Những khó khăn lớn trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai

Qua 7 năm triển khai thi hành, Luật Đất đai 2013 đã không còn đáp ứng được yêu cầu của thực tế, bộc lộ nhiều hạn chế, mâu thuẫn, cần thiết phải sửa đổi phù hợp, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. 

Sự cần thiết sửa đổi Luật Đất đai

Đã có nhiều ý kiến của các chuyên gia trong ngành và các cơ quan chức năng về việc cần thiết phải sửa đổi Luật đất đai năm 2013. “Luật Đất đai đang chứa nhiều mâu thuẫn xã hội, phải là luật đầu tiên được sửa trong nhiệm kỳ mới” là ý kiến của TS Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), thành viên Tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng. 

Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng cho rằng “Luật Đất đai 2013 không đảm bảo tính đồng bộ với hệ thống pháp luật nói chung, kể cả từ Hiến pháp cho tới các luật tiếp theo như Luật Nhà ở 2014, Luật Kinh doanh bất động sản…có nhiều ràng buộc gây bất lợi cho thị trường bất động sản”. 

“Luật Đất đai 2013 có những vấn đề cần sửa ngay, đặc biệt là quy định về giá đất, về minh bạch thông tin...” là quan điểm của ông Nguyễn Văn Hiển, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp (Ủy ban Thường vụ Quốc hội), Ủy viên Ủy ban Pháp luật của Quốc hội. Bên cạnh đó còn rất nhiều ý kiến khác về sự cần thiết sửa đổi Luật đất đai 2013 của các chuyên gia khác, của doanh nghiệp, của người dân.

Như vậy, có rất nhiều lý do cần thiết phải sửa đổi Luật Đất đai. 

Thứ nhất, chính sách đất đai đang tồn tại nhiều bất cập, chưa đồng bộ, còn mâu thuẫn, chồng chéo; một số nội dung quy định của Luật Đất đai chưa phù hợp với thực tiễn triển khai; có một số nội dung mới phát sinh trong thực tiễn nhưng pháp luật chưa có quy định điều chỉnh; còn nhiều rào cản cho sự phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn cũng như cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, hỗ trợ phát triển doanh nghiệp. 

Thứ hai, việc tổ chức thi hành pháp luật còn hạn chế. 

Thứ ba, nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp.

Thứ tư, tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn diễn ra. 

Thứ năm, hệ thống tài chính đất đai gồm định giá đất và thuế đất vẫn chưa đạt được trạng thái cần thiết của chuẩn mực quản lý phù hợp. 

Thứ sáu, là tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai diễn ra khá phổ biến; khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai vẫn chiếm tỷ lệ lớn, là nguy cơ gây ra những bất ổn trong xã hội. Những nội dung này cần phải sửa đổi, xử lý kịp thời để tăng cường nguồn lực từ đất đai cho phát triển kinh tế xã hội.

“Chặng đường dài” của chủ trương, kế hoạch sửa đổi Luật Đất đai năm 2013

Thực tế ngay từ Nghị quyết số 10/NQ-TW ngày 3/6/2017 của Ban chấp hành Trung ương tại hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cũng đã đặt ra nhiệm vụ: Xoá bỏ các rào cản, chính sách, các biện pháp hành chính can thiệp trực tiếp vào thị trường và sản xuất kinh doanh tạo ra bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực xã hội, trọng tâm là vốn và đất đai; Khẩn trương hoàn thiện pháp luật về đất đai, tài nguyên và môi trường, tạo điều kiện thuận lợi để kinh tế tư nhân tiếp cận thị trường đất đai, tài nguyên một cách minh bạch, bình đẳng theo cơ chế thị trường. Sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan để bảo đảm quyền sử dụng đất thực sự là tài sản được chuyển nhượng, giao dịch, thế chấp cho các nghĩa vụ dân sự, kinh tế, để các tổ chức, cá nhân được thuê đất, giao đất lâu dài với quy mô phù hợp với nhu cầu sản xuất, kinh doanh. 

