Để không còn bức xúc, khiếu kiện khi thu hồi đất?

Số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo về đất đai chiếm khoảng 70% tổng số vụ việc khiếu nại, tố cáo trong thời gian qua. Nguyên nhân chính khiến nhiều người nông dân phải “cõng đơn” đi kiện từ năm này qua năm khác đến từ bất cập trong công tác thu hồi đất.

Theo đó, việc thu hồi đất tại nhiều dự án không chỉ khiến người bị thu hồi khốn khó hơn khi mất đất mà còn kéo theo những bức xúc khôn nguôi. Bồi thường không thỏa đáng, không hỏi ý kiến người dân, áp đặt khung giá bồi thường... khiến khoản tiền mà người dân nhận được khi mất đất rất ít ỏi, không đủ để tìm nơi ở mới và tạo kế sinh nhai mới. Cuộc sống nhiều người dân bị đảo lộn chỉ từ một quyết định thu hồi đất.

Để có mặt bằng thực hiện dự án, một số nhà đầu tư vừa phải bồi thường theo giá Nhà nước, vừa hỗ trợ thêm cho người dân. Người được bồi thường sau nhận tiền nhiều hơn người được bồi thường trước khiến tiếp tục phát sinh mâu thuẫn kiện cáo. Một số nơi người dân phong tỏa diện tích đất thực hiện dự án, cản trở thi công, gây mất trật tự an toàn xã hội. Mặt khác, nhiều cán bộ cũng sa chân vào vòng lao lý do sai phạm liên quan đến đất đai, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng.

Để hạn chế những bức xúc, khiếu kiện và giúp công tác quản lý đất đai hiệu quả, nguồn lực đất đai được phát huy, việc khắc phục những bất cập trong cơ chế thu hồi đất cần triệt để hơn trong lần sửa đổi Luật Đất đai 2013 tới đây. Đi sâu vào vấn đề này, Reatimes đã có cuộc trò chuyện với PGS. TS. Doãn Hồng Nhung, Giảng viên cao cấp Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Phó Trưởng ban Pháp chế Hiệp hội Bất động sản Việt Nam. 

PV: Thu hồi đất là vấn đề nổi cộm, gây khiếu kiện nhiều nhất, đặc biệt là tại các dự án phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có dự án nhà ở để bán. Bà nhìn nhận như thế nào về thực tế này?

PGS. TS. Doãn Hồng Nhung: Quá trình thu hồi đất giúp cho Nhà nước thực hiện việc xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho xã hội. Đồng thời, giúp thực hiện các dự án đầu tư, trong đó có nhiều dự án đầu tư lớn như khu đô thị, khu sinh thái, khu công nghiệp… Tuy nhiên, không phải hoạt động thu hồi đất nào cũng mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội lớn.

Trên thực tế, quá trình thu hồi đất còn nhiều hạn chế, bất cập, dẫn đến những bất bình trong nhân dân và nhiều dự án không thể triển khai đúng tiến độ cũng do không giải quyết được vấn đề đất đai.

Nhiều dự án thay vì đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra thì lại là sự khởi đầu cho những khiếu kiện dai dẳng của người dân trong khu vực. Thời gian cưỡng chế thu hồi kéo dài, dẫn đến những sai phạm ảnh hưởng đến an ninh kinh tế, ảnh hưởng đến ổn định chính trị - xã hội…

Người dân có thể hy sinh quyền lợi nếu việc thu hồi đất vì lợi ích, mang lại sự phát triển cộng đồng nói chung còn để tạo điều kiện cho tham nhũng, tư túi thì không bao giờ chấp nhận.

PV: Theo bà, quy định pháp luật về thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng đang có những bất cập gì dẫn đến nhiều tranh cãi và gây bức xúc cho người bị thu hồi, khiến công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng tại nhiều dự án bị tắc nghẽn?

PGS. TS. Doãn Hồng Nhung:  Luật Đất đai 2013 đã xác định cụ thể 2 cơ chế thu hồi đất:

Thứ nhất, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 61, 62 Luật Đất đai 2013): Trình tự, thủ tục thu hồi, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân được thực hiện theo quy định tại pháp luật đất đai, trên cơ sở khung giá đất do Nhà nước ban hành và mang tính áp đặt.

Thứ hai, thu hồi đất để thực hiện các dự án, công trình sản xuất kinh doanh: Chủ đầu tư cùng người sử dụng đất thỏa thuận và không mang tính cưỡng chế Nhà nước, vì vậy mức đền bù thường sát với giá thị trường, đảm bảo được lợi ích của người bị thu hồi đất.

Tuy nhiên, khi triển khai trên thực tế lại bị “vấp”, lúng túng bởi sự không rõ ràng giữa thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích thuần túy của chủ đầu tư.

