Việc cố gắng làm rõ hình thức sử dụng đất, tạo lập quỹ đất thực hiện dự án là nỗ lực đáng ghi nhận của cơ quan chủ trì soạn thảo trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các Đại biểu Quốc hội trong kỳ họp vừa qua.
Cụ thể theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi kèm theo Tờ trình số 473/TTr-CP ngày 05/12/2022 của Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội để lấy ý kiến nhân dân, cơ quan soạn thảo đã chỉnh sửa các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Dự thảo đã tiếp thu ý kiến và điều chỉnh “Dự án đô thị” trong danh mục dự án thu hồi đất (nhiều Đại biểu Quốc hội cho rằng dự án khu đô thị mang lại lợi nhuận trực tiếp cho chủ đầu tư nên phải thỏa thuận với người dân để có quyền sử dụng đất).
Làm rõ tự thỏa thuận và thu hồi
Tại điểm h, điểm i khoản 2 Điều 78 Dự thảo mới nhất quy định “Dự án đô thị sử dụng các loại đất không phải là đất ở”, “Dự án khu dân cư nông thôn sử dụng các loại đất không phải là đất ở”, như vậy chế định thu hồi đất đã được thu hẹp và dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn không còn mặc nhiên thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Tương tự, điểm a khoản 3 và điểm a khoản 4 Điều 78 Dự thảo quy định “Dự án nhà ở thương mại sử dụng các loại đất không phải là đất ở” thuộc trường hợp thu hồi đất để tạo quỹ đất đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất.
Sự điều chỉnh này có quan hệ mật thiết với sự điều chỉnh tương ứng tại chế định đấu giá quyền sử dụng đất và chế định sử dụng đất thực hiện dự án thông qua thỏa thuận về quyền sử dụng đất. Điểm a khoản 1 Điều 126 Dự thảo quy định “Sử dụng đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở để thực hiện dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn, dự án xây dựng nhà ở thương mại” thuộc trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất. Điểm c khoản 1 Điều 128 Dự thảo quy định trường hợp “Thỏa thuận về quyền sử dụng đất ở và các loại đất không phải là đất ở để chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn”.
Xâu chuỗi các quy định nêu trên, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi ngày 05/12/2022 đã minh thị 2 phương thức độc lập, riêng rẽ để tạo lập quỹ đất thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn (xin gọi chung là “Dự án nhà ở*”). Theo đó:
(i) Nếu quỹ đất thực hiện Dự án nhà ở* mà hiện trạng không có đất ở (chỉ gồm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở): Nhà nước được phép thu hồi đất để tạo lập quỹ đất và lựa chọn nhà đầu tư thực hiện thông qua đấu giá, đấu thầu.
(ii) Nếu quỹ đất thực hiện Dự án nhà ở* mà hiện trạng có đất ở (gồm đất ở và các loại đất không phải là đất ở): Nhà nước không được thu hồi đất mà trường hợp này nhà đầu tư được tự thỏa thuận với chủ sử dụng đất trong ranh dự án để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để triển khai dự án.
Hệ lụy của sự tách bạch
Dự thảo đã tách bạch Dự án nhà ở* nào nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có quyền sử dụng đất; dự án nào mà Nhà nước được thực hiện thu hồi đất để giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất. Nhưng việc cố gắng tách bạch, phân định rõ ràng ấy sẽ làm nảy sinh bất cập trong 2 trường hợp sau đây:
Trường hợp thứ nhất: Tại khu vực có mức độ đô thị hóa cao, nhu cầu nhà ở của người dân lớn và cần thiết phải thực hiện các Dự án nhà ở*. Cơ quan quản lý nhà nước khảo sát và dự kiến lập một Dự án nhà ở* nhưng trong ranh dự án có một vài căn nhà hiện hữu (có đất ở), dù diện tích đất ở chỉ chiếm 0,01% diện tích đất toàn dự án thì Nhà nước không được thu hồi đất mà phải trông chờ có nhà đầu tư xuất hiện, thỏa thuận với người dân để có quyền sử dụng đất thực hiện dự án.
Nếu nhà đầu tư chưa xuất hiện thì dự án chưa thể triển khai. Hoặc nếu nhà đầu tư đã tiến hành thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhưng không đạt được 100% diện tích thì Nhà nước cũng không thể can thiệp để thu hồi đất và triển khai dự án.