Do đó từ cuối năm 2017, Chính phủ đã giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường nghiên cứu sửa đổi Luật Đất đai. Theo Nghị quyết số 57/2018/QH14 ngày 8/6/2018 của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019; điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai được dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7 và trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 8.

Tại Nghị quyết số 78/2019/QH14 ngày 11/6/2019 của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020; điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019, Quốc hội đã điều chỉnh thời gian trình dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (chuyển từ Chương trình cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7 sang Chương trình cho ý kiến tại kỳ họp thứ 9, thông qua tại kỳ họp thứ 10).

Tuy nhiên, tại Nghị quyết số 106/2020/QH14 ngày 10/6/2020 của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2021; điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020 thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai đã được rút ra khỏi chương trình.

Mới đây, tại Quyết định số 889/QĐ-TTg ngày 7/6/2021 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung, ban hành mới, trong đó có Luật Đất đai 2013. 

Tại Nghị quyết số 66/NQ-CP ngày 01/7/2021 về phiên họp chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 6/2021 của Chính phủ, Chính phủ cũng đã cơ bản thống nhất về sự cần thiết, mục tiêu, quan điểm sửa đổi Luật Đất đai cũng như các chính sách trong Đề nghị xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi).

Gần đây nhất, vào ngày 21/7/2021, tại Kỳ họp thứ Nhất, Quốc hội khóa XV, Ủy ban Thường vụ Quốc Hội đã trình Quốc hội về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, điều chỉnh Chương trình năm 2021, theo đó dự án Luật Đất đai (sửa đổi) được đề nghị bố trí vào Chương trình cho ý kiến lần 2 tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2022) và trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2023) theo quy trình tại ba kỳ họp.

Thực tế, trong những năm qua, Quốc hội cũng đã thông qua nhiều đạo luật có nội dung liên quan đến lĩnh vực đất đai như Bộ luật dân sự, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Nhà ở, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo, Luật Quy hoạch, Luật Lâm nghiệp… đã đặt ra yêu cầu phải rà soát, hoàn thiện Luật Đất đai để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Do đó việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2013 là hết sức cần thiết trong bối cảnh hiện nay.

Dù việc sửa đổi Luật Đất đai là một yêu cầu rất cấp bách nhưng nhìn vào thực tế thì việc sửa đổi Luật Đất đai đến nay đã bị lùi nhiều lần, vấn đề sửa đổi Luật Đất đai đã được đưa ra từ lâu tuy nhiên cho đến nay chúng ta vẫn chưa có một đạo luật hoàn chỉnh đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Vậy nguyên nhân là gì và có những khó khăn lớn nào trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai?

Kéo dài thời gian sửa đổi Luật đất đai, nguyên nhân do đâu?

Việc chỉ đạo, yêu cầu sửa đổi bổ sung Luật Đất đai là phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên chủ trương, chính sách, kế hoạch về việc xây dựng luật sẽ có những điều chỉnh, thay đổi để phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế xã hội. Việc lùi thời gian sửa đổi Luật Đất đai cũng phải tính toán và lên kế hoạch cụ thể.

Bộ Tài nguyên và Môi trường cho rằng việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai có tác động rất lớn nên cần thiết phải lấy ý kiến toàn dân. Việc lùi thời gian sửa đổi toàn diện luật là phù hợp với thực tế. 

Cụ thể, trong bài phỏng vấn với Báo Tài nguyên và Môi trường, nhiều chuyên gia kinh tế cũng đã đồng tình việc hoàn thiện Luật Đất đai phải tính đến yêu cầu đảm bảo tính ổn định, khả thi, toàn diện và dự báo được các vấn đề phát sinh trong thực tiễn, vì vậy, việc lùi thời gian sửa đổi toàn diện Luật Đất đai là phù hợp với tình hình thực tế hiện nay. 

