CHẤM DỨT CÁC BẤT CẬP CỦA DỰ ÁN BT
BT là hình thức đầu tư được ký giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước. Đổi lại, nhà đầu tư được tạo điều kiện thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc được thanh toán theo thỏa thuận trong hợp đồng BT. Tại Việt Nam, hầu hết các dự án BT được thanh toán bằng quỹ đất công nên thường được gọi là “đổi đất lấy hạ tầng”.
Trong bối cảnh nguồn lực ngân sách Nhà nước eo hẹp, các dự án hợp tác công - tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao (BT) là một giải pháp thiết thực để Nhà nước huy động nguồn lực từ khối tư nhân vào đầu tư hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Thực tế, trong hơn 20 năm dự án BT được triển khai tại Việt Nam, bộ mặt nhiều đô thị, trong đó có Hà Nội đã được “lột xác” nhờ những “đòn bẩy thép” hạ tầng giao thông được triển khai theo hình thức này. Dự án BT đã kêu gọi được nguồn lực tư nhân vào công cuộc phát triển hạ tầng, kinh tế - xã hội, phát huy hiệu quả, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Tuy nhiên, khoảng trống pháp lý trong vấn đề sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư đã khiến cho hình thức này trở thành “con dao hai lưỡi”, gây ra tác dụng ngược, khiến cho dự án BT vốn là công cụ để giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước lại trở thành ‘miếng mồi ngon” làm thất thoát quỹ đất công và ngân sách Nhà nước.
Bởi theo các chuyên gia, pháp luật quản lý, sử dụng tài sản công quy định thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án BT, nhưng không quy định đồng thời thực hiện đấu giá “quỹ đất” hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, mà lại sử dụng “quỹ đất” thanh toán dự án BT. Với cách làm này, thực chất là chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án khác không qua đấu giá, đấu thầu, dẫn đến làm thất thoát tài sản công, giảm nguồn thu ngân sách Nhà nước.
Báo cáo từ Kiểm toán Nhà nước đã từng chỉ ra hàng loạt bất cập, hạn chế của dự án BT. Theo đó, điểm chung của các dự án này đều có bất cập về công tác công bố dự án, chỉ định thầu, giám sát lỏng lẻo, phê duyệt điều chỉnh một số nội dung không đúng quy định và còn sai sót, phê duyệt diện tích và giá đất tạm tính vượt giá trị dự án BT. Bên cạnh đó còn có tình trạng ký hợp đồng chưa đúng quy định, không bảo đảm nguyên tắc ngang giá, không quy định cơ cấu tỷ lệ vốn.
Ngoài ra, hầu hết dự án đều chậm tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện, phải gia hạn hợp đồng làm phát sinh, tăng chi phí đầu tư, không hoàn thành đúng tiến độ để đảm bảo phục vụ mục tiêu cấp bách, kịp thời như chủ trương đề ra ban đầu, gây bức xúc trong xã hội.
Thực tế cho thấy, dự án BT càng triển khai càng bộc lộ rõ những bất cập, tạo ra xung đột lợi ích rất lớn. Nếu không được kiểm toán thì số tiền thất thoát sẽ khó được kiểm soát khi tại nhiều dự án, “đất vàng” đã trao tay, doanh nghiệp tích cực xây nhà hoặc phân lô bán nền nhưng hạ tầng “trả lại” cho Nhà nước vẫn nằm án binh bất động hoặc triển khai ì ạch. Nhà nước đã phải trả một cái giá quá đắt cho nhiều dự án hạ tầng giao thông, đồng thời không thu được giá trị gì từ quỹ đất công – một nguồn lực không kém phần quan trọng để tạo vốn phát triển đô thị. Nhà đầu tư lợi cả đôi đường còn ngân sách Nhà nước lại thất thoát “kép”.
Đơn cử như tuyến đường Nguyễn Xiển - Xa La hay còn gọi là đại lộ Chu Văn An (bao quanh khu tưởng niệm danh nhân Chu Văn An) được xây dựng theo hình thức BT. Để thực hiện tuyến đường dài 3,7km này, chủ đầu tư dự án là Bitexco được giao 90ha đất đối ứng để triển khai dự án The manor Central Park. Tuy nhiên, sau 6 năm thi công và hơn 1 năm đi vào sử dụng (năm 2020), hiện nay tuyến đường gần 2.000 tỷ này vẫn còn dở dang. Trong khi đó, từ năm 2017, chủ đầu tư đã ồ ạt rao bán các căn biệt thự liền kề, shophouse được xây dựng trên đối ứng với giá cao ngất ngưởng từ 100 - 150m2 triệu đồng/m2, gấp cả chục lần so với giá đất được quy đổi để thực hiện dự án BT.
