Hiệu quả của lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội không chỉ là câu chuyện của Luật Nhà ở (sửa đổi) mà còn liên quan mật thiết đến Luật Đấu thầu và Luật Đất đai. Sự sửa đổi các luật phải có sự thống nhất, đồng bộ, tránh hiện tượng “gỡ ở luật này nhưng siết ở luật kia”.
Nguy cơ gây “xung đột” pháp luật
Bộ Xây dựng đã hoàn thiện dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) sau khi tiếp thu ý kiến Ủy ban Thường vụ Quốc hội để trình Chính phủ (Tờ trình số 26/TTr-BXD ngày 08/4/2023). So với bản dự thảo trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hình thức ưu đãi về đất đai đối với chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội đã có sự thay đổi: Thay vì được giao đất không thu tiền sử dụng đất như dự thảo cũ, dự thảo mới quy định chủ đầu tư “được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với toàn bộ diện tích đất của dự án và không phải thực hiện thủ tục xác định giá đất, tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất được miễn theo quy định của pháp luật về đất đai.”
Sự thay đổi này là để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ với dự thảo Luật đất đai (sửa đổi). Theo đó, thay vì được giao đất không thu tiền sử dụng đất, dự thảo được chỉnh sửa theo hướng chủ đầu tư được giao đất có thu tiền sử dụng đất nhưng được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với toàn bộ diện tích đất và không phải thực hiện thủ tục xác định giá đất, tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo pháp luật đất đai.
Sự thay đổi này nhằm đảm bảo cho chủ đầu tư được hưởng quyền, nghĩa vụ của tổ chức được giao đất có thu tiền sử dụng đất (có nhiều quyền năng hơn so với được giao đất không thu tiền) nhưng về bản chất vẫn được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; dẫn đến các chi phí về đất không tính vào giá bán sản phẩm và người mua nhà ở xã hội trong dự án được gián tiếp thụ hưởng.
Tuy nhiên pháp luật về thu tiền sử dụng đất hiện nay (gồm Nghị định số 45/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất; hướng dẫn bởi Thông tư số 76/2014/TT-BTC của Bộ Tài chính, được sửa đổi bởi Thông tư số 10/2018/TT-BTC) có quy định riêng để kiểm soát việc quản lý, sử dụng đất sau khi được miễn tiền sử dụng đất. Cụ thể, Điều 16 Thông tư 76 sửa đổi quy định: “Cơ quan thuế ghi số tiền sử dụng đất được miễn, giảm vào Quyết định miễn, giảm tiền sử dụng đất”.
Nếu chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội không phải thực hiện thủ tục tính tiền sử dụng đất thì sẽ không thể ghi số tiền sử dụng đất được miễn vào Quyết định miễn tiền sử dụng đất. Điều này dẫn đến pháp luật về nhà ở “vênh” với pháp luật về thu tiền sử dụng đất.
Cần nhấn mạnh rằng yêu cầu ghi số tiền sử dụng đất được miễn vào Quyết định miễn tiền sử dụng đất là cần thiết để kiểm soát tổ chức được miễn tiền sử dụng đất phải sử dụng đất đúng mục đích được miễn, tránh trường hợp doanh nghiệp nhận ưu đãi nhưng không đầu tư mà tìm cách chuyển nhượng để trục lợi. Nếu người sử dụng đất vi phạm các điều kiện để được miễn, cơ quan thuế sẽ truy thu tiền sử dụng đất đã miễn.
Bởi vậy, phương án mới của dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) có nguy cơ gây “xung đột” pháp luật.
Chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội thế nào?
Tại Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi), cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất đối với dự án đầu tư xây dựng nhà ở xã hội được đầu tư bằng nguồn vốn tư nhân thì việc lựa chọn chủ đầu tư thực hiện như sau:
“a) Trường hợp chỉ có một nhà đầu tư đăng ký và có đủ điều kiện làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội theo quy định tại Điều 39 của Luật này thì UBND cấp tỉnh quyết định giao nhà đầu tư đó làm chủ đầu tư;
b) Trường hợp có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký làm chủ đầu tư thì thực hiện lựa chọn chủ đầu tư thông qua hình thức đấu thầu theo pháp luật đấu thầu;”
Quy định này sẽ gây vướng mắc bởi hoạt động “đăng ký làm chủ đầu tư” được thực hiện theo trình tự, thủ tục nào (cơ quan nào mời đăng ký và tiếp nhận, đánh giá hồ sơ đăng ký; thông báo như thế nào, trên phương tiện nào và thời gian bao lâu để các nhà đầu tư biết và nộp hồ sơ; hồ sơ đăng ký gồm những tài liệu nào...)?
