Hoàn thiện chính sách vốn hóa đất đai để thúc đẩy thị trường bất động sản

Góp phần vào việc nghiên cứu tác động của chính sách đất đai đối với thị trường bất động sản để tham gia Tổng kết Nghị quyết 19 của Ban chấp hành Trung ương Đảng (Trung ương 6 Khóa XI) và sửa đổi bổ sung Luật Đất đai 2013 nhằm thực hiện thắng lợi Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII, nghiên cứu này xem xét chính sách vốn hóa quyền sử dụng đất.

1. VẤN ĐỀ VỐN HÓA ĐẤT ĐAI TRONG THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN

1.1. Vốn hóa đất đai trong hệ thống chính sách đất đai

Chính sách đất đai có những nội dung cơ bản: (i) Quy hoạch, kế hoạch; (ii) Thu hồi, giao đất; (iii) Đăng kí, thống kê; (iv) Định giá, áp giá; (v) Thuế. Những chính sách này đã được nghiên cứu rất nhiều và Luật Đất đai cũng đã khá đầy đủ về những nội dung này. Những chính sách này có vai trò quan trọng đối với phát triển thị trường bất động sản. Tuy nhiên, suy cho cùng, những chính sách này coi đất đai như một nguồn tài nguyên, nguồn lực xã hội, nguồn đầu vào cho sản xuất.

Bên cạnh đó, cần phải hướng đến các chính sách tạo vốn từ nguồn lực đất đai. Đối với những nền kinh tế phát triển và thành công trong việc biến đất đai thành nguồn vốn cho xã hội, giá trị vốn đất đai, bất động sản chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng tài sản quốc gia. 

Có nhiều chính sách tạo vốn từ nguồn lực đất đai. Có thể kể đến 5 nhóm chính sách: (i) Tích tụ, tập trung; (ii) Thế chấp đất đai và các hoạt động tài chính phái sinh; (iii) Dùng quỹ đất đô thị hóa đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch tạo vốn phát triển đô thị; (iv) Dùng quỹ đất hành lang công trình hạ tầng đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch tạo vốn phát triển cơ sở hạ tầng; (v) Dùng quỹ đất chuyển đổi mục đích sử dụng của các cơ quan hành chính công, doanh nghiệp nhà nước đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch để tạo vốn phát triển cho Nhà nước

1.2. Tích tụ tập trung đất đai

Trong quá trình phát triển đất nước, phát triển kinh tế, việc hình thành các doanh nghiệp lớn, các doanh nghiệp nông nghiệp lớn, các trang trại lớn là một tất yếu. Việc tích tụ đất đai để chuyển sang sản xuất lớn, sang đất công nghiệp (khu công nghiệp) lớn, khu du lịch nghỉ dưỡng, khu đô thị mới (hàng trăm, hàng nghìn ha) sẽ được hình thành. Theo sự gia tăng kinh tế về quy mô, giá trị chủ thể sử dụng đất gia tăng, giá trị đất cũng gia tăng và đất trở thành một nguồn vốn trong tài sản của chủ thể sử dụng đất.

Phương thức tích tụ đất đai sẽ có hai hướng chính. Một là, tích tụ đất nông nghiệp, nông thôn rồi chuyển thành đất đô thị, đất công nghiệp dịch vụ. Hoặc là, tích tụ tự thân các loại đất mà không thay đổi mục đích sử dụng đất.

Phương thức này đã diễn ra ở hầu hết các quốc gia phát triển, các quốc gia công nghiệp mới và các nước đang phát triển có nền kinh tế thị trường. 

Tuy nhiên, khía cạnh tiêu cực của vấn đề mà kinh tế phải đối mặt đó là người dân không có đất, nhất là người nông dân không có đất canh tác, khi đó, xã hội sẽ phải xử lý các vấn đề bần cùng hóa và bất bình đẳng.

