Giải pháp điều tiết giá trị đất đai tăng thêm từ chênh lệch địa tô

Hiện nay, Nhà nước thực hiện quy hoạch, đầu tư cơ sở hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất,… làm cho giá trị đất đai tăng thêm từ địa tô chênh lệch. Tuy nhiên với cơ chế hiện nay, chưa có giải pháp cụ thể trong việc điều tiết giá trị đất đai tăng thêm từ địa tô chênh lệch. Giá trị địa tô chênh lệch là nguồn gốc tạo ra giá trị đất đai tăng thêm, mà giá trị này thường cao hơn lợi nhuận từ kinh doanh đầu tư trên đất.

Đất đai không phải do con người tạo ra, mà do tự nhiên tạo ra và có trước con người. Giá trị ban đầu của đất đai được tạo ra bởi tự nhiên nhưng khi đất đai được phân bổ ở những vị trí khác nhau đã tạo ra sự chênh lệch về giá trị của đất đai và kinh tế học gọi đó là chênh lệch địa tô.

Theo lý luận địa tô, có 3 loại địa tô cùng tồn tại trên đất đai: Địa tô tuyệt đối, địa tô chênh lệch 1 và đia tô chênh lệch 2. Trong đó mỗi loại địa tô có nguồn gốc và vai trò riêng trong điều tiết và phân phối lợi ích - phản ánh mối quan hệ kinh tế - xã hội về đất đai giữa các bên liên quan. Khi phân tích và tách biệt được giá trị vốn hóa của các loại địa tô, có thể đưa ra những chính sách phù hợp hơn về thu từ giá trị đất đai cho ngân sách Nhà nước, vừa khuyến khích đầu tư, vừa chia sẻ hợp lý, vừa quản lý được rủi ro tham nhũng và làm cho xã hội đồng thuận hơn.

Địa tô tuyệt đối là địa tô vốn có của đất đai, không phụ thuộc vào điều kiện vị trí đất đai, trình độ của người sử dụng, mà tùy thuộc vào vai trò của đất đai trong mỗi hoạt động kinh tế - xã hội. Theo đó, địa tô tuyệt đối trong mỗi hoạt động kinh tế - xã hội sẽ khác nhau và thay đổi khi Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất.

Địa tô chênh lệch 1 là phần lợi nhuận thu được từ sử dụng đất do lợi thế tự nhiên mang lại. Sự thay đổi các yếu tố làm thay đổi giá trị địa tô chênh lệch 1 thường do xã hội mang lại như: Cải tạo, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện môi trường, phát triển các hoạt động kinh tế - xã hội. Do vậy, về nguyên tắc, lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch 1 phải được phân phối chung cho xã hội - mà Nhà nước là chủ đại diện. Việc điều tiết và phân phối địa tô chênh lệch 1 sẽ tạo ra sự công bằng, bình đẳng về lợi ích giữa những người sử dụng đất.

Địa tô chênh lệch 2 là lợi ích mang lại từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý hơn tạo ra. Giá trị cao hơn đó chính là phần địa tô chênh lệch 2 mang lại.

Theo đó, địa tô chênh lệch 2 sẽ thuộc về người tạo ra nó, là người sử dụng đất. Chính sách phân phối địa tô chênh lệch 2 có vai trò khuyến khích những người người sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả hơn. Như vậy, giá trị của mỗi mảnh đất cao hay thấp cũng như giá cả mỗi mảnh đất trên thị trường luôn luôn phụ thuộc và thay đổi theo sự thay đổi của cả các loại địa tô trên.

Khoản 2, điều 19 của Luật Đất đai 2013 quy định về việc thu lại giá trị đất đai tăng thêm không do chủ đầu tư/chủ sử dụng đất mang lại, nhưng chưa có quy định nào về các hình thức hay phương thức thực hiện. Hiện cũng chưa có cơ chế điều tiết, phân phối một cách hợp lý giá trị tăng lên từ đất khi Nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, thay đổi quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Điều này dẫn đến những mâu thuẫn về lợi ích giữa Nhà nước với những người dân phải di dời để giải phóng mặt bằng, những người dân không phải di dời và doanh nghiệp được giao đất sau thu hồi được hưởng lợi. 