Theo TS. Lê Xuân Nghĩa - Thành viên Hội đồng tư vấn chính sách tài chính - tiền tệ quốc gia, Nguyên Phó Chủ tịch Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia cho rằng “Sửa đổi Luật Đất đai, lùi một bước để tiến một bước” hay TS. Nguyễn Trí Hiếu, chuyên gia kinh tế nhận định: “Tạm lùi sửa Luật Đất đai để nghiên cứu, xây dựng bài bản một bộ luật mới”.

Tại chương trình nghị sự ngày 21/7/2021, Kỳ họp thứ Nhất, Quốc hội khóa XV, Chủ nhiệm Uỷ ban pháp luật của Quốc hội Hoàng Thanh Tùng khi trình bày Tờ trình về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, điều chỉnh Chương trình năm 2021 cũng đã nhận định: “Riêng dự án Luật Đất đai (sửa đổi) là dự án luật phức tạp, có nội dung tác động lớn tới xã hội, cần nhiều thời gian để nghiên cứu”.

Chúng ta không thể phủ nhận rằng, Luật đất đai là một đạo luật đồ sộ và rất quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có liên quan và cũng ảnh hưởng đến nhiều đạo luật khác, tác động đến nhiều lĩnh vực kinh tế xã hội. Do đó đạo luật này cần phải nghiên cứu kỹ lưỡng, cần phải có những chính sách rõ ràng cụ thể làm cơ sở lý luận cho việc sửa đổi luật. Bên cạnh đó cần có tổng kết, thống kê, rút kinh nghiệm trong quá trình tổ chức thực hiện văn bản pháp luật để làm cơ sở cho việc sửa đổi đạt hiệu quả.

Ngoài vấn đề giải quyết được những bất cập của Luật Đất đai thì đồng thời còn phải phù hợp, hài hòa, thống nhất với các văn bản pháp luật khác, từ Hiến pháp đến các đạo luật, văn bản dưới luật…

Luật Đất đai sửa đổi vừa phải kế thừa được những chính sách nền tảng của pháp luật vừa phải chi tiết, rõ ràng hơn, vừa phải phát triển theo dòng chảy xã hội. Có nhiều nội dung cốt lõi, căn bản trong quản lý và sử dụng đất đai, có liên quan đền nhiều ngành, nhiều cấp và tác động trực tiếp đến các tầng lớp trong xã hội, tác động đến môi trường đầu tư, kinh doanh nên cần phải có sự nghiên cứu sửa đổi một cách kỹ lưỡng, cơ bản và toàn diện.

Thực tế các nhà làm luật vẫn đang tích cực nghiên cứu sửa đổi Luật Đất đai để trình Quốc hội, tuy nhiên đây là một nội dung khó, phức tạp, nhạy cảm, có tác động đến mọi mặt của đời sống kinh tế, xã hội và đặc biệt là chính trị của đất nước, đòi hỏi phải có thời gian để nghiên cứu và đánh giá kỹ lưỡng, dẫu biết cấp bách nhưng không thể vội vàng. 

Chúng ta đã từng sửa đổi Luật Đất đai rất nhiều lần nhưng rồi vẫn phát sinh những bất cập, tồn đọng. Nếu việc sửa đổi chưa thật sự chín muồi thì về sau sẽ nảy sinh những bất cập, khó khăn khác, rồi lại phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, vừa mất thời gian vừa ảnh hưởng ngân sách Nhà nước. 

Việc sửa đổi cần đúng nội dung nhưng cũng cần đúng thời điểm. Chúng ta vừa trải qua nhiều sự kiện chính trị quan trọng, tổ chức Đại hội Đảng lần thứ XIII, Cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2021 - 2026. Ngoài ra, năm 2020 - 2021 chúng ta cũng phải tập trung toàn nhân lực cho cuộc chiến chống dịch bệnh truyền nhiễm nguy hiểm Covid-19, do đó việc sửa đổi Luật Đất đai cũng phải thận trọng, không loại trừ khả năng các thế lực thù địch lợi dụng, kích động làm cho khiếu kiện gia tăng, ảnh hưởng đến ổn định chính trị, trật tự xã hội và Đại hội Đảng các cấp.