1.3. Thế chấp đất đai và các hoạt động tài chính phái sinh

Phương thức tạo vốn thứ nhất: Thế chấp là một trong những hoạt động cơ bản trong thị trường bất động sản. Quyền sở hữu đất đai, một khi đã được đăng kí, có thể thế chấp để vay vốn. Phương thức tạo vốn thứ hai: Để biến khoản thế chấp ngắn hạn trở thành vốn dài hạn và chuỗi vốn, khoản thế chấp được đưa ra tái thế chấp. Về nguyên tắc, lượng vốn tạo ra từ khoản tái thế chấp sẽ là (1/tỷ lệ chiết khấu. Chẳng hạn 10% - Luồng vốn tạo ra sẽ tương đương 10 lần). Phương thức tạo vốn thứ ba: Trái phiếu hóa các khoản thế chấp. Hơn nữa, việc thế chấp các tổ chức tài chính không hạn chế địa bàn lãnh thổ sẽ làm cho nguồn vốn không bị hạn chế.

Đây là phương thức được áp dụng thành công tại Australia, New Zealand, Mỹ trước 2008. Tuy nhiên, do lạm dụng trái phiếu hóa các khoản thế chấp cho vay dưới chuẩn, mô hình này tại Mỹ đã trở thành ngòi nổ cho khủng hoảng trái phiếu hóa các khoản thế chấp bất động sản dưới chuẩn năm 2008. Hệ quả của cuộc khủng hoảng này vô cùng nặng nề không chỉ đối với nền kinh tế Mỹ mà cả với nền kinh tế thế giới. 

1.4. Dùng quỹ đất đô thị hóa đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch tạo vốn phát triển đô thị

Phương thức tạo vốn này dựa trên cơ sở căn bản là việc tạo ra quỹ đất trong quá trình đô thị hóa (quỹ đất từ đất nông thôn được thu gom, quy hoạch, đưa ra đấu thầu xây dựng theo quy hoạch. Vốn được tạo ra được sử dụng phát triển đô thị.

Phương thức này được sử dụng hầu hết tại các nước công nghiệp trong quá trình phát triển. Đặc biệt Hàn Quốc đã quy hoạch mở rộng Seoul 3 lần và tạo ra quỹ đất và lượng vốn đủ lớn để góp phần phát triển TP. Seoul.

1.5. Dùng quỹ đất hành lang công trình hạ tầng đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch tạo vốn phát triển cơ sở hạ tầng

Phương thức này dựa trên nền tảng cơ sở Nhà nước thu hồi đất phát triển cơ sở hạ tầng (đặc biệt là cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ) đồng thời với việc thu hồi đất hành lang công trình hạ tầng. Chẳng hạn với việc mở đường là thu hồi sâu vào hai bên đường từ 50 - 100m từ mép đường. Cùng với việc làm đường, Nhà nước sẽ đấu thầu các lô đất hai bên đường để các nhà đầu tư phát triển bất động sản xây dựng bất động sản theo quy hoạch. Nguồn vốn thu được từ đấu giá đất sẽ được đưa vào quỹ phát triển cơ sở hạ tầng của thành phố.

Trung Quốc đã vận dụng thành công phương thức này để phát triển hạ tầng TP. Bắc Kinh. Từ năm 2000, khi Bắc Kinh thành công trong việc đăng cai Thế Vận Hội Bắc Kinh 2008, Trung Quốc đã tập trung rất nhiều nguồn lực, trong đó, có một nguồn lực từ đất theo phương thức này. Đến 2008, về cơ bản,  Bắc Kinh đã được tái thiết như một thành phố châu Âu (mặt tiền).

Phương thức này không chỉ tạo được nguồn vốn lớn cho phát triển đô thị mà còn giải quyết được việc chỉnh trang đô thị đối với những thửa đất, hình thù không đẹp cho cảnh quan đô thị, còn lại sau khi giải tỏa cho công trình hạ tầng.

Để phương thức này thành công, cần có một chính sách nhất quán và tổ chức thực hiện kiên định. Nhà nước sẽ quy hoạch, công bố công khai, định giá đền bù và tiến hành thu hồi, đền bù. Đến một mốc nào đó, hộ gia đình nào không nhận tiền đền bù, Nhà nước sẽ cưỡng chế di dời. Tiền đền bù được chuyển vào tài khoản ngân hàng dưới danh nghĩa hộ gia đình.

