Bàn thêm về tiêu chí, tiêu chuẩn phân loại đô thị

Sau hơn 30 năm kể từ khi Quyết định số 32-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về phân loại đô thị và phân cấp quản lý đô thị ra đời, công tác phân loại đô thị đã tiến được những bước dài, góp phần không nhỏ vào việc phát triển và hoàn chỉnh hệ thống đô thị của nước ta. Công tác phân loại đô thị đã giúp các địa phương phát huy tính chủ động trong công tác quy hoạch, đầu tư phát triển đô thị, nâng cao chất lượng đô thị. Các tiêu chí, tiêu chuẩn sử dụng cho việc đánh giá phân loại đô thị tương đối toàn diện, dễ thực hiện, phù hợp với bối cảnh và vai trò của đô thị trong từng giai đoạn phát triển của đất nước.

Tuy nhiên, hệ thống phân loại, nâng cấp và quy hoạch đô thị của chúng ta vẫn còn có những bất cập, như sự không thống nhất giữa các văn bản pháp luật, hệ thống tiêu chí, tiêu chuẩn chưa bám sát thực tiễn và nhu cầu phát triển đô thị hiện nay, tạo ra những nguy cơ kích thích các địa phương chạy theo thành tích mở rộng quy mô đô thị quá mức, lãng phí nguồn lực đất đai, kéo theo sự suy giảm của chất lượng đô thị. Thực hiện Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng về việc tiếp tục “Xây dựng cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển hệ thống đô thị hài hòa, phù hợp với tiềm năng, lợi thế của từng vùng, từng địa phương”, rất cần thiết phải tiếp tục rà soát và điều chỉnh hệ thống pháp luật cho phù hợp nhằm tạo điều kiện tốt nhất để hệ thống đô thị phát triển, góp phần tích cực vào công cuộc hiện đại hóa đất nước, nâng cao chất lượng sống cho người dân.

1. ĐỒNG BỘ CÁC TIÊU CHÍ VÀ TIÊU CHUẨN

TRONG CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Hệ thống phân loại đô thị hiện nay đang chịu sự điều chỉnh bởi 2 Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH13 (NQ 1210) dùng để phân loại đô thị theo các tiêu chí và tiêu chuẩn mang tính kỹ thuật và Nghị quyết 1211/2016/UBTVQH13 (NQ 1211) phân loại đơn vị hành chính đô thị theo các tiêu chuẩn để phục vụ quản lý hành chính. Có thể nói NQ 1210 là cơ sở để thực hiện NQ 1211.

Một nguyên tắc quan trọng xuyên suốt trong quá trình thực hiện phân loại đô thị là phạm vi thành lập đơn vị hành chính đô thị phải phù hợp với phạm vi phân loại đô thị. Việc phân loại đô thị theo NQ 1210 được thực hiện theo 5 tiêu chí: Vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế xã hội, quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, trình độ phát triển hạ tầng, kiến trúc cảnh quan đô thị.

Và việc phân loại đơn vị hành chính đô thị theo NQ 1211 được phân theo 5 tiêu chuẩn bao gồm: Quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế xã hội, đồng thời phải được công nhận loại đô thị tương ứng theo NQ 1210. Các tiêu chí của NQ 1210 được phân thành 59 tiêu chuẩn, trong đó các tiêu chuẩn đánh giá trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị chiếm tỷ trọng chủ yếu.

Như vậy có 3 tiêu chí trong NQ 1210 và 3 tiêu chuẩn trong NQ 1211 có nội dung trùng nhau gồm: Cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế xã hội, quy mô dân số và tỷ lệ lao động phi nông nghiệp. Có 2 tiêu chí, tiêu chuẩn được dùng là cơ sở gồm tiêu chí về mật độ dân số trong NQ 1210 có thể xem là cơ sở để xác định tiêu chuẩn về diện tích đất đô thị trong NQ 1211. Một tiêu chuẩn quan trọng được quy định trong NQ 1211 là để được công nhận là một đơn vị hành chính đô thị thì trước hết đô thị đó phải thỏa mãn các tiêu chí để được công nhận là loại đô thị quy định theo NQ 1210. Tiêu chí vị trí, vai trò, chức năng trong NQ 1210 nhằm xác định tầm quan trọng của đô thị đối với quốc gia, khu vực và tiêu chuẩn số đơn vị hành chính trực thuộc trong NQ 1211 để xác định quy mô (độ lớn) đô thị là những tiêu chí, tiêu chuẩn khác nhau giữa NQ 1210 và NQ 1211.