Luật Đất đai 2013 không định nghĩa hay giải thích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được hiểu là như thế nào, thay vào đó là liệt kê các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Điều này dẫn đến nhiều trường hợp thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội mang bản chất vì lợi ích quốc gia, công cộng nhưng lại không được quy định trong luật (như các dự án đầu tư theo hình thức BT, BOT) triển khai công tác thu hồi đất gặp nhiều khó khăn về pháp lý, tâm lý không hợp tác của người dân, cũng như tạo kẽ hở dẫn đến thất thoát ngân sách và một số đối tượng trục lợi, tham nhũng.

Ngược lại, nhiều dự án kinh tế mang bản chất lợi ích của nhà đầu tư nhưng lại được gắn mác lợi ích quốc gia, công cộng; kết quả giá trị đền bù thấp, gây ra tình trạng bất bình trong xã hội, các khiếu nại khiếu kiện vì thế cũng gia tăng.

Bên cạnh đó, Luật Đất đai 2013 cho phép việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa người sử dụng và chủ đầu tư để thực hiện dự án, công trình sản xuất nhưng không có bất kỳ sự điều chỉnh nào cho quan hệ này, thay vào đó là các bên được tự do thỏa thuận. Điều này dẫn đến, một số chủ đất cố tình ép giá, đưa ra nhiều điều kiện bất hợp lý cho việc giải phóng mặt bằng.

Về công tác bồi thường thu hồi đất: Nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi là bồi thường theo giá thị trường nhưng khi đi vào thực tế việc xác định theo giá thị trường là không rõ ràng. Bên cạnh đó, Luật Đất đai 2013 và Luật Xây dựng đã có “sự vênh” khi Luật Đất đai quy định bồi thường giải phóng mặt bằng là trách nhiệm của Nhà nước nhưng trong Luật Xây dựng lại quy định bồi thường giải phóng mặt bằng là trách nhiệm của chủ đầu tư.

Tất cả những điều này dẫn đến khó khăn trong việc thực thi thu hồi đất, đồng thời là nguyên nhân gây nên những bức xúc, khiếu kiện về đất đai trong thời gian qua.

PV: Việc sửa đổi Luật Đất đai 2013 trong thời gian tới nên khắc phục các bất cập này ra sao?

PGS. TS. Doãn Hồng Nhung: Ngoài việc cần phải làm rõ các khái niệm thế nào là phát triển kinh tế - xã hội, thế nào là lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng để từ đó áp dụng cơ chế thu hồi, bồi thường khác nhau, tôi cho rằng, việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 cần có sự đổi mới căn bản về cơ chế chuyển dịch đất đai để phục vụ cho lợi ích theo cơ chế thị trường, trong đó có vấn đề quan trọng nhất là giá đất của Nhà nước bồi thường cho người sử dụng đất.

Điểm mấu chốt là chúng ta cần làm sao để bảng giá đất sát với thị trường và việc ứng dụng nó trong thực tiễn thuận lợi nhất cho các doanh nghiệp cũng như nhanh chóng nhận được sự đồng thuận của người dân. Phương án dịch chuyển đất đai phải quan tâm đến nguyên tắc chia sẻ lợi ích của người được nhận, giao đất và người đang sử dụng đất bị thu hồi đất. Làm sao để người dân nói “được Nhà nước thu hồi đất” chứ không phải là “bị Nhà nước thu hồi đất”. Tức là giá đất của người sử dụng đất được nhận về, được bồi thường phải khiến họ hài lòng, vui vẻ và đồng thuận với giá mà Nhà nước thu hồi.

Chung quy lại, việc thu hồi đất, bồi thường tái định cư phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và doanh nghiệp, bảo đảm cuộc sống của người dân phải tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, năm sau tốt hơn năm trước...

PV: Ngoài ra theo bà, yếu tố quyền lực Nhà nước đã được kiểm soát tốt trong việc thu hồi đất thời gian qua hay chưa?

PGS. TS. Doãn Hồng Nhung: Bên cạnh các bất cập trong quy định pháp luật về thu hồi đất, một trong những nguyên nhân khiến công tác thu hồi đất chưa hiệu quả là do nhiều chủ thể mang quyền lực Nhà nước chưa thực hiện tốt vai trò của mình trong thu hồi đất đai. Thay vào đó lại lạm dụng quyền lực Nhà nước và đùn đẩy trách nhiệm khi thu hồi đất đai dẫn đến thất thoát nguồn lực, gây bức xúc cho người dân.

Do có giá trị lớn nên việc thu hồi đất rất dễ nảy sinh tham nhũng. Đã có trường hợp, các chủ dự án đầu tư kết hợp với những người có thẩm quyền để thu hồi đất nhằm mang lại lợi ích rất lớn cho chính họ. Do đó, nếu không có cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước trong thu hồi đất thì rất dễ dẫn đến hậu quả xáo trộn an ninh, trật tự xã hội.