1.6. Dùng quỹ đất chuyển đổi mục đích sử dụng của các cơ quan hành chính công, doanh nghiệp nhà nước đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch để tạo vốn phát triển cho Nhà nước

Trong quá trình phát triển kinh tế, đặc biệt là quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, việc di dời các công sở, các doanh nghiệp nhà nước ra khỏi địa bàn nội đô là quá trình tất yếu. Việc chuyển đổi đất của các công sở và các doanh nghiệp nhà nước cho các chủ thể sử dụng mới là một vấn đề cốt lõi trong việc vốn hóa nguồn lực đất đai này. Về cơ bản, các chủ thể sử dụng đất mới sẽ cần phải nộp những khoản tiền: Tiền chuyển quyền, tiền chuyển mục đích sử dụng đất… 

Để tối đa hóa nguồn vốn từ nguồn đất này, đấu giá là giải pháp hiệu quả nhất. Tuy nhiên, vì rất nhiều lý do, việc chuyển quyền sử dụng đất này không luôn được chuyển giao thông qua đấu thầu. Một trong những lý do cơ bản các nước chuyển đổi Đông Âu viện dẫn là trong giai đoạn đầu, nếu đem đấu thầu thì hoặc là không có người mua, sẽ bị bán giá thấp hoặc là bị các nhà thầu thông thầu, ép giá.

2. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH VỐN HÓA ĐẤT ĐAI VIỆT NAM

2.1. Tích tụ tập trung đất đai

Việt Nam đang trong quá trình tích tụ, tập trung đất đai. Tuy nhiên, hiện chính sách hạn điền vẫn duy trì ở phía Bắc là 2ha, ở phía Nam là 3ha. Nếu tích tụ vượt 10 lần thì hải chuyển sang thuê. Hơn nữa, nếu thế chấp chỉ được thế chấp giá trị phần đất thuê, không được thế chấp giá trị đất. Hơn nữa, chính sách còn hạn chế chỉ người địa phương mới được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp. Những hạn chế này đã và đang hạn chế tích tụ đất đai, không thúc đẩy kinh tế trang trại và nhất là, không tạo được nguồn vốn vận hành vào thị trường đất nông nghiệp.

2.2. Thế chấp đất đai và các hoạt động tài chính phái sinh

Việt Nam hiện đã có phương thức thế chấp quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, hiện Việt Nam chưa có hệ thống tái thế chấp cũng như trái phiếu hóa các khoản tái thế chấp. Hơn nữa, các khoản thế chấp liên quan đến quyền sử dụng đất vẫn chưa được thế chấp cho các tổ chức tín dụng tài chính không đăng ký kinh doanh trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này đã hạn chế một lượng vốn lớn vận hành vào thị trường bất động sản.

2.3. Dùng quỹ đất đô thị hóa đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch tạo vốn phát triển đô thị

Việt Nam đã dùng rất nhiều quỹ đất đô thị hóa giao cho các nhà đầu tư trong suốt giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường từ năm 1986 đến nay. Rất nhiều thành quả đô thị hóa và phát triển đô thị. Tuy nhiên, phương thức đấu thầu chưa được vận dụng toàn diện. Chỉ một số ít dự án được giao qua đấu thầu. Điều này có rất nhiều lý do, trong đó có lý do là công cuộc đổi mới kinh tế của Việt Nam đã lựa chọn liệu pháp từng bước, vì vậy, các chính sách cũng cần dần từng bước hoàn thiện. Hệ quả là, một số lượng đất vẫn chỉ được quản lý như là nguồn lực, chưa được vốn hóa.

