Quy định tái định cư của Luật Nhà ở gây xung đột pháp luật

Quy định về bố trí tái định cư trong dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) có một số điểm mâu thuẫn với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng như Nghị quyết 18 của Ban chấp hành Trung ương Đảng.

*********

TỪ BỎ "GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG"

Trong Luật Đất đai năm 2013, có 26 lần thuật ngữ “giải phóng mặt bằng” được sử dụng. Đây là thuật ngữ gây tranh luận ở cả góc độ lý luận lẫn khoa học (nhiều chuyên gia, nhà khoa học đã đặt câu hỏi: đất do người dân đang sử dụng hợp pháp tại sao lại “giải phóng”?). Do vậy, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai đã không sử dụng thuật ngữ “giải phóng mặt bằng”.

Thể chế hóa Nghị quyết 18 của Đảng, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã triệt để quan điểm không sử dụng thuật ngữ, khái niệm “giải phóng mặt bằng” mà sử dụng thuật ngữ “thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”. Thuật ngữ này phản ánh đúng đắn bản chất, nội hàm của việc Nhà nước quyết định thu hồi đất trong những trường hợp thực sự cần thiết, chẳng hạn vì mục đích quốc phòng, an ninh hoặc để phát triển kinh tế - xã hội thì phải bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng cho người dân; và nếu thu hồi đất ở thì bố trí tái định cư cho người dân có nơi ở mới, tránh xáo trộn đời sống.

Trong bối cảnh ấy, dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi), bản mới nhất trình Quốc hội, lại có 7 lần sử dụng thuật ngữ “giải phóng mặt bằng” là không đảm bảo tính nhất quán về chính sách, dẫn đến xung đột với pháp luật đất đai cũng như Nghị quyết 18 của Đảng.

Thậm chí dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn có 5 lần sử dụng cụm từ “đền bù”, là thuật ngữ của Luật Đất đai năm 1993 và đã bị thay thế bằng thuật ngữ “bồi thường” kể từ Luật sửa đổi Luật Đất đai năm 2001. Chính sách đất đai trong 20 năm qua đã không sử dụng khái niệm “đền bù” mà coi đó là khoản “bồi thường, hỗ trợ”.

Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn sử dụng một thuật ngữ khác là “giải tỏa nhà ở” mà không có giải thích từ ngữ tương ứng (thuật ngữ này cũng được sử dụng trong Luật Nhà ở hiện hành). Trong khi Luật Đất đai năm 2013 cũng như dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) tiếp cận dưới góc độ: Người bị thiệt hại về tài sản (gồm nhà, công trình xây dựng trên đất) khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường thiệt hại về tài sản.

Điều 101 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Đối với nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt gắn liền với đất [...] khi Nhà nước thu hồi đất phải tháo dỡ thì chủ sở hữu nhà ở, công trình đó được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà ở, công trình...” Như vậy, Luật Đất đai tiếp cận theo hướng phải “tháo dỡ nhà ở” khi thu hồi đất trong khi Luật Nhà ở sử dụng khái niệm “giải tỏa nhà ở” sẽ dẫn đến việc hai luật quy định khác nhau về một vấn đề, gây khó khăn trong tổ chức thực hiện.

CHỒNG LẤN QUY ĐỊNH VỀ BỐ TRÍ TÁI ĐỊNH CƯ

Vấn đề bố trí tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở được điều chỉnh bởi cả Luật Nhà ở và Luật Đất đai, trên thực tế đã gây vướng mắc trong triển khai thực hiện những năm qua (do quy định chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật Nhà ở năm 2014).

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã làm rõ nội hàm của “tái định cư”: Là chính sách để ổn định đời sống của người có đất bị thu hồi thông qua bồi thường bằng đất ở hoặc bằng nhà ở tại khu tái định cư hoặc địa điểm khác phù hợp cho người bị thu hồi đất ở, phải di chuyển chỗ ở... Như vậy, bố trí tái định cư là một công đoạn được đặt ra với cơ quan nhà nước khi thực hiện thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân...; gồm thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội... Bởi thế, việc bố trí tái định cư phải được quy định trong Luật Đất đai, cụ thể là thuộc chế định thu hồi đất.

Trong khi đó, nhà ở để phục vụ tái định cư cũng là một loại hình nhà ở và cũng được điều chỉnh bởi Luật Nhà ở. Một vấn đề được điều chỉnh bởi hai đạo luật luôn tiềm ẩn nguy cơ xung đột, chồng chéo, đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan soạn thảo hai luật. Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng đã quy định nguyên tắc bố trí tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở, giải tỏa nhà ở để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại hoặc nhà ở xã hội...

Hiện nay, theo hai bản dự thảo luật trình Quốc hội xem xét đang có mâu thuẫn, chồng chéo về nguyên tắc phát triển nhà ở tái định cư, hình thức bố trí nhà ở phục vụ tái định cư.

