Lỗ hổng chưa thể vá
Dự án BT về bản chất là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay thanh toán sau. Mặc dù hoạt động mua – bán nhưng nó lại không theo cơ chế thị trường, bởi bên mua - Nhà nước - không có sản phẩm cùng loại để có điều kiện lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp trong chào giá cạnh tranh mà lâu nay hầu như chỉ “một mình một chợ”. Do thiếu tính công khai dẫn đến các thông tin cần thiết về chủ trương đầu tư, các dự án, lĩnh vực cần kêu gọi đầu tư không được công bố rộng rãi để kêu gọi đa dạng các thành phần kinh tế tham gia, hạn chế số lượng các nhà đầu tư tiềm năng có thể tham gia vào các dự án, giảm tính minh bạch và cạnh tranh công bằng.
Về giá cả đối với bên bán, sẽ không thể có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư, vốn rất phức tạp để xác định, lại dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên bởi nhiều yếu tố phi thị trường, do đó, con số cuối cùng luôn luôn phụ thuộc vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền phê duyệt. Đây là lỗ hổng lớn nhất và là mảnh đất màu mỡ nảy sinh tiêu cực tham nhũng.
Như chúng ta đã biết, hầu hết các dự án BT, tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm ký hợp đồng để tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện song song cả 2 dự án BT và dự án quỹ đất đối ứng. Khi dự án hoàn thành, lẽ ra phải thực hiện kiểm toán kỹ thuật và kiểm toán tài chính để xác định chính xác chất lượng, giá trị, làm cơ sở cho việc “thanh toán” bằng quỹ đất. Song thực tế, chưa có dự án BT nào được kiểm tra, kiểm toán mà chỉ là quyết toán.
Trong khi đó, đối với “vật” mà bên mua sử dụng để thanh toán cho việc mua hàng công trình hạ tầng là quỹ đất thì giá cả lại xác định được ngay, nhưng đó luôn luôn là giá tối thiểu, còn giá tối đa sẽ do thị trường quyết định. Cụ thể, Nhà nước sẽ bồi hoàn các chi phí dự án cho nhà đầu tư bằng một khu đất được định giá ngay khi ký thoả thuận dự án BT với mức trong khung giá được quy định. Sau thời gian nhất định mà giá đất tăng lên theo thị trường, đặc biệt trong trường hợp do tác động của chính công trình hạ tầng có liên quan được xây dựng, phần tăng đó sẽ được nhà đầu tư hưởng trọn.
Ví như, nhà đầu tư đề xuất dự án làm con đường nối liền quốc lộ với một hòn đảo ở một khu du lịch theo hình thức BT, và nhà đầu tư tự bỏ vốn gần 1.000 tỷ đồng để xây dựng. Sau khi xây dựng xong họ sẽ bàn giao con đường cho Nhà nước, đổi lại Nhà nước đầu tư quyền sử dụng 3/5 diện tích hòn đảo để phát triẻn dự án bất động sản cao cấp. Sau đó, giá trị quyền sử dụng đất của 3/5 diện tích hòn đảo lúc này không còn là 1.000 tỷ đồng nữa, mà được các đối tác thống nhất định giá 10.000 tỷ đồng.
Thất thoát trong dự án BT sẽ là thất thoát kép
Chúng ta có thể kể nhiều dự án làm ví dụ như dự án đổi đất lấy hạ tầng của Công ty TNHH Âu Lạc do ông Đào Hồng Tuyển làm Chủ tịch Hội đồng quản trị. Theo đó, Âu Lạc đã đổ 80 tỷ đồng (năm 1997) để lấp biển, xây dựng con đường độc đạo dẫn từ đất liền ra đảo Tuần Châu, đổi lấy 98ha đất trên đảo này và biến một xã đảo nghèo lạc hậu thành một khu du lịch nổi tiếng.
Tương tự tại Hà Nội, tháng 1/2008, Công ty Cổ phần Tập đoàn Nam Cường khởi công xây dựng tuyến đường dài hơn 5km – Lê Văn Lương kéo dài với tổng mức đầu tư hơn 700 tỷ đồng. Cùng năm, Hà Nội đã bố trí hơn 197ha để nhà đầu tư thực hiện dự án khu đô thị Dương Nội. Tại thời điểm bàn giao quỹ đất, cơ quan chức năng áp giá đất với nhà đầu tư khoảng 8,5 triệu đồng/m2. Tuy nhiên, sau khi tuyến đường được hoàn thành, giá đất tại đây đã lên đến mức 30 – 40 triệu đồng/m2. Quan thực tiễn cho thấy, nhiều dự án không nằm trong quy hoạch, chưa xuất phát từ nhu cầu của cộng đồng và xã hội mà trước hết nhằm phục vụ lợi ích chủ đầu tư và lợi ích nhóm.