Để thu được phần này, tôi xin đưa ra một số giải pháp sau:

Nhà nước thực hiện “mô hình biên chỉnh trang” là tiến hành giải tỏa thêm diện tích 2 bên phần đất dự kiến thu hồi để xây dựng các công trình hạ tầng. Mô hình này được áp dụng đối với công trình xây dựng tuyến đường mới hay chỉnh trang mở rộng thêm con đường hiện hữu. Thay vì giải tỏa đủ diện tích để làm đường, Nhà nước sẽ giải tỏa rộng ra diện tích hai bên dọc theo trục mới hình thành, tạo ra một quỹ đất dự trữ, vì đây là khu vực có giá trị đất tăng thêm cao nhất.

Quy mô phần diện tích thu hồi thêm sẽ căn cứ vào thực trạng sử dụng đất ở khu vực thu hồi, tùy theo khả năng nguồn vốn, cũng như số lượng hộ sẽ bị di dời. Phần diện tích 2 bên đường sẽ được chia lô để thực hiện bán đấu giá (hoặc giao đất có tiền sử dụng đất, cho thuê đất). Kiến trúc xây dựng ở biên chỉnh trang sẽ khang trang, theo quy hoạch, hạn chế tình trạng nhà siêu mỏng, siêu ngắn. Hạn chế của mô hình rất khó áp dụng đối với các khu nội đô đông dân cư, không áp dụng đối với dự án tư nhân làm chủ đầu tư, vì phần chênh lệch sẽ rơi vào túi của nhà đầu tư tư nhân.

Nguyên tắc điều tiết địa tô như sau: Lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch 1 phải thuộc về Nhà nước; chủ sở hữu thửa đất; và của toàn xã hội. Địa tô chênh lệch 2 sẽ thuộc về người tạo ra nó là người sử dụng đất. Để thực hiện hài hòa lợi ích giữa các chủ thể quan hệ đất đai, giá trị địa tô chênh lệch 1 có thể được phân chia theo một tỷ lệ nhất định. Từ kinh nghiệm của các nước, cũng như qua khảo sát một số dự án của 2 thành phố lớn Hà Nội và TP.HCM, tỷ lệ phân phối địa tô chênh lệch 1 giữa các chủ thể quan hệ đất đai trong các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đầu tư bất động sản và Khu công nghiệp có thể được phân bổ như sau:

- Đối với đầu tư cơ sở hạ tầng: Cơ cấu phân bổ Nhà nước 40%; Người sử dụng đất 60%

- Đối với đầu tư bất động sản: Cơ cấu phân bổ Nhà nước 50%; Nhà đầu tư 50%

- Đối với phát triển Khu công nghiệp: Cơ cấu phân bổ Nhà nước 30%; Nhà đầu tư 70%

Điều tiết giá trị đất đai tăng thêm do quy hoạch giá trị đất đai sẽ tăng lên đáng kể, có thể làm cho đất ven đô trở thành vùng trung tâm, đất từ vùng nông thôn thành vùng dân cư đô thị. Thực tế, giá trị đất đai tăng thêm này hiện nay chưa được quan tâm, xử lý.

Kinh nghiệm của một số nước như: Hàn Quốc, Đài Loan (Trung Quốc), Mailaysia, Thái Lan,… khi xây dựng dự án quy hoạch, có tính đến giá trị đất đai tăng thêm và phát hành chứng thư xác định giá trị đó. Nhà đầu tư, người sử dụng đất có thể sử dụng chứng thư xác nhận giá trị đất đai tăng thêm để chuyển nhượng trên thị trường. Dự án quy hoạch đưa ra càng chi tiết, càng hợp lý, đáp ứng được nhu cầu thực tế thì chứng thư giá trị tăng thêm của đất càng có giá trị.

Việc điều tiết giá trị đất đai tăng thêm cũng có thể thực hiện bằng việc bổ sung thuế điều tiết giá trị đất đai tăng thêm. Về nguyên tắc phân phối các loại địa tô chênh lệnh đã được đề cấp ở trên.