Cụ thể, tại Điều 50 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định 5 hình thức bố trí nhà ở phục vụ tái định cư: 1. Xây dựng nhà ở theo dự án để bố trí tái định cư; 2. Đặt hàng hoặc mua nhà ở thương mại để bố trí tái định cư; 3. Bố trí cho người được tái định cư được mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội; 4. Bố trí tái định cư theo quy định của pháp luật đất đai; 5. Tự mua, thuê, thuê mua nhà ở.

Điều đó dẫn đến việc bố trí tái định cư theo quy định của pháp luật đất đai chỉ là 1 trong 5 hình thức bố trí nhà ở phục vụ tái định cư (hình thức 4). Hay nói cách khác, tồn tại cả các hình thức bố trí tái định cư không theo quy định của Luật Đất đai!? Đây là một “lỗ hổng” về xây dựng chính sách bởi như đã phân tích ở trên, tái định cư là một nội dung của chế định thu hồi đất (phải có việc thu hồi đất của cơ quan nhà nước mới làm phát sinh nghĩa vụ bố trí tái định cư). Như vậy, bố trí tái định cư là một quy phạm pháp luật về đất đai nên phải quy định thống nhất trong Luật Đất đai.

Việc Luật Nhà ở cũng quy định về bố trí tái định cư sẽ dẫn đến trùng lặp, chồng chéo, không phù hợp với nguyên tắc tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác”, đồng thời vượt quá phạm vi điều chỉnh của Luật Nhà ở.

Tại Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn quy định: “Việc bố trí nhà ở tái định cư [...] phải được thực hiện trước khi thu hồi và giải tỏa nhà ở, bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có nhà ở, đất ở bị thu hồi và nhà đầu tư theo quy định của pháp luật; nhà ở được tái định cư phải bảo đảm có điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Đây là quy định nhắc lại Nghị quyết số 18-NQ/TW mà trước đây từng xuất hiện trong các phiên bản dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nhưng hiện đã bỏ do yêu cầu luật phải thể chế cụ thể Nghị quyết của Đảng, không nhắc lại lời văn của Nghị quyết, đặc biệt phải làm rõ tiêu chí đánh giá “có điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.

YÊU CẦU TÁI ĐỊNH CƯ TẠI CHỖ BẤT KHẢ THI

Tại khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định: “Trường hợp giải tỏa nhà ở để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại hoặc nhà ở xã hội mà người có nhà ở bị giải tỏa có nhu cầu tái định cư tại chỗ thì chủ đầu tư dự án phải ưu tiên bố trí nhà ở thương mại hoặc nhà ở xã hội ngay trong dự án đó để phục vụ tái định cư”. Quy định này (hiện cũng duy trì tại khoản 3 Điều 35 Luật Nhà ở 2014) nếu được thông qua sẽ gây vướng mắc trong triển khai thực hiện.

Lý do là bởi các dự án nhà ở đều phải được chấp thuận chủ trương đầu tư (tùy quy mô dự án mà thẩm quyền chấp thuận của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc UBND cấp tỉnh). Theo Luật Đầu tư năm 2020, trước khi lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất thì dự án phải được chấp thuận chủ trương đầu tư.

Sau khi cơ quan nhà nước tổ chức đấu giá hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thì nhà đầu tư được lựa chọn có trách nhiệm tuân thủ đúng nội dung quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư của cơ quan có thẩm quyền. Hay nói cách khác, nhà đầu tư không phải thực hiện các nghĩa vụ không được nêu trong quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ mời thầu/hồ sơ mời đấu giá.

Với các dự án triển khai theo hình thức đấu thầu (hiện trạng đất đang có người sử dụng mà Nhà nước sẽ thu hồi để giao cho nhà đầu tư được lựa chọn) thì liệu có thể quy định trong quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ mời thầu về nghĩa vụ của chủ đầu tư phải dành quỹ sản phẩm nhà ở để bố trí tái định cư cho người dân bị thu hồi đất ở hay không?

Ở bước chấp thuận chủ trương đầu tư và lựa chọn nhà đầu tư thì cơ quan nhà nước chưa có số liệu chính xác về số lượng người dân có đất bị thu hồi và nhu cầu lựa chọn hình thức tái định cư (vấn đề này chỉ được làm rõ sau khi lựa chọn được chủ đầu tư, đã có thông báo thu hồi đất và đã điều tra, kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư). Nếu ngay trong chấp thuận chủ trương đầu tư đã quy định số liệu sản phẩm nhà ở mà chủ đầu tư phải dành để bố trí tái định cư thì sẽ không sát với thực tiễn (thừa hoặc thiếu) bởi nếu chưa có thông báo thu hồi đất, điều tra, kiểm đếm thì chưa thể xác định được những ai có nhu cầu tái định cư tại chỗ.

Mặt khác việc lệ thuộc vào quỹ nhà ở tái định cư tại chỗ trong dự án nhà ở thương mại, nhà ở xã hội sẽ mâu thuẫn trực tiếp với nguyên tắc tại Nghị quyết số 18-NQ/TW: “Trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất”. Bởi nếu chưa có phương án bố trí tái định cư thì chưa thể thu hồi đất, chưa bàn giao mặt bằng cho chủ đầu tư và đương nhiên cũng chưa thể triển khai xây dựng để tạo ra quỹ nhà ở để dành một phần bố trí tái định cư.

