Bất cập giao đất làm nhà ở xã hội và chồng chéo quy định “phân lô, bán nền“

Tại Báo cáo số 86/BC-BTNMT ngày 03/8/2022, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã rà soát 112 luật có mối quan hệ với Luật Đất đai. Trong Tờ trình số 350/TTr-CP ngày 27/9/2022, Chính phủ đã nêu mục đích, quan điểm xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi): giải quyết tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong các chính sách pháp luật có liên quan đến đất đai; đảm bảo đồng bộ thống nhất của hệ thống pháp luật về đất đai với các pháp luật có liên quan.

Tiếp theo kỳ 1, bài viết này tiếp tục tổng hợp những điểm còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với các luật có liên quan và dự thảo các luật sẽ trình Quốc hội trong kỳ họp thứ 5, tháng 5/2023.

Luật Đất đai trong mối liên hệ với Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản

Vấn đề 4: Hình thức giao đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội

Chính phủ gần đây rất quan tâm đẩy mạnh phát triển nhà ở xã hội, tạo nguồn cung nhà ở vừa túi tiền để phục vụ nhóm đối tượng yếu thế (gồm người có thu nhập thấp, công nhân, người lao động tại khu công nghiệp...) đồng thời “kích cầu” thị trường bất động sản. Đặc biệt, Thủ tướng đã giao Bộ Xây dựng xây dựng đề án Xây dựng 01 triệu căn hộ nhà ở xã hội giai đoạn 2021-2030.

Chính sách nhà ở xã hội hiện nay tồn tại nhiều bất cập, bao gồm việc chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất nhưng được miễn 100% tiền sử dụng đất (quy định tại Điều 110, Điều 118 Luật Đất đai năm 2013, Điều 58 Luật Nhà ở năm 2014). Để chủ đầu tư được miễn tiền sử dụng đất thì trước tiên vẫn phải xác định tiền sử dụng đất rồi mới thực hiện miễn, làm phát sinh thủ tục hành chính không cần thiết (thường kéo dài đến 2 năm).

Thực tế là ở một số địa phương thời gian qua đã gặp khó với quy định này. Bởi khi chưa tính được tiền sử dụng đất (không do lỗi của chủ đầu tư) thì cơ quan thuế chưa ra quyết định miễn tiền sử dụng đất. Khi đó, chủ đầu tư được coi là chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính về đất, chưa được phép huy động vốn thông qua bán nhà ở hình thành trong tương lai, gây ra gánh nặng tài chính rất lớn cho doanh nghiệp.

Bởi vậy mà tại Điều 118, 125 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã quy định hình thức sử dụng đất với dự án xây dựng nhà ở tập trung cho người lao động làm việc trong các khu công nghiệp và dự án nhà ở xã hội là giao đất không thu tiền sử dụng đất và không qua đấu giá, đấu thầu.

Đồng thời Điều 82 dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi (bản xin ý kiến thành viên Chính phủ tháng 3/2023) cũng quy định chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội được giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với diện tích đất ở, trừ phần diện tích đất dành xây dựng các công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại.

Đề xuất sửa đổi chính sách ưu đãi về đất đai để phát triển nhà ở xã hội để “giảm tải” thủ tục tính tiền sử dụng đất trong dự thảo 2 luật là rất đáng hoan nghênh. Nhưng việc sửa đổi theo hướng giao đất không thu tiền sử dụng đất để xây dựng nhà ở xã hội có thể làm phát sinh thêm vướng mắc mới.

Lý do là bởi theo Điều 173 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 34 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sẽ không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; không được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất.

Như vậy, nếu chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội được giao đất không thu tiền thì sẽ không có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất; đồng nghĩa với việc... không được bán nhà ở (gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất). Dẫn đến chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội chỉ có thể xây dựng nhà ở xã hội để... cho thuê mà không được bán sản phẩm.

Kiến nghị 4:

Để chính sách phát triển nhà ở xã hội thực sự phát huy hiệu quả, đi vào thực chất, vừa tháo gỡ vướng mắc hiện nay, vừa tránh làm phát sinh các vấn đề mới, tôi kiến nghị giải pháp như sau:

Phương án 1: Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn quy định Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để xây dựng nhà ở xã hội như Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên ở khoản 4 Điều 155 quy định về giá đất cụ thể có bổ sung như sau:

“4. Chính phủ quy định cụ thể việc áp dụng các phương pháp để định giá đất cụ thể và quy định chi tiết Điều này. Trường hợp giao đất để xây dựng nhà ở cho người lao động tại các khu công nghiệp, nhà ở xã hội thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất được xác định theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Chủ đầu tư dự án được miễn tiền sử dụng đất.”

Ưu điểm: Thủ tục xác định tiền sử dụng đất cho chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội sẽ rất nhanh, cơ quan nhà nước có thể sử dụng bảng giá đất để tính tiền sử dụng đất (sau đó ra quyết định miễn tiền sử dụng đất) mà không cần thuê tư vấn xác định giá đất. Các thủ tục này chỉ khoảng 1-2 tháng.

Phương án 2: Luật Đất đai sửa đổi quy định Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất để xây dựng nhà ở xã hội. Tuy nhiên ở điều luật quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất có bổ sung thêm quy định riêng đối với chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội. Cụ thể, tôi đề xuất bổ sung khoản 3 vào Điều 34 Dự thảo như sau:

“Điều 34. Quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất

...

2. Tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; không được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất; trừ trường hợp tại khoản 3 Điều này.

3. Trường hợp tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất để xây dựng nhà ở cho người lao động tại các khu công nghiệp, nhà ở xã hội thì có quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất quy định tại Điều 35 của Luật này.”

Ưu điểm: Phương án này sẽ bỏ qua thủ tục xác định giá đất và thủ tục miễn tiền sử dụng đất, chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội vẫn có quyền như trường hợp được giao đất có thu tiền sử dụng đất nên được quyền bán nhà ở xã hội (gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người mua).

Vấn đề 5: Chồng chéo quy định “phân lô, bán nền”

Có lẽ do “phân lô, bán nền” đang là vấn đề “nóng bỏng” thời gian gần đây nên cả 3 dự thảo luật đã đồng loạt đặt ra quy định về điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất dưới hình thức phân lô, bán nền theo hướng siết chặt hơn.

Điều 53 dự thảo Luật Đất đai đã quy định về điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, khu nhà ở dưới hình thức phân lô, bán nền theo hướng kiểm soát chặt chẽ: không cho phép thực hiện tại khu vực đô thị và khu vực quy hoạch phát triển đô thị.

Việc siết chặt hoạt động kinh doanh đất nền theo tôi là hợp lý bởi từ xưa đến nay hoạt động này vẫn gây tranh cãi, bị coi là hình thức “bán lúa non”, vốn chỉ phù hợp với các chủ đầu tư kém năng lực, gây ra tình trạng đầu cơ đất, sử dụng lãng phí tài nguyên, để hoang hóa đất đai (đã được nêu rõ trong Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương).

Nếu sửa đổi pháp luật theo hướng hạn chế hình thức phân lô, bán nền thì sẽ tác động rất lớn đến giới đầu cơ bất động sản cũng như các doanh nghiệp có thế mạnh phát triển loại hình đất nền. Tuy nhiên về lâu dài sẽ có tác động đáng kể để thị trường bất động sản trở nên chuyên nghiệp hơn, các doanh nghiệp sẽ tập trung vào phân khúc đầu tư tạo lập nhà ở, công trình trên đất thay vì chỉ đầu tư hạ tầng và “bán lúa non”; giúp đất đai được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả hơn; khắc phục tình trạng “đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang” như đã chỉ ra trong Nghị quyết số 18-NQ/TW.

Chính sách này cũng được kỳ vọng góp phần “sàng lọc” nhà đầu tư, hình thành nên các doanh nghiệp bất động sản chuyên nghiệp, giàu năng lực hơn sau khi các doanh nghiệp có hạn chế về khả năng tài chính, năng lực kỹ thuật bị thị trường đào thải.

Tuy nhiên dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi) và dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng có quy định về nội dung này.

Cụ thể, tại Điều 32 dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi) đã quy định về điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã có hạ tầng kỹ thuật trong dự án bất động sản cho cá nhân tự xây dựng nhà ở.

Mặc dù không có xung đột lớn trong quy định về điều kiện phân lô, bán nền với dự thảo Luật Đất đai nhưng dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản lại bổ sung điều kiện dự án được phân lô, bán nền phải thuộc khu vực được phân lô, bán nền do UBND cấp tỉnh công bố. Quy định này sẽ làm phát sinh một thủ tục hành chính mới là công bố bản đồ các vị trí, khu vực được phân lô, bán nền; và khi nào UBND cấp tỉnh chưa công bố thì các dự án mặc nhiên không thể kinh doanh đất nền mà chủ đầu tư phải xây dựng nhà ở để bán (tối thiểu là xây thô, hoàn thiện mặt ngoài).

Đồng thời tại Điều 7 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng đề ra yêu cầu chung về phát triển và quản lý, sử dụng nhà ở: “5. Tại các khu vực của quận, thành phố thuộc đô thị loại đặc biệt và tại các đô thị loại I, loại II và đô thị loại III, chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở phải xây dựng nhà ở để bán, cho thuê, cho thuê mua. Đối với các khu vực còn lại, UBND cấp tỉnh căn cứ vào điều kiện cụ thể để xác định các khu vực chủ đầu tư dự án phải xây dựng nhà ở để bán, cho thuê, cho thuê mua hoặc được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo hình thức chia lô bán nền để người dân tự xây dựng nhà ở...”.

Như vậy, dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) lại “mở” hơn theo hướng tại các đô thị loại IV, loại V (ví dụ tại các thị trấn và một số thị xã) có thể được thực hiện dự án nhà ở dưới hình thức phân lô, bán nền (trong khi dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản và dự thảo Luật Đất đai không cho phép).

Như vậy, dự thảo 3 luật đang quy định lặp lại về cùng một vấn đề là không phù hợp với nguyên tắc xây dựng pháp luật và đặc biệt quy định trong các luật lại có sự mâu thuẫn, xung đột.

Kiến nghị 5:

Nếu coi kinh doanh quyền sử dụng đất là hoạt động kinh doanh bất động sản, cần phải điều chỉnh theo luật chuyên ngành thì Luật Đất đai không cần quy định về điều kiện phân lô, bán nền mà nên dẫn chiếu áp dụng theo Luật Kinh doanh bất động sản để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Do vậy, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần trao đổi với Bộ Xây dựng để thống nhất, đồng bộ giữa dự thảo 3 luật theo hướng dẫn chiếu lẫn nhau, không quy định nhắc lại để tránh xung đột, chồng chéo giữa các văn bản.