Tuyến đường BT đại lộ Chu Văn An vẫn dở dang sau 7 năm triển khai. Ảnh: Trịnh Tây.
“Việc thực hiện dự án BT thời gian qua đã làm hỏng đi chính sách tốt của Nhà nước. Đáng ra chính sách này là nhằm để đỡ gánh nặng Nhà nước, nhằm tạo công trình phục vụ lợi ích công cộng thì giờ trở thành phục vụ lợi ích của một nhóm người với lợi ích riêng nào đó. Đồng thời, việc thực hiện dự án BT ở một số nơi không đem đến hiệu quả và lợi ích cấp thiết như mong muốn”, GS.TS Hoàng Văn Cường, Ủy viên Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội nhận định.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập, thành viên NHQuang & Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam cũng đánh giá, dự án BT không phù hợp với chính sách hợp tác đối tác công - tư (PPP) vì không có yếu tố tranh thủ vốn đầu tư dài hạn của tư nhân cũng như công nghệ quản trị tiên tiến của khu vực này. Hình thức BT rất hiếm khi được triển khai ở các nước với lý do không tận dụng được bất cứ lợi thế gì của khu vực tư nhân và gây khó cho trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước.
“Lý do đơn giản là phát triển hạ tầng không sinh lời trực tiếp nên luôn luôn cần vốn đầu tư dài hạn, theo đó cần thiết có một chu trình xây dựng - kinh doanh và chuyển giao đầy đủ để hoàn trả. Trong khi đó, theo hình thức BT, tư nhân có thể vay mượn để xây dựng công trình một cách nhanh chóng; đồng thời, ngay trong khi triển khai hoặc chậm nhất sau khi hoàn thành sẽ được Nhà nước tạo điều kiện bằng cấp phép và giao đất để thực hiện một dự án như mong muốn nhằm thu hồi vốn và kiếm lời”, vị chuyên gia phân tích.
Luật sư Lập cho biết thêm, suốt một thời gian dài, các dự án BT cứ lặng lẽ được triển khai, làm “thay da, đổi thịt” nhiều vùng, miền. Các vấn đề có tính hệ lụy chỉ được công khai hóa cho dư luận mổ xẻ và phê phán khi có sự thức tỉnh rằng tài nguyên đất đai của quốc gia không còn mấy nữa.
Do đó, phải khẳng định rằng chính các dự án BT đã vô hiệu hóa một cách hữu hiệu cơ chế thị trường trong phân bổ tài nguyên và nguồn lực của quốc gia. Công thức “đổi đất lấy hạ tầng” thực tế do nhà đầu tư BT tự đề xuất và cũng dễ dàng được thông qua bởi phù hợp với cả chủ trương của địa phương lẫn tâm lý của lãnh đạo.
Sau quá trình rà soát, Hà Nội đã công bố chính thức dừng 82 dự án BT hạ tầng giao thông, trong đó có 2 dự án đã phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi nhưng chưa ký hợp đồng, 11 dự án đã phê duyệt chủ trương đầu tư, đang hoàn thiện báo cáo nghiên cứu khả thi và 69 dự án chưa phê duyệt chủ trương đầu tư.
Theo Sở Kế hoạch và Đầu tư TP. Hà Nội, việc dừng triển khai các dự án BT trên địa bàn xuất phát từ quy định của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), có hiệu lực từ 1/1/2021. Theo đó, dự án BT đã chính thức bị “khai tử”, loại bỏ khỏi phương thức đối tác công tư PPP. “Cuộc đời” vẻ vang nhưng đầy bất cập và biến tướng của dự án BT đã chính thức chấm dứt.
Tuy nhiên, với việc 82 dự án đầu tư hạ tầng giao thông bị dừng lại, trong đó có không ít dự án chậm tiến độ, cần cấp bách triển khai để đảm bảo bức tranh phát triển đô thị theo đúng lộ trình, kế hoạch không bị đứt gãy đã đặt ra bài toán tìm nguồn lực nào, hình thức đầu tư nào để thay thế cho BT?