Do vậy, Nhà nước cần thu lại nguồn lợi giá trị đất đai tăng thêm do Nhà nước đầu tư. Đây là nguồn lợi lớn góp phần tăng thêm nguồn thu cho ngân sách. Nhà nước cần thu thuế giá trị đất đai tăng thêm (điều tiết giá trị địa tô chênh lệch 1 mang lại do Nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng mang lại). Phần điều tiết này sẽ không chỉ nhằm điều tiết mục tiêu điều tiết dần từng năm qua thuế đối với phần giá trị đất đai tăng thêm, mà còn buộc những người chiếm đất giữ đất ở những vị trí có khả năng sinh lời cao phải đưa đất vào phục vụ kinh doanh hoặc phải chuyển nhượng cho những người có khả năng sử dụng đất vào các hoạt động kinh doanh có hiệu quả. Do vậy, việc quy định thuế suất cơ bản cho giá trị đất đai tăng thêm, ngoài thuế suất cơ bản áp dụng như thuế suất quy định chung cho các ngành nghề.

Để điều tiết giá trị sử dụng đất gia tăng (địa tô chênh lệch) sau khi phát triển các tuyến đường giao thông đô thị, hầu hết các nước sử dụng “công cụ thuế”, thu thuế bất động sản đánh trên giá trị nhà đất, nhưng có điểm khác biệt là tại các nước đó không thu “tiền sử dụng đất” như ở nước ta.

Ví dụ: Đài Loan từ những năm 1970 đã có “thuế giá trị gia tăng về đất” được thu trên tổng giá trị tăng thêm của đất (phát sinh không do lao động của người sử dụng đất) tại thời điểm chuyển nhượng mà trước đó đã xác định giá trị cụ thể. Mức thuế suất càng cao nếu giá trị gia tăng của đất càng lớn. Hàn Quốc và đặc biệt là Trung Quốc cũng đặt ra loại thuế giá trị tăng thêm của đất để thực hiện việc điều tiết này.

Luật Đất đai 2013 cũng chưa có quy định về thuế điều tiết giá trị (GTGT) do thay đổi các điều kiện của đất đai do Nhà nước đầu tư hạ tầng hoặc thay đổi quy hoạch. Do đó, cần bổ sung thêm quy định về thuế đất trong chương tài chính đất đai:

Cần thêm mục Thuế đất trong chương tài chính đất đai và quy định thêm 2 điều về thuế: Thứ nhất, thuế điều tiết GTGT giữa giá mua và giá bán; thứ hai là thuế điều tiết GTGT khi thay đổi các điều kiện của đất đai.

Quản lý Nhà nước về đất đai theo cơ chế thị trường tất yếu phải sử dụng các công cụ tài chính là giá và thuế để điều tiết. Luật Đất đai hiện hành mới chỉ quy định về giá đất mà chưa có quy định các nguyên tắc đánh thuế đất. Việc đưa các quy định mang tính nguyên tắc về thuế đất vào Luật Đất đai không phải là chồng chéo hay thay thế các quy định về thuế đất trong Luật Thuế sử dụng đất. Những quy định mang tính nguyên tắc về thuế đất trong Luật Đất đai chính là cầu nối tạo nên sự nhất quán, thống nhất giữa các công cụ kinh tế trong Luật Đất đai với các chính sách cụ thể về thuế trong Luật Thuế sử dụng đất.

Bổ sung quy định về thuế điều tiết giá trị gia tăng giữa giá mua và giá bán:

Để điều tiết phần GTGT giữa giá mua và giá bán, cần đánh thuế luỹ tiến trên phần chênh lệch tăng lên giữa giá mua và giá bán đất tuỳ theo độ dài khoảng thời gian giữa hai lần giao dịch: Thời gian giữa hai lần giao dịch càng ngắn thì tỷ suất thuế điều tiết càng cao để điều tiết phần GTGT tập trung cho ngân sách; Thời gian gữa hai lần giao dịch càng cách xa nhau, tỷ lệ thuế điều tiết GTGT giữa hai lần giao dịch càng thấp, do người chiếm giữ đất phải nộp tiền thuế theo giá trị mảnh đất trong thời gian chiếm giữ đất.

