Được biết, đây là động thái cứng rắn để góp phần đẩy mạnh phát triển nhà ở xã hội, tuy nhiên cần được xem xét thấu đáo hơn cả ở góc độ pháp lý và thực tiễn.
Phạt tiền đến 300 triệu đồng
Cụ thể, Điều 63 Nghị định số 16/2022/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về xây dựng (“Nghị định 16”) đã quy định xử phạt với hàng loạt hành vi không thực hiện đúng việc dành Quỹ đất nhà ở xã hội 20% của chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị.
Chế tài mạnh nhất là phạt tiền từ 260 - 300 triệu đồng đối với “chủ đầu tư không dành diện tích đất ở đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong dự án để xây dựng nhà ở xã hội” theo khoản 5 Điều 63 Nghị định 16.
Chế tài nêu trên hướng đến đối tượng chịu phạt là các doanh nghiệp, hợp tác xã là chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị. Hành vi vi phạm tương ứng với việc thực hiện không đúng khoản 1 Điều 5 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP về phát triển và quản lý nhà ở xã hội (sửa đổi bởi Nghị định số 49/2021/NĐ-CP): “Dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô sử dụng đất từ 2ha trở lên tại các đô thị loại đặc biệt và loại I hoặc từ 5ha trở lên tại các đô thị loại II và loại III phải dành 20% tổng diện tích đất ở trong các đồ án quy hoạch chi tiết được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật dành để xây dựng nhà ở xã hội”.
Như vậy, đối với các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị tại đô thị từ loại III trở lên thì Quỹ đất nhà ở xã hội 20% được xác định trong đồ án quy hoạch chi tiết. Vậy cơ quan nào chịu trách nhiệm nếu đồ án quy hoạch chi tiết dự án không dành Quỹ đất nhà ở xã hội 20%?
Thiếu quỹ đất 20%, lỗi tại ai?
Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 thì có 3 chủ thể có vai trò quyết định và chịu trách nhiệm về đồ án quy hoạch chi tiết bao gồm: Cơ quan tổ chức lập quy hoạch, Cơ quan thẩm định và Cơ quan phê duyệt quy hoạch.
Theo các Điều 41, 44 Luật Quy hoạch đô thị thì thẩm quyền phê duyệt nhiệm vụ và đồ án quy hoạch chi tiết thuộc về UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện (tùy quy mô, tính chất, mức độ quan trọng của đồ án và quy chế phân cấp tại địa phương); trước đó, cơ quan quản lý quy hoạch đô thị trực thuộc thực hiện thẩm định.
Như vậy, với đồ án quy hoạch chi tiết do UBND cấp tỉnh phê duyệt thì Sở Xây dựng (hoặc Sở Quy hoạch - Kiến trúc đối với các thành phố như Hà Nội, TP.HCM) thẩm định. Với đồ án quy hoạch chi tiết do UBND cấp huyện phê duyệt thì phòng chuyên môn trực thuộc UBND cấp huyện thẩm định.
Về cơ quan tổ chức lập quy hoạch, Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị quy định: “Chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng tổ chức lập quy hoạch chi tiết khu vực được giao đầu tư”. Tuy nhiên trong thực tiễn xảy ra các tình huống sau:
Tình huống 1: Cơ quan Nhà nước tổ chức lập quy hoạch chi tiết sau đó lựa chọn chủ đầu tư dự án theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án. Trong tình huống này, vai trò lập quy hoạch chi tiết cũng thuộc về cơ quan Nhà nước (thường giao cho UBND cấp huyện hoặc Ban QLDA).
Tình huống 2: Chủ đầu tư lập quy hoạch chi tiết (với dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư hoặc dự án tổ chức đấu thầu trên cơ sở quy hoạch phân khu và doanh nghiệp sau khi trúng thầu tự lập quy hoạch chi tiết).
Như vậy, trong số 3 chủ thể chịu trách nhiệm về đồ án quy hoạch chi tiết thì chủ thể thẩm định; chủ thể phê duyệt quy hoạch đều là cơ quan nhà nước. Riêng chủ thể tổ chức lập quy hoạch có thể là cơ quan nhà nước hoặc doanh nghiệp là chủ đầu tư.
Trong trường hợp doanh nghiệp là chủ đầu tư dự án lập quy hoạch chi tiết thì vai trò thẩm định, phê duyệt vẫn thuộc về cơ quan nhà nước. Nếu phát hiện đồ án quy hoạch do chủ đầu tư lập không bố trí Quỹ đất nhà ở xã hội 20% theo quy định thì về nguyên tắc, cơ quan thẩm định (là cơ quan chuyên môn về xây dựng, quy hoạch) phải yêu cầu chủ đầu tư điều chỉnh, bổ sung Quỹ đất 20%. Và nếu chủ đầu tư vẫn không dành Quỹ đất 20% thì cơ quan thẩm định có quyền (và nghĩa vụ) trả lại hồ sơ, không thẩm định.
Do vậy nếu đồ án quy hoạch chi tiết do chủ đầu tư lập không dành Quỹ đất 20% nhưng vẫn được phê duyệt thì trách nhiệm chính phải thuộc về các cơ quan nhà nước đã thẩm định, phê duyệt.