Lưu ý rằng theo quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án hiện nay (Nghị định số 25/2020/NĐ-CP được sửa đổi bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP) cũng như tại Điều 46, 47 dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi), quy trình lựa chọn nhà đầu tư bắt đầu từ việc công bố dự án đầu tư và thông báo mời quan tâm để các nhà đầu tư nộp hồ sơ. Nếu chỉ có một nhà đầu tư đăng ký, cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục chấp thuận nhà đầu tư khi nhà đầu tư đáp ứng các điều kiện. Nếu có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký và đáp ứng yêu cầu sơ bộ thì tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Như vậy, quy định tại Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) là trùng lặp với quy định tại dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) cũng như dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Để tránh chồng chéo, Điều 81 dự thảo cần được thiết kế theo hướng dẫn chiếu: “Trường hợp Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất để xây dựng nhà ở xã hội thì lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật về đấu thầu và pháp luật về đất đai.”
Hơn nữa, quy định tại Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) mâu thuẫn với quy định tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Cụ thể, điểm b khoản 2 Điều 108 và điểm a khoản 4 Điều 120 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (bản tiếp thu sau khi lấy ý kiến Nhân dân) quy định Nhà nước thu hồi đất tạo quỹ đất để giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án nhà ở xã hội. Như vậy, dự thảo Luật Nhà ở quy định phải đấu thầu dự án nhà ở xã hội còn dự thảo Luật Đất đai quy định không đấu giá, đấu thầu (!?)
Mặt khác, cũng chính tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi còn có quy định một cách gián tiếp về trường hợp phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội. Cụ thể, tại điểm a khoản 1 Điều 122 quy định về các trường hợp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư bao gồm “Giao đất, cho thuê đất đối với trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 120 của Luật này mà có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký thực hiện”.
Quy định này dẫn chiếu đến trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 120 dự thảo Luật Đất đai: “Các trường hợp giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại khoản 1, khoản 2 và các điểm a, b, c và d khoản 3 của Điều 75 của Luật này...”. Khoản 3 Điều 120 tiếp tục dẫn chiếu đến điểm a khoản 3 Điều 75 dự thảo Luật Đất đai, quy định về thu hồi đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội.
Như vậy, đi theo mạch tư duy này thì trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội mà có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký thực hiện thì lại phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (quy định tương tự như tại Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi).
Như vậy bên cạnh việc rà soát dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi thì cơ quan soạn thảo cũng cần rà soát, chuẩn hóa dự thảo Luật Đất đai sửa đổi để đi đến quy định thống nhất về trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội, tránh “xung đột” pháp luật, gây vướng mắc trong triển khai thực hiện.
Đấu thầu nhà ở xã hội “ách tắc” vì đâu?
Có thể thấy quy định tại Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) là gần như tương đồng với Điều 57 Luật Nhà ở hiện hành (cũng quy định nếu Nhà nước giao đất để xây dựng nhà ở xã hội thì lựa chọn chủ đầu tư thông qua đấu thầu). Tuy nhiên sau 8 năm thi hành, việc đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội vẫn còn gặp nhiều vướng mắc do thiếu văn bản quy định chi tiết/hướng dẫn thi hành.
Cụ thể, Nghị định số 100/2015/NĐ-CP (“Nghị định 100”) của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội lại “bỏ quên”, không quy định về đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội.
Quy định chung chung, không có hành lang pháp lý rõ ràng khiến các địa phương gặp nhiều lúng túng trong triển khai thực hiện. Khi được địa phương hỏi về việc “nợ” văn bản hướng dẫn, Bộ Xây dựng trả lời: “Pháp luật về nhà ở không quy định về trình tự, thủ tục lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội mà phải thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu” (Văn bản số 345/BXD-QLN ngày 03/02/2020).
Tuy nhiên, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư trước đây (do Bộ KHĐT chủ trì soạn) lại hoàn toàn “bỏ quên” việc đấu thầu nhà ở xã hội mà chỉ quy định cho các dự án “sử dụng các khu đất, quỹ đất có giá trị thương mại cao” để xây dựng công trình thuộc đô thị, khu đô thị mới; nhà ở thương mại...
Phải đến khi ban hành Nghị định số 25/2020/NĐ-CP thay thế Nghị định số 30/2015/NĐ-CP thì mới “sửa lỗi” trên. Phạm vi điều chỉnh của Nghị định 25 đã mở rộng bao gồm cả dự án phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật chuyên ngành, pháp luật về xã hội hóa, đồng thời giao các Bộ ban hành hướng dẫn đấu thầu (hoặc trình Thủ tướng ban hành)…
Sau khi có Nghị định số 25/2020/NĐ-CP, Bộ Xây dựng đã ban hành Thông tư số 09/2021/TT-BXD hướng dẫn nhưng trên thực tế chưa tháo gỡ được khâu đấu thầu dự án nhà ở xã hội (số lượng dự án tổ chức đấu thầu thành công trên cả nước là hết sức hạn chế).