Đề xuất bổ sung thêm 1 điều về Thuế điều tiết GTGT giữa giá mua và giá bán: Thu thuế trên phần chênh lệch tăng lên giữa giá mua và giá bán đất, tuỳ theo độ dài khoảng thời gian giữa hai lần giao dịch: Thời gian giữa hai lần giao dịch càng ngắn thì tỷ suất thuế càng cao và tỷ suất thuế giảm dần theo độ dài thời gian gữa hai lần giao dịch.

Chính sách này sẽ có tác dụng hạn chế tình trạng đầu cơ đất khi nắm trước được thông tin quy hoạch, thông tin triển khai các dự án đầu tư làm lành mạnh hoá và bình ổn giá cả thị trường đất đai, tạo cơ hội tiếp cận đất đai thuận lợi cho những người có nhu cầu sử dụng đất.

Tóm lại, để khắc phục những hạn chế chênh lệch địa tô, đầu cơ đất, trước mắt Nhà nước phải hoàn thiện chính sách thuế để điều tiết phần giá trị tăng thêm. Dựa trên kinh nghiệm các nước trên thế giới, tác giả kiến nghị ban hành “Thuế giá trị tăng thêm của đất”. Loại thuế này đánh vào giá trị tăng thêm của đất qua các lần chuyển dịch và áp dụng đối với tất cả các loại chủ thể sử dụng đất (SDĐ).

Nghĩa là, giá trị chịu thuế sẽ được tính bằng khoản chênh lệch giữa thu nhập có được từ việc chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ) và giá gốc của QSDĐ tại thời điểm xác lập QSDĐ. Các giá trị này sẽ được xác định bởi các cơ quan định giá chuyên nghiệp của Nhà nước căn cứ vào dữ liệu của thị trường và giá đất chuẩn do Nhà nước công bố. Tùy thuộc vào mức tăng thêm của giá trị QSDĐ, theo tác giả, thuế suất áp dụng có thể chia thành các mức sau:

- Nếu giá trị tăng thêm dưới 100% so với giá trị ban đầu, thuế suất áp dụng là 20% đối với phần giá trị tăng thêm này. Đây là mức cơ bản tương tự với thuế suất thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ theo quy định hiện hành.

- Nếu giá trị tăng thêm trên 100% nhưng dưới 200% so với giá trị ban đầu, ngoài mức thuế suất 20% đối với phần giá trị tăng thêm dưới 100%, người SDĐ phải nộp thêm 30% cho phần giá trị vượt từ 100% trở lên.

- Nếu giá trị tăng thêm trên 200% so với giá trị ban đầu, ngoài mức thuế suất phải chịu như đối với trường hợp trên, người SDĐ phải nộp thêm 40% cho phần giá trị vượt trên 200%.

Để có thể thực hiện thuế giá trị tăng thêm của đất một cách phù hợp, Nhà nước cần quy định lại phương thức thanh toán trong giao dịch QSDĐ nói riêng và giao dịch bất động sản nói chung. Cụ thể, tất cả các giao dịch bất động sản đều phải thanh toán qua ngân hàng, trừ khu vực nông thôn. Có như vậy Nhà nước mới kiểm soát được giá trị thực của QSDĐ trước và sau giao dịch.

Bên cạnh thuế giá trị tăng thêm nói trên, để việc chống đầu cơ đất đai nói riêng và bất động sản nói chung càng thêm hữu hiệu, Nhà nước nên áp đặt một khoản thuế thu nhập từ việc chuyển QSDĐ (và BĐS) căn cứ vào thời gian nắm giữ các tài sản này. Thời gian nắm giữ càng ngắn thì thuế suất càng cao bởi những chủ thể nắm giữ đất đai trong ngắn hạn thường là người đầu cơ.