Trường hợp thứ hai: Tình huống tương tự trường hợp thứ nhất nhưng trong ranh dự án chỉ có đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp nhưng không phải đất ở. Do hiện trạng không có đất ở nên không thể áp dụng cơ chế nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà buộc phải trông chờ Nhà nước lập dự án, thu hồi đất và giao đất qua cơ chế đấu giá, đấu thầu, gây chậm trễ cho quá trình triển khai dự án.
Việc chỉ cho phép nhà đầu tư tự thỏa thuận để có quyền sử dụng đất thực hiện Dự án nhà ở* trong trường hợp khu đất có đất ở và đất khác theo Điều 128 Dự thảo là gần tương tự quy định hiện nay, tại Luật số 03/2022/QH15 sửa đổi 9 luật, trong đó có sửa Điều 23 Luật Nhà ở (phải có một phần “đất ở” mới được thực hiện dự án nhà ở thương mại).
Có thể thấy rằng hiệu quả, chất lượng của công tác xây dựng chính sách thể hiện qua việc chính sách ấy ảnh hưởng thế nào đến hành vi, ứng xử và “thái độ” của các chủ thể chịu tác động. Một chính sách tốt phải là một chính sách khiến người dân, doanh nghiệp chịu tác động chấp nhận tuân thủ với một thái độ tích cực. Ngược lại, một chính sách mà khi ban hành khiến đối tượng chịu tác động có xu hướng chống đối, chấp hành với thái độ tiêu cực hoặc tìm cách “lách”, “biến tấu”, “hợp thức hóa” thì không phải một chính sách tốt.
Với chính sách “đất ở và đất khác” tại Luật số 03/2022/QH15 và Điều 128 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi thì nếu doanh nghiệp A tự thỏa thuận để “gom” được 100ha đất mà không có m2 đất ở nào thì không thể triển khai dự án trên diện tích 100ha dù đã phù hợp quy hoạch.
Để đối phó, doanh nghiệp A tất yếu sẽ nảy sinh ý định “mua gom” thêm một căn nhà vị trí kế cận để có một phần đất ở. Và nếu thành công, mua được căn nhà chỉ cần 30m2, thì doanh nghiệp A lại được chấp thuận làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại trên diện tích 100ha+30m2. Bởi nhà đầu tư chỉ cần có một tỷ lệ đất ở, có thể 1% hoặc 0,1% hoặc 0,01% hoặc thấp hơn, thì đều có thể được chấp thuận để thực hiện dự án nhà ở thương mại.
Như đã phân tích ở trên, một chính sách tốt phải khiến doanh nghiệp chịu tác động chấp nhận tuân thủ với thái độ hợp tác, tích cực. Ngược lại, một chính sách khiến doanh nghiệp tìm cách “lách”, “biến tấu” theo kiểu mua thêm 30m2 để hợp thức hóa 100ha sẽ không phát huy hiệu quả, khả thi.
Với trường hợp nêu trên, chủ thể nào thực sự hưởng lợi tử chính sách? Nhà nước không được hưởng lợi bởi dự án tăng thêm 30m2 không làm tăng nguồn thu tiền sử dụng đất. Doanh nghiệp A triển khai được dự án nhưng phải chấp nhận mua thêm căn nhà 30m2 với giá cao hơn giá thị trường nhằm hợp thức hóa (bởi khi hợp thửa thêm 30m2 sẽ khiến khu đất trở nên méo mó và không thể xây dựng công trình trên diện tích 30m2). Ngược lại, cá nhân B có căn nhà 30m2 lại bỗng dưng hưởng lợi bởi có thể đòi giá cao “trên trời” khi biết doanh nghiệp A phải mua với bất kỳ giá nào.
Như vậy chính sách “đất ở và đất khác” theo Dự thảo chưa đáp ứng yêu cầu mà một chính sách pháp luật cần phải có là khuyến khích đối tượng chịu tác động tuân thủ một cách tích cực và những người tuân thủ với thái độ tích cực đó sẽ thụ hưởng trực tiếp giá trị mà chính sách mang lại. Ngược lại, chính sách “ấy lại khuyến khích việc “hợp thức hóa” theo công thức tương tự 100ha+30m2 nêu trên và việc “hợp thức hóa” ấy bỗng nhiên mang lại lợi ích cho một nhóm chủ thể.
Trọng tâm của chính sách là giá đất
Luật Đất đai là một đạo luật cực kỳ khó bởi những mâu thuẫn, chồng chéo về lợi ích của các chủ thể chịu tác động và sự tác động sâu sắc, lan tỏa toàn xã hội. Theo dõi xuyên suốt quá trình xây dựng dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tôi hiểu lý do khiến cơ quan soạn thảo đề xuất phương án dự thảo mới nhất ngày 05/12/2022.