2.4. Dùng quỹ đất hành lang công trình hạ tầng đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch tạo vốn phát triển cơ sở hạ tầng

Phương thức dùng quỹ đất hành lang công trình hạ tầng đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch để tạo vốn hiện vẫn chưa trở thành chính sách chính thức. Hiện mới chỉ có TP.HCM đưa vào vận dụng trên địa bàn TP.HCM. Do đó, các công trình hạ tầng được đầu tư chỉ tạo ra các công trình hạ tầng. Rất nhiều thửa đất còn lại sau khi phần thu hồi đã được đưa vào công trình hạ tầng mang những hình dạng không phù hợp với đô thị phát triển. Hơn nữa, các công trình hạ tầng không có nguồn vốn hỗ trợ chu kì tiếp theo. 

2.5. Dùng quỹ đất chuyển đổi mục đích sử dụng của các cơ quan hành chính công, doanh nghiệp nhà nước đưa vào đấu thầu xây dựng theo quy hoạch để tạo vốn phát triển cho Nhà nước

Nguồn đất doanh nghiệp nhà nước và công sở di dời tại Việt Nam được xử lý theo cả hướng đấu thầu, cả hướng giao đất cho chủ thể sử dụng mới. Mặc dù chính sách là hướng đến đấu thầu nhưng có nhiều dự án chưa được đấu thầu. Hệ quả là, một phần lớn vốn từ nguồn đất này vẫn được quản lý và sử dụng như nguồn lực, chưa được thực sự vốn hóa.

3. ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP VỐN HÓA ĐẤT ĐAI

Để thực sự vốn hóa nguồn lực đất đai thúc đẩy phát triển lành mạnh thị trường bất động sản góp “Mục tiêu cụ thể đến năm 2025, kỷ niệm 50 năm giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất đất nước: Là nước đang phát triển, có công nghiệp theo hướng hiện đại, vượt qua mức thu nhập trung bình thấp. Đến năm 2030, kỷ niệm 100 năm thành lập Đảng: Là nước đang phát triến, có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao. Đến năm 2045, kỷ niệm 100 năm thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, nay là nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Trở thành nước phát triển, thu nhập cao” , chính sách đất đai cần hướng tới vốn hóa nguồn lực đất đai. 

Cùng với việc tổng kết Nghị quyết Trung ương 6 Khóa 11, Luật Đất đai 2013 sửa đổi bổ sung cần hướng tới một số chính sách: Một là, tăng cường tích tụ đất đai. Từng bước gỡ bỏ các hạn chế đối với vấn đề hạn điền, chủ thể được phép nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp và không phải thuê lại phần đất đã tích tụ và được thế chấp giá trị quyền sử dụng đất. Hai là, từng bước hình thành hệ thống tái thế chấp quyền sử dụng đất; trái phiếu hóa khoản thế chấp, tái thế chấp quyền sử dụng đất. Nghiên cứu mở rộng chủ thể tài chính – ngân hàng được nhận thế chấp quyền sử dụng đất. Ba là, vận dụng phương thức đấu thầu khi chọn chủ thể nhân giao đất đối với các nguồn quỹ đất đô thị hóa. Thứ tư là, đưa vào vận hành cơ chế, chính sách thu hồi đất hành lang công trình hạ tầng đưa vào đấu giá xây theo quy hoạch để tạo vốn phát triển cơ sở hạ tầng. Năm là, thực hiện phương thức đấu thầu quỹ đất doanh nghiệp nhà nước và đất công sở di dời để lựa chọn các chủ sử dụng đất.

Đất đai là sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý được khẳng định từ Luật Đất đai 1987 nhưng cũng công nhận là có các chủ thể sử dụng đất có quyền sử dụng. Luật Đâí đai năm 1993 thống nhất với Luật Đất đai 1987 nhưng bổ sung thêm quyền sử dụng có giá. Luật Đất đai 2003 bổ sung thêm quyền sử dụng đất được tham gia thị trường như một hàng hóa đặc biệt. Luật Đất đai 2013 tiếp nối Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định tinh thần trên và bổ sung tính hội nhập của quyền sử dụng đất gắn với bất động sản. Luật Đất đai 2013 sửa đổi sẽ sửa đổi bổ sung nhiều nội dung nhưng cần có nội dung vốn hóa quyền sử dụng đất để tạo vốn nhằm thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển góp phần thực hiện thành công mục tiêu 2025, 2030 và tầm nhìn 2045 của đất nước.