Cách thức này đã được Nhật Bản áp dụng và tỏ ra rất hữu hiệu trong thời kỳ kinh tế “bong bóng” do giá cả bất động sản tăng quá mức chịu đựng của nền kinh tế. Thời gian nắm giữ đất đai nên chia thành ba trường hợp: dưới hai năm; từ hai năm đến năm năm và trên năm năm. Thời gian nắm giữ đất đai càng ngắn thì thuế suất chống đầu cơ càng cao. Quy định này sẽ loại bỏ những nhà đầu cơ ngắn hạn, “tranh mua để bán” như ở Việt Nam hiện nay, từ đó ổn định được thị trường, bảo vệ được lợi ích chính đáng của những người dân.

Cần lưu ý rằng, thuế giá trị tăng thêm của đất không chỉ áp dụng đối với trường hợp người SDĐ “chủ động” chuyển QSDĐ mà cả trong trường hợp họ được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Mặc dù về bản chất, thu hồi đất là việc “chuyển QSDĐ” mang tính cưỡng chế nhưng trên thực tế có không ít người SDĐ đã tính toán trước việc bị thu hồi đất để được nhận tiền bồi thường. Những người này đón đầu các dự án đầu tư, họ tìm cách “mua” trước QSDĐ ở những khu quy hoạch dự án sản xuất kinh doanh để hưởng tiền bồi thường với mức cao chẳng khác gì trường hợp chủ động chuyển QSDĐ.

Nguy hiểm hơn, những trường hợp đầu cơ kiểu này sẽ gây khó khăn cho các chủ đầu tư thực sự tiếp cận đất đai, đẩy chi phí sản xuất lên cao, ảnh hưởng xấu đến lợi ích chung của xã hội. Tất nhiên, để đảm bảo quyền lợi chính đáng cho người có đất bị thu hồi không thuộc các trường hợp đầu cơ đất đai thì giá bồi thường phải được thương lượng sòng phẳng như trường hợp chuyển QSDĐ.

Bổ sung quy định về thuế điều tiết giá trị gia tăng do thay đổi các điều kiện của đất đai:

Để điều tiết giá trị tăng lên do thay đổi các điều kiện của đất đai, cần áp dụng thu thuế sử dụng đất tăng theo sự gia tăng giá trị mảnh đất người sử dụng đang chiếm giữ. Từ đó có thể điều tiết giá trị địa tô chênh lệch mang lại do Nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Phần thuế tăng lên hàng năm người sử dụng đất chưa nộp được sẽ ghi nợ đến khi thực hiện mua bán giao dịch về đất sẽ phải thanh toán. Khi số dư nợ tiền thuế vượt quá 50% giá trị thửa đất thì Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai.

Những người không có khả năng khai thác có hiệu quả đất đai có giá trị cao, ở những vị trí đắc địa, có khả năng sinh lợi cao buộc phải chuyển giao đất đai cho người sử dụng đất có hiệu quả để có nguồn thu nộp thuế đất thông qua các phương thức cho thuê đất hoặc bán cho người có khả năng sử dụng hiệu quả hơn. Đây chính là biện pháp buộc người dân phải đưa đất đai vào sử dụng, tránh tình trạng đầu cơ đất, chiếm giữ đất đai ở các vị trí có lợi thế. Nhờ đó, đầu cơ đất đai giảm, cung đất đai tăng lên là cơ sở để giảm giá đất đô thị.

Đề xuất bổ sung thêm 01 điều về điều tiết giá trị tăng (địa tô chênh lệch I) khi thay đổi các điều kiện của đất đai do Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng, thay đổi quy hoạch hoặc phát triển các điều kiện kinh tế xã hội mang lại làm giá trị mảnh đất tăng lên. Người sử dụng đất sẽ được hưởng thu nhập nhiều hơn từ hoạt động sử dụng hoặc cho thuê đất, do vậy, phải nộp thuế sử dụng đất nhiều hơn tương đương với phần GTGT từ đất.

Khi chưa có quan hệ phát sinh thu nhập, người sử dụng được phép ghi nợ tiền thuế và phải đưa đất vào khai thác sử dụng để tạo thu nhập tương đương với giá trị và lợi thế của đất mang lại để có nguồn nộp thuế. Khi số dư nợ tiền thuế vượt quá 50% giá trị thửa đất thì Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật do không thực hiện nghĩa vụ tài chính đất đai.

