Xung đột pháp luật khi cấp “sổ hồng“ cho căn hộ “chung cư mini”, ai chịu trách nhiệm?

Từ Nghị định số 71/2010/NĐ-CP của Chính phủ cho đến Luật Nhà ở năm 2014, “chung cư mini” có thể được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho từng căn hộ và được bán từng căn hộ sau khi có giấy chứng nhận. Một quy phạm pháp luật về đất đai lại xuất hiện trong những văn bản pháp luật về nhà ở mà không được quy định trong Luật Đất đai đặt ra những dấu hỏi về thẩm quyền, căn cứ ban hành và hiệu lực của quy định ấy.

Vụ cháy thảm khốc ở Hà Nội xảy ra với hậu quả là 56 người thiệt mạng đã thổi bùng những tranh luận về loại hình “nhà ở nhiều tầng nhiều hộ ở của hộ gia đình, cá nhân” (thường gọi là “chung cư mini”; trong bài viết này, tôi tạm sử dụng thuật ngữ “chung cư mini” để nói về loại hình nhà ở của hộ gia đình, cá nhân có nhiều tầng, nhiều hộ ở).

“Chung cư mini” cấp sổ như chung cư “xịn”

“Chung cư mini” đã tồn tại từ lâu do nhu cầu lớn của người dân gắn liền với quá trình đô thị hóa, di cư từ nông thôn ra thành thị với nhiều ưu điểm: diện tích vừa phải, giá bán phù hợp và có vị trí tiện lợi cho sinh hoạt, học tập, làm việc... Nhưng loại “nhà hộp diêm” này lại gây nhiều khó khăn cho các cơ quan chức năng trong quản lý (về an ninh an toàn, phòng chống cháy nổ, môi trường...) và là một tác nhân gây ra quá tải hạ tầng đô thị tại Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng... những năm qua.

Dù xuất hiện từ lâu nhưng phải đến Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định chi tiết Luật nhà ở năm 2005 thì mới có khung pháp lý đầu tiên quản lý loại hình nhà ở này. Nghị định 71 cho phép các tòa “chung cư mini” 2 tầng trở lên, mỗi tầng 2 căn hộ trở lên và mỗi căn hộ khép kín, tối thiểu là 30m² thì chủ nhà được xin cấp “sổ hồng” cho từng căn và được bán, chuyển quyền sở hữu.

Cụ thể, tại Điều 43 Nghị định 71 quy định về quản lý chất lượng nhà ở riêng lẻ của hộ gia đình, cá nhân:

“3. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân xây dựng nhà ở tại đô thị từ hai tầng trở lên mà tại mỗi tầng có từ hai căn hộ trở lên và mỗi căn hộ được thiết kế, xây dựng theo kiểu khép kín (có phòng ở riêng, khu bếp riêng, nhà vệ sinh, nhà tắm riêng) thì diện tích sàn xây dựng mỗi căn hộ tối thiểu là 30 m2 và phải đáp ứng các quy định về nhà chung cư theo quy định tại Điều 70 của Luật Nhà ở.

...

5. Đối với nhà ở có đủ điều kiện quy định tại khoản 3 điều này mà hộ gia đình, cá nhân có yêu cầu thì được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với từng căn hộ trong nhà ở đó; hộ gia đình, cá nhân chỉ được bán, cho thuê các căn hộ này sau khi đã có giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với các căn hộ đó. Khi bán căn hộ thì hộ gia đình, cá nhân phải làm thủ tục chuyển quyền sử dụng đất cho người mua theo hình thức đất sử dụng chung”.

Nghị định 71 đã tạo khung pháp lý ban đầu cho việc hợp pháp hóa “chung cư mini”. Luật Nhà ở năm 2014 kế thừa quy định này và nâng lên thành luật. Cụ thể, tại Điều 46 về tiêu chuẩn và chất lượng nhà ở của hộ gia đình, cá nhân quy định: “Trường hợp được phép xây dựng nhà ở có từ hai tầng trở lên mà tại mỗi tầng được thiết kế, xây dựng từ hai căn hộ trở lên theo kiểu khép kín, có đủ tiêu chuẩn diện tích sàn xây dựng tối thiểu mỗi căn hộ theo quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng và có phần diện tích thuộc sở hữu riêng, phần diện tích thuộc sở chung của nhà chung cư theo quy định của Luật này thì được Nhà nước công nhận quyền sở hữu đối với từng căn hộ trong nhà ở đó”.