Bên cạnh đó, thu hồi đất là một trong những hoạt động nhằm thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai. Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đối với đất đai trên phạm vi cả nước thực hiện hoạt động thu hồi đất. Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền lực này của Nhà nước: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên, đây là một hoạt động rất nhạy cảm đối với xã hội vì thông thường người sử dụng đất không muốn bị thu hồi. Vì vậy, Nhà nước phải giải mã, minh định rạch ròi giữa nội dung quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với nội dung quản lý Nhà nước về đất đai để tránh sự mâu thuẫn, chồng chéo về các chức năng này.

Việc minh định các chức năng này trong thu hồi đất giúp cho quá trình thu hồi đất diễn ra nhanh chóng, hiệu quả, không gây xung đột, bất bình trong nhân dân. Kiểm soát tốt quyền lực Nhà nước thông qua hoạt động thu hồi đất sẽ nâng cao hiệu quả nhà nước đối với đất đai, giảm nguy cơ tiềm ẩn lạm dụng, tha hóa quyền lực, tham nhũng trong quá trình thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Vấn đề kiểm soát quyền lực Nhà nước cần được lồng ghép khi xây dựng các quy phạm pháp luật trong Dự án sửa đổi Luật Đất đai 2013 trong năm 2022.

PV: Bà có thể nêu cụ thể hơn các giải pháp để kiểm soát tốt quyền lực Nhà nước trong thu hồi đất?

PGS. TS. Doãn Hồng Nhung: Để kiểm soát quyền lực có hiệu quả, trước hết, cần hoàn thiện luật pháp theo hướng tạo nên sự độc lập tương đối giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và đặc biệt là cơ quan thực hiện quyền tư pháp; nhất là việc cần phải nhanh chóng ban hành cơ chế cả về mặt văn bản lẫn cả thiết chế trong việc xử lý các vi phạm Hiến pháp (quy định tại Điều 119 Hiến pháp năm 2013).

Thứ nhất, việc thành lập cơ quan chuyên trách với chức năng theo dõi, cung cấp thông tin về giá đất, xác định giá đất làm căn cứ để xác định giá bồi thường cần phải có quy định, văn bản hướng dẫn cụ thể để các địa phương có thể áp dụng một cách chính xác, đầy đủ.

Thêm vào đó, cần quy định cụ thể về chế tài xử phạt đối với các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền thực hiện chậm trễ hoặc cố tình làm sai các quy định của pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất - kinh doanh nói riêng.

Cần có quy định kiểm soát thẩm quyền thu hồi đất của UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tại Điều 66 Luật Đất đai năm 2013. Đặc biệt là đảm bảo thực thi cưỡng chế thu hồi đất tại Điều 71 luôn dựa trên nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất tại Điều 74 Luật Đất đai năm 2013.

Thứ hai, cần tham khảo kinh nghiệm của một số nước như Pháp, Trung Quốc về công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Cần phải xây dựng cơ chế để người dân tham gia vào quy trình xây dựng bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Theo đó, có quy định để người dân được quyền thuê một đơn vị định giá mà họ cảm thấy tin tưởng để tiến hành định giá các chi phí thiệt hại về tài sản, thiệt hại do ngừng sản xuất - kinh doanh; Nhà nước phải căn cứ vào kết quả định giá đó và kết quả định giá do cơ quan Nhà nước chỉ định để so sánh và đưa ra mức bồi thường thiệt hại phù hợp với thực tế.

Thứ ba, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất nhằm kịp thời phát hiện, bổ sung và điều chỉnh các cơ chế chính sách còn bất cập, không phù hợp với thực tiễn; phát huy dân chủ ở cơ sở, giải quyết kịp thời các kiến nghị, khiếu nại của người dân; biểu dương, khen thưởng đơn vị, cá nhân có thành tích trong việc thực hiện.

Kiên quyết xử lý nghiêm, dứt điểm đối với các tổ chức, cá nhân có biểu hiện tiêu cực, thiếu tinh thần trách nhiệm trong công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.

Thứ tư, cần thường xuyên tổ chức các buổi tập huấn, chia sẻ kinh nghiệm về việc thực hiện công tác bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất - kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất nhằm nâng cao trình độ của một số cán bộ trực tiếp thực thi công tác này, giúp họ cập nhật những văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hướng dẫn mới nhất nhằm áp dụng pháp luật một cách đúng đắn và đầy đủ, xử lý linh hoạt khi gặp phải những khó khăn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ trên thực tế.

Thứ năm, cần đổi mới hình thức và phương pháp tuyên truyền vận động, sử dụng, đồng bộ các biện pháp tuyên truyền, phát huy sức mạnh của các cơ quan thông tin đại chúng, vận động trực tiếp của các tổ chức chính trị - xã hội để tuyên truyền về công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, kết hợp giữa tuyên truyền, vận động và đối thoại trực tiếp.

PV: Trân trọng cảm ơn những chia sẻ của bà!