Quy định này cùng với những quy định về diện tích đất tối thiểu được cấp giấy chứng nhận và cho phép xây dựng sẽ khắc phục được tình trạng những nhà siêu mỏng, siêu hẹp đang án ngữ mặt tiền của những dãy phố mới được đầu tư cải tạo, mở rộng.

Điều tiết giá trị gia tăng từ đất đối với các dự án đầu tư có sử dụng đất:

Trước khi triển khai dự án, đất để triển khai dự án chưa đủ điều kiện để đấu giá nên chỉ có thể xác định thông qua đấu thầu dự án để chọn nhà đầu tư có thể triển khai dự án đạt được mục tiêu cao nhất và sử dụng đất có hiệu nhất. Hiệu quả sử dụng đất của nhà đầu tư là chênh lệch giữa tổng thu dự tính từ toàn bộ diện tích đất thương phẩm sau khi dự án hoàn thành và tổng chi phí đầu tư xây dựng dự án. Tổng thu từ đất được tính dựa trên đơn giá giả định của từng loại đất thương phẩm của dự án (Pi0).

Sau khi dự án hoàn thành, các loại đất thương phẩm có thể đưa ra giao dịch trên thị trường và hoàn toàn có thể xác định giá trị thị trường của mỗi loại đất của dự án (Pit) và sẽ tính được tổng thu từ đất sau khi dự án hoàn thành. Phần chênh lệch giữa giá đất thương phẩm sau khi dự án hoàn thành (Pit) với giá đất thương phẩm dự tính trước khi triển khai dự án (Pi0) chính là GTGT của đất giữa trước và sau khi triển khai dự án (Piv). 

Phần chênh lệch giữa giá đất thương phẩm cùng loại của dự án với giá đất thương phẩm cùng loại liền kề bên ngoài dự án chính là phần GTGT do nhà đầu tư mang lại (Pie). Phần GTGT không do nhà đầu tư tạo ra cần điều tiết cho Nhà nước sau khi dự án hoàn thành là chênh lệch giữa tổng phần GTGT (Piv) trừ đi phần GTGT do nhà đầu tư tạo ra (Pie).  

Để thực hiện được cơ chế điều tiết phần GTGT từ đất không do nhà đầu tư tạo ra, đề xuất bổ sung sửa đổi một số điểm sau trong Luật Đất đai 2013:

Sửa Mục 3 chương VIII là Xác định giá đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án sử dụng đất.

Bổ sung thêm Điều 119b Xác định giá đất của các dự án có sử dụng đất thông qua đấu thầu dự án sử dụng đất và định giá đất sau khi dự án hoàn thành: (i) Đấu thầu dự án có sử dụng đất để chọn nhà đầu tư, đơn giá giá dự tính các loại đất thương phẩm, số tiền sử dụng đất tối thiểu nhà đầu tư cam kết sẽ nộp cho Nhà nước để được triển khai dự án; (ii) Sau khi dự án triển hoàn thành, Nhà nước định giá lại mức giá các loại đất thương phẩm của dự án theo giá trị thị trường tại thời điểm dự án bắt đầu đi vào kinh doanh và giá đất thương phẩm cùng loại liền kề bên ngoài dự án để xác định GTGT từ đất sau khi dự án hoàn thành không phải do nhà đầu tư mang lại, phải điều tiết vào ngân sách.

Bổ sung thêm Điều 119b Xác định giá đất thanh toán cho các nhà đầu tư dự án BT: (i) Đấu giá quyền sử dụng đất để lấy tiền thanh toán cho nhà đầu tư đối với đất đã đủ điều kiện đấu giá; (ii) Đối với đất chưa đủ điều kiện đấu giá thì thực hiện như quy định tại điều 119a.       

* Bài viết là một phần kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp Nhà nước “Nghiên cứu cơ sở khoa học và đề xuất các giải pháp tăng cường quản lý kinh tế đất nhằm khai thác nguồn thu từ đất theo cơ chế thị trường ở Việt Nam”, Mã số: BĐKH.41/16-20