Lý do của đề xuất Nhà nước chỉ thu hồi đất để thực hiện Dự án nhà ở* nếu hiện trạng không có đất ở (chỉ gồm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải đất ở) là để tránh việc Nhà nước dùng mệnh lệnh hành chính thu hồi đất ở, ảnh hưởng đến chỗ ở của người dân và làm gia tăng áp lực phải bố trí tái định cư.
Ngược lại, lý do của đề xuất chỉ cho phép nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất thực hiện Dự án nhà ở* khi hiện trạng có một phần đất ở (loại trừ trường hợp hoàn toàn không có đất ở) là để tránh nhà đầu tư đầu cơ “mua gom đất và chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án, trong khi giá đất xác định không sát giá thị trường. Trường hợp này, lợi nhuận sẽ chảy vào túi nhà đầu tư.
Tuy nhiên, Nghị quyết 18 của Trung ương đã đề ra nhiệm vụ, giải pháp: “Bỏ khung giá đất, có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường... Có cơ chế hữu hiệu để nâng cao chất lượng công tác định giá đất...” Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng đề ra nguyên tắc định giá đất phải bảo đảm “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường quyền sử dụng đất trong điều kiện bình thường”.
Tham dự Hội thảo góp ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi tại VCCI ngày 04/8/2022, tôi hoàn toàn tán thành với ý kiến của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà rằng, giá đất chính là trọng tâm của dự án Luật Đất đai sửa đổi, bởi nếu định giá đất bám sát giá thị trường thì hoàn toàn có thể giao đất trực tiếp mà không cần thiết phải đấu giá, đấu thầu.
Đổi mới phương pháp định giá đất, xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất thị trường để tiến tới xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị đất, giá thửa đất chuẩn... là nhiệm vụ trọng tâm của dự án Luật Đất đai sửa đổi. Và nếu làm tốt khâu định giá đất thì mọi chế định sẽ tốt theo, từ thu hồi đất, giao đất, đấu giá, đấu thầu... Ngược lại, nếu định giá đất không tốt sẽ phát sinh bất cập, tranh chấp, bất bình đẳng xã hội ở bất kỳ khâu nào: Thu hồi đất thì bất công; đấu giá, đấu thầu thì “quân xanh, quân đỏ”, lợi ích nhóm...
Giả định Luật Đất đai sửa đổi có thể tạo ra hành lang pháp lý và công cụ để định giá đất bám sát giá thị trường, tôi cho rằng không cần thiết phải tách bạch, phân định rõ trường hợp nào Nhà nước thu hồi đất để giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu; trường hợp nào nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có quyền sử dụng đất. Bởi giá Nhà nước bồi thường cho người dân (trường hợp thu hồi đất) cũng xấp xỉ giá nhà đầu tư chi trả (trường hợp tự thỏa thuận).
Trong khi đó, khi doanh nghiệp đã thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án, UBND cấp tỉnh sẽ cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, nhà đầu tư phải nộp tiền sử dụng đất chênh lệch giữa giá đất theo mục đích sử dụng mới và giá đất theo mục đích sử dụng ban đầu. Do định giá đất bám sát giá thị trường nên cũng không còn mối lo ngại việc thất thoát tài sản Nhà nước và không cần thiết phải đấu giá, đấu thầu mới bảo đảm cạnh tranh.
Từ đó, tôi kiến nghị Luật Đất đai sửa đổi không cần thiết phải tách bạch trường hợp nào Nhà nước thu hồi đất (cơ chế hành chính); trường hợp nào cho phép nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có quyền sử dụng đất (cơ chế dân sự) mà mọi trường hợp đều cho phép áp dụng một trong hai cơ chế tạo lập quỹ đất (hành chính hoặc dân sự). Việc lựa chọn cơ chế hành chính (tham gia đấu giá, đấu thầu) hay cơ chế dân sự (tự gom đất) là tùy thuộc nhu cầu, khả năng của mỗi nhà đầu tư.
Vai trò của cơ quan nhà nước trong trường hợp này là cần tập trung nguồn nhân lực, xây dựng hệ thống thông tin về đất đai, tăng cường chất lượng công tác định giá để định giá đất sát với giá thị trường, góp phần xây dựng thị trường bất động sản công bằng, minh bạch, lành mạnh, hài hòa lợi ích các bên./.