Yếu tố mấu chốt nhất khiến việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội gặp khó khăn là bởi việc đấu thầu dự án nhà ở xã hội dường như đi ngược lại với việc đấu thầu dự án có sử dụng đất thông thường (gồm các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại).
Việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư hiện nay được đánh giá dựa trên chỉ tiêu quan trọng nhất là “giá trị nộp ngân sách nhà nước ngoài các nghĩa vụ của nhà đầu tư với ngân sách nhà nước” (ký hiệu: M3). Theo đó, trong số các nhà đầu tư đạt yêu cầu về năng lực kỹ thuật, năng lực kinh nghiệm thì nhà đầu tư nào trả giá trị M3 cao nhất sẽ trúng thầu.
Bản chất của giá trị M3 và bản chất của một cuộc đấu thầu dự án có sử dụng đất là gắn với “địa tô chênh lệch”. Vì dự án khi triển khai thì Nhà nước thu hồi đất, chủ yếu đất nông nghiệp, để chuyển mục đích sang đất phi nông nghiệp và giao cho nhà đầu tư nên quá trình này sẽ tạo ra “địa tô chênh lệch”. Việc tổ chức đấu thầu để chọn nhà đầu tư tốt nhất và việc thu giá trị M3 là nhằm khai thác tối đa “địa tô chênh lệch” (ai đóng góp cho nhà nước nhiều nhất khi được chọn thực hiện dự án).
Như vậy, bản chất một cuộc đấu thầu dự án có sử dụng đất thông thường là Nhà nước khuyến khích nhà đầu tư bỏ giá cao nhất (dẫn đến giá thành của sản phẩm nhà ở thương mại sau này cũng được đẩy lên cao). Nhưng phương thức này hoàn toàn đi ngược lại với tiêu chí, triết lý lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội (cần chọn được nhà đầu tư triển khai dự án hiệu quả, đem lại sản phẩm nhà ở xã hội có chất lượng tốt và giá thành rẻ).
Bởi sự mâu thuẫn về chính sách nêu trên nên hoạt động đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội được triển khai một cách hết sức lúng túng, thụ động, các địa phương có xu hướng ngại thực hiện do thiếu bộ tiêu chí “định lượng” rõ ràng để phân loại, sắp xếp thứ hạng các nhà đầu tư tham gia (các tiêu chí về chất lượng sản phẩm là tiêu chí “định tính”, việc chấm điểm lệ thuộc vào đánh giá cảm tính của người chấm thầu).
Trách nhiệm hướng dẫn của ai?
Tại khoản 4 Điều 81 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đã giao Chính phủ quy định về điều kiện, tiêu chí lựa chọn chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội. Như đã phân tích ở trên, cần phải có điều kiện, tiêu chí rõ ràng thì mới có thể tổ chức đấu thầu dự án nhà ở xã hội.
Có thể thấy rằng nội dung Điều 81 dự thảo chồng lấn phạm vi quản lý giữa Bộ Xây dựng (quản lý về nhà ở) với Bộ KHĐT (quản lý về đấu thầu). Vậy cơ quan nào chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội?
Nếu không sớm làm rõ nhiệm vụ nêu trên thì rất dễ dẫn đến trường hợp “luật ống, luật khung”: sau khi luật ban hành còn phải chờ Nghị định, Thông tư hướng dẫn. Đây là bài học đã được kiểm chứng qua thực tiễn giai đoạn 2015 - 2020 khi không có quy định về đấu thầu dự án nhà ở xã hội: Bộ Xây dựng cho rằng nội dung về đấu thầu thuộc Bộ KHĐT, trong khi Bộ KHĐT cho rằng nội dung về nhà ở xã hội và quy định trong Luật Nhà ở nên thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng.
Như vậy ngay từ thời điểm này, cùng với xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi), Luật Đấu thầu (sửa đổi), Bộ Xây dựng và Bộ KHĐT cần trao đổi để thống nhất Bộ nào chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội? Sau khi xác định được cơ quan chủ trì soạn thì cần bắt tay ngay vào xây dựng, sớm trình dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành, bao gồm quy định cụ thể về việc lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở xã hội, để khắc phục những tồn tại, hạn chế xung quanh vấn đề này suốt những năm qua.