Về cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế xã hội, quy định trong NQ 1210 gồm 6 tiêu chuẩn: Cân đối thu chi ngân sách, thu nhập bình quân đầu người năm so với cả nước, mức tăng trưởng kinh tế trung bình 3 năm gần nhất, tỷ lệ hộ nghèo, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tỷ lệ tăng dân số hàng năm (bao gồm tăng tự nhiên và tăng cơ học), quy định trong NQ 1211 cũng gồm 6 tiêu chuẩn trong đó có 5 tiêu chuẩn tương tự như trong NQ 1210, không có tiêu chuẩn tỷ lệ tăng dân số mà có tiêu chuẩn tỷ lệ lao động phi nông nghiệp. Tiêu chí tỷ lệ lao động phi nông nghiệp được xác định thành mục riêng trong NQ 1210.

Như vậy, có cùng nội dung như nhau nhưng trong NQ 1210 được xem là tiêu chí, còn trong NQ 1211 được xem là tiêu chuẩn, vì vậy để thuận lợi và đơn giản hơn cho quá trình đánh giá công nhận đơn vị hành chính đô thị và loại đô thị, cần phải thống nhất theo hướng các nội dung có tính định tính thì được xác định là tiêu chí, các nội dung có định lượng thì xác định là tiêu chuẩn. Giữa NQ 1211 và NQ 1210 có 8 nội dung giống nhau, vì vậy nên lựa chọn để sử dụng chung nhất là khi tính điểm xếp loại đơn vị hành chính đô thị cũng như xếp loại đô thị.

2. THỐNG NHẤT VỀ TRỊ SỐ TIÊU CHUẨN ĐÁNH GIÁ

2.1. Đối với tiêu chí về quy mô dân số, trị số tối thiểu để phân loại đô thị theo NQ 1210 thấp hơn trị số tối thiểu theo quy định trong NQ 1211. Ví dụ, tiêu chuẩn để công nhận là thành phố trực thuộc Trung ương theo NQ 1211 phải là đô thị loại I trực thuộc Trung ương theo NQ 1210, nhưng quy mô dân số tối thiểu quy định cho đô thị loại I trực thuộc Trung ương theo NQ 1210 chỉ là 1 triệu người, trong khi quy mô dân số tối thiểu quy định theo NQ 1211 phải là 1,5 triệu người. Như vậy đối chiếu theo quy mô dân số, đô thị được phân là loại I trực thuộc Trung ương chưa đủ tiêu chuẩn để công nhận là đơn vị hành chính đô thị trực thuộc Trung ương. Tương tự đối với các đơn vị hành chính đô thị cấp thấp hơn được trình bày trong bảng 1.

Bảng 1. Quy mô dân số theo NQ 1210 và NQ 1212

2.2. Đối với tiêu chí mật độ dân số, trong NQ 1211 không quy định tiêu chuẩn về mật độ dân số nhưng có quy định về diện tích tối thiểu cần đạt được cho mỗi đơn vị hành chính đô thị, vì vậy có thể xác định được mật độ dân số tối thiểu. So sánh với tiêu chí quy định về mật độ dân số trong NQ 1210 cho thấy mật độ dân số tối thiểu quy định trong NQ 1211 thấp hơn so với mật độ dân số quy định cho các đô thị tương ứng (xem bảng 2).

Ví dụ, quy định mật độ dân số tối thiểu theo NQ 1211 cho đơn vị hành chính đô thị là thành phố trực thuộc Trung ương là 1.000 người/km², trong khi mật độ dân số toàn đô thị của đô thị loại I là 2.000 người/km², cho thấy chỉ cần đạt được tiêu chuẩn quy định về loại đô thị là có thể xem xét quyết định về đơn vị hành chính đô thị mà không cần xét đến tiêu chuẩn về mật độ dân số đô thị, hay nói khác là tiêu chuẩn về diện tích đất tự nhiên đô thị, mặc dù yêu cầu về tiêu chuẩn diện tích đất tự nhiên đô thị là cần thiết.

Bảng 2. Mật độ dân số đô thị

Quy định về tiêu chí quy mô dân số và mật độ dân số cho khu vực đất xây dựng đô thị trong NQ 1210 cần xem xét điều chỉnh xác định cho các khu vực nội thành, ngoại thành, nội thị, ngoại thị để phù hợp với quy định về đơn vị hành chính trong NQ 1211 và các quy định trong luật quy hoạch xây dựng đô thị.

2.3. Tiêu chí về tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trong NQ 1210 được quy định cho toàn đô thị và cho khu vực nội thành, nội thị, trong khi NQ 1211 chỉ quy định cho khu vực nội thành, nội thị, thị trấn. Cũng như tiêu chí về quy mô dân số, tiêu chí tỷ lệ lao động phi nông nghiệp thấp nhất quy định trong NQ 1210 thấp hơn tiêu chuẩn quy định trong NQ 1211 (xem bảng 3) dẫn tới sự không thống nhất trong lựa chọn giá trị tính toán và yêu cầu về tiêu chuẩn tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trong NQ 1211 trở nên không cần thiết nữa.