Nhà đầu tư có thể lập luận rằng: nếu giá đất không tăng thì sao? Khi ấy theo hợp đồng đã ký, Nhà nước vẫn phải thanh toán toàn bộ giá công trình đã đầu tư, bao gồm cả mức lợi nhuận được hai bên thoả thuận. Đương nhiên phía cơ quan chính quyền cũng có thể cho rằng mình được hưởng lợi ích, bởi họ nhanh chóng được sở hữu các công trình hạ tầng điạ phương mới như là thành tựu về kinh tế và chính trị, trong khi lại không phải chi bất cứ đồng vốn ngân sách nào.
Có lẽ vì thế, suốt một thời gian dài, các dự án BT cứ lặng lẽ được triển khai, làm thay đổi diện mạo vùng, miền. Các vấn đề có tính hệ luỵ chỉ được công khai hoá cho dư luận mổ xẻ và phê phán khi kịp nhận thức rằng, tài nguyên đất đai của quốc gia không phải là vô hạn.
Thông thường, một dự án đầu tư dù dưới hình thức nào cũng đều phải qua hai thủ tục pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với các dự án BT, do thiếu tính công khai minh bạch, sự “lách luật” xảy ra trên cả hai phương diện này và là nguyên dân dẫn đến lợi ích nhóm.
Thất thoát kép ra sao?
Thất thoát thứ nhất là hàng hoá “cơ sở hạ tầng” mà dự án BT đưa ra chào do không có cạnh tranh cho nên không phản ánh theo giá trị trường. Khác với BOT, dự án BT ít vấp phải phản ứng từ dư luận hơn dù thất thoát nếu xảy ra sẽ vô cùng to lớn. Lý do là bởi người dân không phải bỏ tiền túi thanh toán cho dự án BT như dự án BOT người dân phải trả phí khi sử dụng không ngang giá. Cái phải trả cho nhà đầu tư BT là quyền sử dụng đất, và người dân thường ít khi để ý đến nguồn lực quốc gia, tài sản quốc gia, coi đó như là của công, theo văn hoá “cha chung không ai khóc”, không ảnh hưởng gì đến mình.
Lời giải thích của nhà đầu tư nằm ở chỗ các dự án BT đến nay đều được chỉ định thầu. Việc xác định tổng mức đầu tư, quyết toán thực hiện “hàng đổi hàng” đều do các cơ quan quản lý và doanh nghiệp tự thương thảo với nhau. Trong khi theo quy định tại Nghị định 15, việc giám sát chất lượng công trình BT được thực hiện thao thủ tục áp dụng đối với dự án đầu tư công vì thực chất Nhà nước “mua” dự án BT bằng tiền ngân sách bỏ ra dưới hình thức khác. Nhưng tại Nghị định 15 này, việc giám sát cũng quy định hết sức dễ dãi: Nhà đầu tư, doanh nghiệp chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án, tự giám sát hoặc thuê tư vấn quản lý, giám sát… Cơ quan quản lý nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp theo hợp đồng.
Cả quá trình này, người dân không tham gia trực tiếp vào công đoạn nào, trừ những dự án đất được đổi phải giải phóng mặt bằng. Theo đó, nhiều dự án BT người dân không biết, không phản ứng hay ủng hộ. Nhiều khi vì không có đủ thông tin, họ còn tưởng rằng đó là cơ sở hạ tầng do Nhà nước trực tiếp đầu tư và dân được hưởng lợi.
Thất thoát thứ hai là thất thoát từ đất đai. Theo quy định của chính sách tài chính đất đai, việc xác định tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất cả quỹ đất thanh toán chỉ được thực hiện khi Nhà nước có quyền quyết định giao đất, cho thuê đất. Nhiều ý kiến cho rằng, thực tế ở thời điểm ký hợp đồng BT, hầu hết quỹ đất thanh toán chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất. Do đó, việc xác định giá trị quỹ đất thanh toán tại thời điểm kí hợp đồng BT là không có căn cứ pháp lý để thực hiện. Ai cũng biết rằng, để đầu tư theo hình thức dự án, doanh nghiệp luôn luôn cần có quỹ đất được sử dụng như mặt bằng để xây dựng công trình hay nhà máy phục vụ sản xuất – kinh doanh.
Đối với một dự án thông thường, vị trí lô đất như một giá trị thương quyền ít có ý nghĩa, mà thay vào đó là các điều kiện và yếu tố kỹ thuật. Với một dự án BT thì khác, khu đất được giao để thanh toán dự án đầu tư bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của Nhà nước theo cơ chế công – tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Tuy nhiên, yếu tố này hầu như đã bị làm lu mờ đi trong quá trình xem xét, phê chuẩn các dự án BT.