Tại dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đang trình Quốc hội xem xét, dự kiến thông qua vào tháng 11/2023 cũng tiếp tục đề xuất hợp pháp hóa loại hình này dưới cái tên là “nhà ở nhiều tầng nhiều hộ ở của hộ gia đình, cá nhân”. Cụ thể, Điều 57 về phát triển nhà ở nhiều tầng nhiều hộ ở của hộ gia đình, cá nhân quy định:

“3. Hộ gia đình, cá nhân xây dựng nhà ở nếu đáp ứng các yêu cầu quy định tại khoản 1 Điều này thì được lựa chọn hình thức cấp Giấy chứng nhận chung cho cả nhà ở hoặc cấp Giấy chứng nhận riêng đối với từng căn hộ của nhà ở này; trong Giấy chứng nhận cấp cho từng căn hộ phải xác định rõ quyền sử dụng đất là thuộc quyền sử dụng chung của các chủ sở hữu. Trình tự, thủ tục cấp Giấy chứng nhận thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai”.

Chồng chéo, xung đột pháp luật

Tựu trung lại, từ Điều 43 Nghị định 71, Điều 46 Luật Nhà ở năm 2014 cho đến Điều 57 Luật Nhà ở (sửa đổi) đều cho phép chủ đầu tư “chung cư mini” được lựa chọn cấp “sổ hồng” riêng đối với từng căn hộ và đem bán, không khác gì căn hộ chung cư thông thường thực hiện bởi các nhà phát triển bất động sản chuyên nghiệp. Quy định này đặt ra những câu hỏi cả về tính pháp lý lẫn tính thực tiễn; cũng như tiềm ẩn nguy cơ thiếu đồng bộ, “xung đột pháp luật”, chưa tương thích với nguyên tắc xây dựng pháp luật.

Về tính pháp lý, quy định về cấp “sổ hồng” riêng đối với từng căn hộ “chung cư mini” là một quy phạm pháp luật về đất đai nhưng lại chỉ xuất hiện trong những văn bản pháp luật về nhà ở mà không được quy định trong Luật Đất đai thì liệu có đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật?

Cụ thể, trước đây Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (theo Luật Nhà ở năm 2005) và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (theo Luật Đất đai năm 2003) là những loại giấy tờ khác nhau, thực hiện theo hai đạo luật khác nhau (phân tách quyền sử dụng đất với quyền sở hữu nhà ở). Tuy nhiên kể từ năm 2009, Luật số 38/2009/QH12 sửa đổi các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản đã bãi bỏ cả hai loại giấy tờ trên và thống nhất thành một loại chứng thư pháp lý duy nhất là “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”. Loại giấy này được in trên phôi có bìa màu hồng nên thường gọi là “sổ hồng” và hiện vẫn đang áp dụng.

Do đó, từ năm 2009 đến nay, thủ tục cấp giấy chứng nhận sở hữu nhà ở thực hiện thống nhất theo pháp luật về đất đai mà không quy định trong Luật Nhà ở. Như vậy về nguyên tắc, quy định về cấp “sổ hồng” cho căn hộ “chung cư mini” hay bất kỳ loại hình bất động sản nào cũng đều phải được nêu trong Luật Đất đai và các Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.

Nguyên tắc này cũng được ghi nhận tại Điều 9 Luật Nhà ở năm 2014: “Trình tự, thủ tục cấp Giấy chứng nhận cho chủ sở hữu nhà ở được thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai”.