PHÁT HUY KHẢ NĂNG TẠO VỐN TỪ ĐẤT ĐAI
Chuyên gia kinh tế, TS. Đinh Thế Hiển phân tích, nếu trước đây khi thị trường bất động sản chưa sôi động, Nhà nước muốn bán 1 khu đất để lấy tiền đầu tư không dễ nên phải dùng cách kêu gọi đơn vị nào đó có năng lực vào nhận đất, chấp nhận bỏ chi phí làm đường. Còn hiện nay, khi bất động sản đã hình thành và phát triển sôi động, miếng đất nào cũng có giá trị để dễ dàng kêu gọi người mua. Do đó, theo vị chuyên gia, trong bối cảnh quỹ đất ngày càng khan hiếm như hiện nay thì càng phải đấu giá quỹ đất công để lựa chọn nhà đầu tư đủ năng lực thực hiện, tăng thu ngân sách.
PGS.TS. Đinh Trọng Thịnh cũng cho rằng, về bản chất, khó để tìm một hình thức nào hoàn hảo hơn hợp đồng BT nhưng vì việc triển khai bị biến tướng một cách khó kiểm soát. Theo kinh nghiệm quốc tế, không có quốc gia nào thanh toán dự án BT hoàn toàn bằng quỹ đất hoặc tài sản công như tại Việt Nam mà có thể sẽ thanh toán bằng tiền sau nghiệm thu công trình và xác định chính xác nguồn vốn xây dựng dự án.
“Vậy tiền để thanh toán lấy từ đâu? Chính là từ việc phát huy khả năng tạo vốn của đất đai. Rõ ràng, những khu đất sau khi có hạ tầng giao thông sẽ đem lại giá trị rất lớn nhưng trước nay hầu hết đều rơi vào túi tư nhân còn Nhà nước không thu được đồng nào. Đấu giá đất để tăng thu ngân sách là giải pháp hiệu quả để Nhà nước có tiền, sau đó, kêu gọi nhà đầu tư thực hiện dự án thông qua đấu thầu công khai, minh bạch. Tuy nhiên, từ trước đến nay, các quy định về đấu giá, đấu thầu dù đã rõ nhưng việc thực hiện lại không đến nơi đến chốn, công tác quản lý tài sản công còn rất lơi lỏng.
Có lẽ Nhà nước nên thành lập một đơn vị chuyên trách đấu giá các tài sản công, sau đó lấy tiền thực hiện dự án hạ tầng. Việc này sẽ hiệu quả hơn gấp đôi, gấp 3 hiệu quả mà dự án BT đạt được trong thời gian vừa qua”, PGS.TS. Đinh Trọng Thịnh đánh giá.
Đồng quan điểm, GS.TSKH. Đặng Hùng Võ cũng nhận định, việc dừng cơ chế đổi đất lấy hạ tầng theo dự án BT là cần thiết, thậm chí cấp thiết vì những thất thoát mà nó tạo ra đối với ngân sách và nguồn lực phát triển đô thị là quá lớn.
“Trong xây dựng – chuyển giao, nhà đầu tư nào cũng đòi đổi lấy đất ở. Và khi đó đã có sự điều chỉnh quy hoạch nhằm thỏa mãn yêu cầu của nhà đầu tư. Sự “nhân nhượng” này dẫn tới mất chủ động trong quy hoạch đất ở, khắp nơi sẽ tắc nghẽn vì đâu đâu cũng có chung cư mọc lên.
Ở những nơi giá đất cao như Hà Nội, TP.HCM và một số thành phố có khả năng phát triển tốt, nếu so việc đổi đất lấy hạ tầng với việc đem đất ra đấu giá rồi lấy tiền đó xây dựng cơ sở hạ tầng - thì có thể thấy Nhà nước đã bị thiệt khá nhiều.
Khi đấu giá đất lấy tiền cho phát triển hạ tầng, Nhà nước chủ động trong quy hoạch, nơi nào là chỗ ở, là đất sản xuất kinh doanh. Về mặt giá trị, như đã nói, đấu giá đất để lấy tiền đầu tư cơ sở hạ tầng lợi hơn đổi đất lấy hạ tầng”, vị chuyên gia khẳng định và cho rằng, không có giải pháp nào tốt hơn việc đấu giá đất minh bạch để tạo vốn thực hiện dự án hạ tầng.
Trong số 82 dự án BT xây dựng hạ tầng giao thông bị dừng triển khai, có rất nhiều dự án có tính chất cấp bách, quan trọng đối với việc phát triển Thủ đô, trong đó có các trục đường hướng tâm, kết nối liên vùng và đường vành đai và các cây cầu bắc qua sông Hồng, sông Đuống được mệnh danh là những “đòn bẩy thép” để nâng tầm Thủ đô, tạo cú hích để mở rộng phát triển đô thị trong giai đoạn mới, cùng với đó kéo theo sự phát triển của thị trường bất động sản. Đặc biệt, việc triển khai xây dựng những dự án cầu bắc qua sông Hồng, sông Đuống được đánh giá sẽ là giải pháp căn cơ và dài hạn giúp tăng kết nối giao thông liên vùng Thủ đô và giải bài toán ách tắc mà Hà Nội đang đối mặt.
