhiên, xã hội, quá trình phát triển của các đô thị ven biển hiện nay (kể cả mặt tốt và mặt chưa tốt) trong nước và quốc tế. Xây dựng các tiêu chí, tiêu chuẩn cho đô thị biển trong phân loại đô thị tạo thuận lợi cho việc xác định vị trí, vai trò chức năng của đô thị biển, nhất là các đô thị biển được xác định trở thành đô thị động lực.

- Bổ sung nội dung quy hoạch hệ thống đô thị biển vào quy hoạch tổng thể quốc gia./.