Vậy với trường hợp dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không dành Quỹ đất 20% nhà ở xã hội, vi phạm khoản 1 Điều 5 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP (sửa đổi bởi Nghị định số 49/2021/NĐ-CP) thì chủ thể nào sẽ bị xử phạt? Là chủ đầu tư chịu phạt hay các cơ quan thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết?
Cần nhấn mạnh rằng khoản 6 Điều 3 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Luật Xử lý vi phạm hành chính có quy định: “Trường hợp cán bộ, công chức […] thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ […] thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính[…]. Cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính […]”.
Đây là nguyên tắc cơ bản của pháp luật xử lý vi phạm hành chính, vì nếu phạt hành chính cơ quan nhà nước mà cơ quan này dùng tiền ngân sách nộp phạt thì chẳng khác gì... rút túi phải bỏ túi trái.
Như vậy trong trường hợp này chỉ có thể xử phạt chủ đầu tư nhưng như đã phân tích, trách nhiệm chính khi đồ án quy hoạch chi tiết thiếu Quỹ đất 20% thuộc về các cơ quan thẩm định, phê duyệt. Việc xử phạt hành chính chủ đầu tư trong trường hợp này liệu có thuyết phục, thỏa đáng?
Và giả định trường hợp quy hoạch đã phê duyệt xác định rõ Quỹ đất 20% nhưng chủ đầu tư khi thi công cố tình không bố trí nhà ở xã hội thì cơ quan nhà nước có thể xử phạt hành vi thi công sai giấy phép xây dựng/thiết kế/quy hoạch hoặc “siết” không cho chủ đầu tư bán hàng, kinh doanh sản phẩm không phù hợp quy hoạch/chủ trương đầu tư. Không cần đặt ra thêm chế tài với trường hợp này.
Chế tài phạt hành chính cần hiệu quả, khả thi
Cũng tại Điều 5 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP (sửa đổi bởi Nghị định số 49/2021/NĐ-CP) có đặt ra quy định mang tính tháo gỡ: “Trường hợp thuộc diện phải bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định nhưng do có sự thay đổi quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết của địa phương dẫn đến việc bố trí quỹ đất 20% không còn phù hợp thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận”.
Như vậy, Nghị định số 100/2015/NĐ-CP cho phép một số dự án không phải bố trí Quỹ đất 20% nhưng khoản 5 Điều 63 Nghị định 16 không có quy định loại trừ (lẽ ra ở cuối khoản 5 Điều 63 phải bổ sung thêm “trừ trường hợp được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận không bố trí quỹ đất 20%”).
Cũng tại Điều 63 Nghị định 16 còn quy định xử phạt với 2 hành vi khác:
Khoản 3 Điều 63 Nghị định 16 quy định phạt từ 120 - 160 triệu đồng đối với chủ đầu tư chậm triển khai xây dựng nhà ở xã hội trên Quỹ đất 20%. Tôi cho rằng cần xem xét lại quy định này bởi xây dựng nhà ở xã hộilà một hạng mục trong dự án nhà ở thương mại, khu đô thị. Về nguyên tắc, tiến độ các hạng mục đã xác định trong chấp thuận chủ trương đầu tư (thực hiện theo pháp luật đầu tư).
Nếu chủ đầu tư chậm tiến độ một hoặc một số hạng mục thì có thể gánh chịu chế tài theo pháp luật đầu tư. Việc quy định thêm chế tài đối với riêng hạng mục nhà ở xã hội có thể dẫn đến một hành vi vi phạm phải chịu 2 chế tài, không phù hợp nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính tại Điều 3 Luật xử lý vi phạm hành chính.
Khoản 4 Điều 63 Nghị định 16 quy định phạt từ 160 đến 200 triệu đồng đối với chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không triển khai xây dựng nhà ở xã hội trên Quỹ đất 20%. Quy định này cũng cần xem xét trong mối liên hệ với Luật Nhà ở, bởi điểm b khoản 2 Điều 57 Luật Nhà ở năm 2014 quy định: “Trường hợp phải dành quỹ đất trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại để xây dựng nhà ở xã hội […] thì giao chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại trực tiếp đầu tư xây dựng nhà ở xã hội, trừ trường hợp Nhà nước sử dụng diện tích đất này để giao cho tổ chức khác thực hiện đầu tư xây dựng nhà ở xã hội”.
Như vậy, Luật Nhà ở cho phép chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị bàn giao Quỹ đất 20% cho Nhà nước để giao cho tổ chức khác đầu tư nhà ở xã hội. Tuy nhiên, khoản 4 Điều 63 Nghị định 16 lại “ép” chủ đầu tư đều phải xây dựng nhà ở xã hội, nếu không sẽ bị xử phạt.
Việc đề xuất các chế tài mới tại Nghị định số 16/2022/NĐ-CP xuất phát từ chủ trương đúng đắn và động thái cứng rắn của Bộ Xây dựng để chấn chỉnh các chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị chỉ quan tâm đầu tư nhà ở thương mại để bán kiếm lời mà thờ ở với phân khúc nhà ở xã hội, dẫn đến thiếu hụt nguồn cung nhà giá rẻ.
Tuy nhiên, các chế tài cần phải được xem xét lại một cách thận trọng và sửa đổi, bổ sung hợp lý để đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả, khả thi, hợp pháp, phù hợp thực tiễn… khi triển khai thực hiện.