Theo các chuyên gia, hạ tầng giao thông là yếu tố then chốt, là nền tảng, cốt lõi để thúc đẩy quá trình đô thị hóa và phát triển kinh tế - xã hội. Hạ tầng giao thông cũng đồng thời là lực đẩy để thị trường bất động sản phát triển sôi động, đồng bộ cùng quá trình phát triển, mở rộng đô thị. Và cũng chính hạ tầng là yếu tố quan trọng tạo động lực để thu hút nguồn vốn đầu tư phát triển, làm gia tăng giá trị đất đai.
Chính vì vậy mà hạ tầng giao thông bao giờ cũng phải đi trước một bước. Nếu việc triển khai bị chậm trễ sẽ kéo lùi tốc độ phát triển của đô thị, làm đứt gãy chu kỳ phát triển, gia tăng giá trị của đất đai và thị trường bất động sản.
Thực tế, thời gian qua, khi có thông tin quy hoạch các dự án hạ tầng nói trên, như một quy luật, các nhà đầu tư đã nhanh chóng chen chân vào thị trường bất động sản từng khu vực tại Hà Nội và gom hàng, đón sóng quy hoạch, chờ tăng giá. Việc các dự án bị dừng triển khai, phần nào sẽ làm nguội hơn các cơn sốt đất tại khu vực được quy hoạch hạ tầng, đưa đất đai trở về giá trị thực. Tuy nhiên, nhìn trên bình diện chung của thị trường bất động sản Hà Nội, có thể thấy, thiếu đi động lực về hạ tầng, sẽ khiến thị trường bất động sản bị gián đoạn hoặc đứng bánh, nhà đầu tư bị “chôn vốn” buộc phải tìm cách tháo chạy, tìm cơ hội đầu tư mới ở địa phương khác.
Theo đó, bức tranh phát triển đô thị của Hà Nội trong thời gian tới có tươi sáng hay không, thị trường bất động sản liệu có sôi động trở lại, tất cả phụ thuộc vào tốc độ triển khai nhanh hay chậm của hàng loạt các dự án hạ tầng. Các dự án càng bị chậm tiến độ, càng phá vỡ kế hoạch phát triển đô thị và làm "nguội lạnh" thị trường bất động sản.
Chính vì vậy, Hà Nội cần cấp thiết xem xét, lựa chọn hình thức đầu tư phù hợp để tiếp tục triển khai các dự án hạ tầng giao thông theo kế hoạch. Nhưng dù là hình thức nào, đấu giá hay đối tác công tư theo Luật PPP thì cũng phải tuân thủ tính công khai, minh bạch, dựa trên quy hoạch phát triển đô thị chứ không dựa trên đề xuất của nhà đầu tư.
"Hợp tác công - tư PPP có nhiều hình thức pháp lý khác nhau theo hợp đồng như dự án theo hợp đồng BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh)... Việc lựa chọn hình thức nào sẽ tuỳ thuộc vào lĩnh vực và tính chất của dự án cũng như ý chí và điều kiện của các bên tham gia. Nhưng dự án PPP có phần tham gia của Nhà nước bằng tài sản công dưới hình thức tài vật hay thương quyền, với dự án đường giao thông BOT còn là sự trao chủ quyền thu thuế, phí cho tư nhân.
Do đó, sự công khai, minh bạch là yêu cầu tất yếu. Bảo đảm điều này không chỉ tạo cơ chế kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng và người dân mà còn bảo đảm sự công bằng, bình đẳng trong cạnh tranh giữa các doanh nghiệp tham gia vào thị trường PPP”, luật sư Nguyễn Tiến Lập phân tích.
Ngoài ra, theo các chuyên gia, việc rà soát quỹ nhà đất công dôi dư sau khi sắp xếp trụ sở, di dời cơ sở sản xuất, giáo dục, y tế... (dự kiến khoảng 8.900ha) để tổ chức đấu thầu, đấu giá tạo nguồn đầu tư phát triển các công trình giao thông trọng điểm cũng được đánh giá là giải pháp hiệu quả mà Hà Nội cần chú trọng lúc này./.