Bên cạnh đó, trong cơ cấu tính điểm, tỷ trọng điểm của tiêu chí này quy định trong NQ 1210 tối đa chiếm 6% tổng số điểm và được tính đều cho tất cả các loại đô thị, trong khi tỷ trọng điểm tối đa quy định trong NQ 1211 thay đổi từ 2% đến 5% tổng số điểm và quy định cho từng loại đơn vị hành chính đô thị, thấp nhất là thành phố trực thuộc Trung ương, cao nhất là thị trấn. Một vấn đề cần quan tâm là cách tính toán số lao động phi nông nghiệp trong điều kiện tiến bộ khoa học kỹ thuật đã giúp người nông dân trở thành công nhân nông nghiệp trong các ngành nông nghiệp công nghệ cao, lao động nông nghiệp thời vụ.

Bảng 3. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp

cho khu vực nội thành, nội thị, thị trấn

Như vậy bên cạnh lựa chọn sử dụng các tiêu chí, tiêu chuẩn có nội dung như nhau cũng cần thiết phải thống nhất các trị số sử dụng nhằm tạo sự thuận lợi cho công tác đánh giá, phân loại.

3. ĐIỀU CHỈNH HOẶC LOẠI BỎ CÁC TIÊU CHUẨN KHÔNG CÒN PHÙ HỢP

Trong Hệ thống chỉ tiêu thống kê Quốc gia ban hành theo Quyết định 54/2016/TTg của Thủ tướng Chính phủ, các chỉ tiêu như mức (tốc độ) tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế hay tỷ trọng công nghiệp, xây dựng và dịch vụ trong cơ cấu kinh tế, thu nhập bình quân đầu người không được quy định tính cho cấp huyện trở xuống. Vì vậy việc đưa các tiêu chuẩn này vào quy định tính điểm cho các đô thị loại I trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trở xuống theo NQ 1210 và thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trở xuống theo NQ 1211 sẽ gây khó khăn cho việc tính toán xác định.

Đối với đô thị loại I trực thuộc Trung ương trở lên theo NQ 1210 hay đô thị là thành phố trực thuộc Trung ương theo NQ 1211, tiêu chuẩn thu nhập bình quân đầu người cần thay bằng tổng sản phẩm trên địa bàn bình quân đầu người (GRDP/người) cho phù hợp với quy định trong Hệ thống chỉ tiêu thống kê Quốc gia, tiêu chuẩn chuyển dịch cơ cấu kinh tế cần quy định cụ thể tỷ trọng của 3 khu vực kinh tế: Dịch vụ, Công nghiệp - Xây dựng, Nông nghiệp đảm bảo phù hợp với cơ cấu của nền kinh tế đô thị và đảm bảo sự khách quan khi không phụ thuộc vào Nghị quyết Đại hội của địa phương. 

4. ĐẢM BẢO SỰ PHÙ HỢP VỚI THỰC TIỄN PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ

4.1. Khoảng cách về quy mô dân số giữa các loại đô thị được quy định trong các Nghị quyết là khá lớn, chênh nhau từ 1,5 đến 12,5 lần. Với tốc độ tăng dân số trung bình là 1,2%/năm theo số liệu báo cáo kết quả điều tra dân số các năm 2009, 2019 của Tổng cục Thống kê, để đạt được quy mô dân số cho loại đô thị cao hơn cần mất khá nhiều năm nếu không dựa vào sự di dân hay sáp nhập địa giới hành chính. Ví dụ mức chênh về quy mô dân số quy định cho đô thị loại II và loại III là 2 lần, với tốc độ tăng dân số hàng năm là 1,2%, để đạt được quy mô dân số từ loại III lên loại II cần thời gian gần 100 năm. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc mở rộng đô thị, lấy thêm dân cư các vùng phụ cận thành dân cư đô thị bằng các quyết định hành chính trong khi những điều kiện về hạ tầng không đáp ứng kịp.

4.2. Theo số liệu báo cáo của Bộ Xây dựng, tính  đến tháng 12/2020, cả nước có tổng cộng 862 đô thị đã được công nhận bao gồm 2 đô thị loại đặc biệt trực thuộc Trung ương là TP. Hà Nội và TP.HCM; 3 đô thị loại I trực thuộc Trung ương là TP. Hải Phòng, TP. Đà Nẵng, TP. Cần Thơ; 19 thành phố là đô thị loại I, 31 thành phố là đô thị loại II và 48 đô thị loại III (gồm: 29 thành phố và 19 thị xã) là thành phố trung tâm cấp vùng và cấp tỉnh; 88 đô thị loại IV hoặc được đánh giá đạt tiêu chuẩn đô thị loại VI (gồm: 31 thị xã, 5 khu vực dự kiến thành lập thị xã trên quy mô toàn huyện và 53 thị trấn mở rộng) và 671 đô thị loại V là trung tâm huyện hoặc là trung tâm của cụm dân cư nông thôn.