Trong bối cảnh ấy, quy định về cấp “sổ hồng” cho căn hộ “chung cư mini” lại chỉ xuất hiện trong những văn bản pháp luật về nhà ở mà không được quy định trong pháp luật về đất đai đặt ra những dấu hỏi về thẩm quyền, căn cứ ban hành và hiệu lực của quy định ấy. Cơ quan tài nguyên và môi trường có thể chỉ căn cứ vào các quy định của pháp luật về nhà ở để cấp giấy chứng nhận cho từng căn hộ “chung cư mini” hay không?

Quy định nào để cấp “sổ hồng” cho từng căn “chung cư mini”?

Để so sánh, khi xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi) hiện nay thì một vấn đề quan trọng được đem ra thảo luận là: Nhà đầu tư có loại đất nào thì được làm dự án nhà ở thương mại. Sau khi xem xét, cả cơ quan soạn thảo (Chính phủ), cơ quan thẩm tra (Ủy ban Pháp luật của Quốc hội) cũng như Ủy ban Thường vụ Quốc hội đều thống nhất: Nội dung này thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đất đai nên phải đưa vào dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), không quy định trong Luật Nhà ở.

Vấn đề pháp lý thứ hai, suy cho cùng thì “chung cư mini” (hay “nhà ở nhiều tầng nhiều hộ ở của hộ gia đình, cá nhân”) là “Nhà ở riêng lẻ” hay “Nhà chung cư”?

Luật Nhà ở năm 2014 quy định hai loại hình nhà ở: “Nhà ở riêng lẻ” (bao gồm nhà biệt thự, nhà ở liền kề và nhà ở độc lập) và “Nhà chung cư” (là nhà có từ 2 tầng trở lên, có nhiều căn hộ, có lối đi, cầu thang chung, có phần sở hữu riêng, phần sở hữu chung và hệ thống công trình hạ tầng sử dụng chung cho các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức).

Điều 43 Nghị định Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định rõ đây là “nhà ở riêng lẻ của hộ gia đình, cá nhân” nhưng Điều 46 Luật Nhà ở năm 2014 lại chỉ quy định đây là “nhà ở của hộ gia đình, cá nhân” (bỏ cụm từ “riêng lẻ”). Tương tự, Điều 57 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng ghi chung là “nhà ở nhiều tầng nhiều hộ ở của hộ gia đình, cá nhân”. Cụm từ “riêng lẻ” biến mất có thể dẫn đến cách hiểu: trong một số trường hợp, đây là nhà chung cư!?

Câu hỏi trên có ý nghĩa quan trọng bởi liên quan đến trình tự, thủ tục đăng ký cấp Giấy chứng nhận. Với sản phẩm nhà ở riêng lẻ thông thường của hộ gia đình, cá nhân thì thực hiện thủ tục theo quy định tại Điều 70 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; trên “sổ hồng” ghi nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu “nhà ở, công trình xây dựng”. Điều 70 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ quy định ghi nhận quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng mà không quy định việc ghi nhận quyền sở hữu đối với từng phần diện tích công trình xây dựng. Do đó, cơ quan tài nguyên và môi trường liệu có cơ sở cấp “sổ hồng” riêng cho từng căn hộ “chung cư mini” nếu toàn bộ công trình “chung cư mini” chỉ là một nhà ở riêng lẻ?

Trong khi đó, với các dự án chung cư thông thường thì trình tự, thủ tục đăng ký cấp Giấy chứng nhận thực hiện theo Điều 72 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (áp dụng để cấp “sổ hồng” cho người mua nhà ở, công trình xây dựng trong các dự án phát triển nhà ở). Trường hợp này, việc cấp giấy chứng nhận cho từng căn hộ được quy định cụ thể tại Điều 31 Nghị định 43 và việc thực hiện không gặp vướng mắc. Tuy nhiên với “chung cư mini” thì do không có dự án đầu tư nên việc đăng ký cấp Giấy chứng nhận không thể thực hiện theo thủ tục tại Điều 72 Nghị định 43.

Câu hỏi được đặt ra là: Cơ quan tài nguyên và môi trường đã áp dụng quy định nào để cấp “sổ hồng” cho hàng loạt căn “chung cư mini” tại Hà Nội trong những năm qua?