Tóm lại, quy định “đặc thù” tại khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở sẽ tạo ra “vòng lặp” theo kiểu con gà - quả trứng; đồng thời còn mâu thuẫn trực tiếp với quy định tại khoản 7 Điều 51: “Trường hợp xây dựng nhà ở tái định cư theo dự án thì phải lập và phê duyệt thành dự án riêng, không thực hiện dự án hỗn hợp với các loại hình nhà ở thương mại, nhà ở công vụ, nhà ở xã hội”. Bởi nếu yêu cầu dành một phần quỹ nhà ở thương mại, nhà ở xã hội bố trí tái định cư thì vô hình trung trở thành dự án hỗn hợp nhà ở thương mại, nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư!?

Do đó, cần phải bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở. Việc bố trí tái định cư phải thực hiện theo quy định tại Điều 109 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): “UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất” để tạo sự chủ động, “đi trước một bước” trong khâu tái định cư theo đúng tinh thần Nghị quyết 18.

TÁI ĐỊNH CƯ LÀ NGHĨA VỤ CỦA NHÀ NƯỚC, KHÔNG PHẢI CỦA CHỦ ĐẦU TƯ

Nghĩa vụ bố trí tái định cư suy cho cùng là thuộc về Nhà nước. Tại Điều 93 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng quy định rõ: “Kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do Nhà nước đảm bảo; người được Nhà nước giao đất [...] nếu tự nguyện ứng trước kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư [...] thì được ngân sách nhà nước hoàn trả bằng hình thức trừ vào tiền sử dụng đất...”.

Quy định này là thống nhất với Nghị định số 25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP). Đối với dự án lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đấu thầu, thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất, thì nghĩa vụ thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do cơ quan nhà nước thực hiện. Nhà đầu tư có nghĩa vụ nộp giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (giá trị M₂) theo phương án được duyệt và sau khi được giao đất sẽ được khấu trừ chi phí này vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (một hình thức “mua trả trước”).

Do đó, cần bãi bỏ quy định đặc thù về bố trí nhà ở thương mại, nhà ở xã hội để tái định cư tại chỗ theo khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở; đồng thời bãi bỏ khoản 7 Điều 110 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): “Người có đất ở bị thu hồi để thực hiện dự án đầu tư xây dựng dự án nhà ở thương mại thì được bồi thường bằng đất ở, nhà ở tại chỗ; trong thời gian chờ bố trí tái định cư được bố trí vào nhà ở tạm hoặc hỗ trợ tiền thuê nhà ở...” (thuật ngữ “tái định cư tại chỗ” còn thiếu tường minh, gây cách hiểu khác nhau, chẳng hạn tái định cư tại chỗ thì vị trí tái định cư có bắt buộc phải trùng khớp với vị trí đất ở bị thu hồi không).

Trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho chủ đầu tư (được lựa chọn thông qua đấu thầu) để thực hiện dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mà chủ đầu tư phải dành sản phẩm nhà ở bố trí tái định cư sẽ dẫn đến phương án tài chính, việc xác định giá đất cụ thể để tính tiền sử dụng đất trở nên phức tạp và “trộn lẫn” mục tiêu phát triển nhà ở thương mại với mục tiêu bố trí tái định cư, không phù hợp với khoản 7 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở như đã nêu trên.

Thay vào đó, giải pháp để đảm bảo người dân có đất bị thu hồi để thực hiện dự án nhà ở thương mại, khu đô thị cũng được thụ hưởng lợi ích từ dự án là: Khi lập, phê duyệt quy hoạch để triển khai dự án (quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chi tiết) thì xác định rõ quỹ đất bố trí tái định cư. Trong chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị quy định chủ đầu tư phải đầu tư đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật toàn dự án, bao gồm cả hạ tầng xung quanh khu đất tái định cư và bàn giao quỹ đất tái định cư (đã có hạ tầng) cho Nhà nước.

Tại bước triển khai dự án, khi thực hiện thủ tục thu hồi đất, trên cơ sở nhu cầu tái định cư của người dân và phương án tái định cư được phê duyệt, UBND tỉnh sẽ chỉ đạo lập, phê duyệt, triển khai dự án đầu tư xây dựng nhà ở để phục vụ tái định cư bằng nguồn vốn nhà nước.

Như vậy, chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị chỉ phải thực hiện đầu tư hạ tầng xung quanh khu đất tái định cư, không phải dành sản phẩm nhà ở thương mại bố trí tái định cư, trong khi cơ quan nhà nước vẫn đảm bảo được quỹ đất tái định cư để bố trí cho người có đất ở bị thu hồi (giao đất ở hoặc đầu tư nhà ở để bố trí tái định cư).