Căn cứ vào tiêu chí quy mô dân số quy định trong NQ 1210 thì tổng số dân đô thị của 862 đô thị đã được công nhận, có điều chỉnh giảm cho các đô thị đặc thù, tối thiểu phải là 37 triệu người. Kết quả điều tra dân số năm 2019 cho biết rằng, tổng dân số thành thị chỉ vào khoảng 33,1 triệu người, cho thấy quy định về tiêu chí quy mô dân số của một số loại đô thị trong NQ 1210 là khá cao, phần lớn các đô thị không đạt được chỉ tiêu này. Số liệu thống kê cũng cho thấy một số đô thị đã được xếp loại đô thị từ khá lâu, khá sớm, nhưng không có điều kiện thu hút luồng dân di cư nên dân số phát triển rất chậm chạp. Tốc độ nâng loại đô thị cao hơn tốc độ tăng dân số đô thị.

4.3. Xem xét quy mô dân số và mật độ dân số thực tế của 552 thị trấn trên toàn quốc là đô thị loại V được công nhận đến tháng 4/2021 cho thấy quy mô dân số trung bình của các đô thị loại V là 11.845 người/ đô thị, lớn hơn tiêu chuẩn dân số quy định cho thị trấn trong NQ 1211 là 8.000 người đô thị và lớn gần gấp 3 lần dân số quy định cho đô thị loại V trong NQ 1210 là 4.000 người/ đô thị. Mật độ dân số trung bình là 1.418 người/km², lớn hơn tiêu chí quy định chung cho mật độ dân số toàn đô thị loại V là 1.000 người/km². Quy mô dân số trung bình lớn nhất của đô thị loại V là 22.405 người thuộc khu vực Đông Nam Bộ, thấp nhất là 8.035 người ở khu vực Đông Bắc Bộ. Mật độ dân số trung bình lớn nhất của đô thị loại V là 2.705 người/km² cũng thuộc khu vực Đông Nam Bộ, thấp nhất là 562 người/km2 ở khu vực Tây Nguyên (Bảng 4).

Bảng 4. Quy mô và mật độ dân số thực tế của đô thị loại V

(Nguồn : Intenet)

Như vậy các số liệu thống kế cho thấy cần phải nghiên cứu điều chỉnh cả về trị số và cả về khoảng cách của các tiêu chí, tiêu chuẩn được sử dụng để phân loại theo từng loại đô thị cho phù hợp với thực tiễn phát triển của đô thị Việt Nam.

5. XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN ĐỊNH LƯỢNG CHO CÁC ĐÔ THỊ ĐẶC THÙ

Tiêu chí về vị trí, chức năng, vai trò của đô thị trong NQ 1210 chủ yếu luận chứng đánh giá trên cơ sở các chủ trương, định hướng, quy hoạch đã được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, phạm vi bao phủ rộng, thiếu tiêu chuẩn định lượng, khó đánh giá cho điểm, đặc biệt đối với các đô thị có tính đặc thù, có chức năng nổi trội về kinh tế, có giá trị đặc biệt về di sản, văn hóa và du lịch, đô thị là tỉnh lị, huyện lị, đô thị hình thành từ việc phát triển các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất. Ví dụ cùng là đô thị loại I trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhưng vai trò, vị trí, chức năng của đô thị là tỉnh lị khác với đô thị thông thường khác. Vì vậy, các đô thị là trung tâm chính trị, hành chính quốc gia hay của tỉnh, huyện, các đô thị đặc thù cần được xem xét khi tính điểm để xác lập loại đô thị theo NQ 1210 hay đơn vị hành chính đô thị theo NQ 1211.

Để hoàn chỉnh việc đánh giá phân loại đô thị cần phải tiếp tục xem xét điều chỉnh các tiêu chuẩn liên quan đến trình độ phát triển hạ tầng, kiến trúc cảnh quan đô thị cho phù hợp với thực tiễn cũng như bổ sung các khái niệm và tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá phân loại cho các mô hình đô thị mới như đô thị thông minh, đô thị sinh thái, đô thị xanh... Tuy nhiên việc đồng bộ, thống nhất về nội dung, tên gọi, trị số của các tiêu chuẩn, tiêu chí cơ bản là cơ sở để hoàn chỉnh các tiêu chuẩn nêu trên, đồng thời giúp công tác đánh giá phân loại được toàn diện, dễ thực hiện và phù hợp với quy định chung của pháp luật./.