Thực tế sự kỳ vọng vào Luật Đất đai sửa đổi là rất lớn, với mong muốn đạo Luật Đất đai khi sửa đổi sẽ đáp ứng yêu cầu về tính ổn định, khả thi, toàn diện, giải quyết được hết những khó khăn, vướng mắc, mâu thuẫn, xung đột hiện tại, tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế xã hội theo định hướng thị trường xã hội chủ nghĩa, đồng thời cũng phải theo kịp xu thế phát triển của kinh tế - xã hội, dự đoán, dự báo được thực tiễn tình hình phát triển của đất nước và thế giới trong tương lai. Chính vì vậy mà áp lực đối với các nhà làm luật là rất lớn, vừa phải giải quyết được vấn đề tồn đọng vừa phải tạo ra được hành lang pháp lý giải quyết những vấn đề có thể xảy ra trong tương lai, vừa phải phù hợp với nền kinh tế - xã hội của nội tại đất nước, vừa phải nằm trong khuôn khổ sự phát triển của khu vực, châu lục và cũng không được rời xa sự phát triển của thế giới để tạo điều kiện cho chính sách thu hút đầu tư nước ngoài. 

Có lẽ bởi những khó khăn và áp lực như vậy mà việc sửa đổi luật đất đai cần phải thận trọng, vừa dựa vào thực tế vừa học hỏi kinh nghiệm quốc tế, vừa tiếp thu ý kiến của chuyên gia, các thành phần kinh tế, các doanh nghiệp, tổ chức, cộng đồng dân cư đến các cá nhân.

Nếu việc ban hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật đất đai khi chưa đáp ứng được nội dung, yêu cầu đặt ra; chưa giải quyết được tận gốc những vướng mắc, mâu thuẫn, bất cập của Luật cũ; chưa đáp ứng được mong muốn của người sử dụng đất, của doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, người dân; chưa đúng thời điểm thì khó có thể đảm bảo được tính ổn định, toàn diện, khả thi, phù hợp với nhu cầu thực tiễn của thị trường và mức độ phát triển của kinh tế-xã hội đất nước, mà ngược lại còn có thể để lại hậu quả khó lường.

Tuy nhiên, không có nghĩa là vấn đề lớn, cần thận trọng là được phép ì ạch không khẩn trương. Bởi vì, khi trì hoãn quá lâu sẽ dễ tích tụ nhiều mâu thuẫn, tiêu cực. Việc lùi thời gian sửa đổi phải nhằm mục đích xây dựng bộ luật mới hoàn chỉnh, phù hợp với thực tiễn, yêu cầu và kỳ vọng đề ra.

Những giải pháp nhằm sớm hoàn thiện chính sách và sửa đổi Luật Đất đai 2013

Nhìn chung, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực pháp luật với thời gian chưa dài, nhưng với các bất cập kể trên đã làm hạn chế nhiều quyền lợi của người sử dụng đất, không phát huy được những điểm tiến bộ của chính sách đất đai mà Đảng và Nhà nước đã nỗ lực đổi mới. 

Để sớm hoàn thiện chính sách và sửa đổi Luật Đất đai 2013, cần thực hiện đồng bộ, quyết liệt những nhiệm vụ và giải pháp sau đây:

Thứ nhất, tập trung nghiên cứu hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai. Trong đó, cần nghiêm túc hoạch định, xây dựng chính sách đất đai phù hợp với nền kinh tế thị trường hiện tại, có một khung pháp lý thống nhất, ổn định về đất đai; Khắc phục được các vướng mắc, bất cập, bảo đảm sự thống nhất giữa các luật có liên quan, nhằm tạo tiền đề cho các tổ chức, nhà đầu tư phát triển kinh tế. Cần tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm về quá trình thực hiện Luật Đất đai 2013 để đưa ra những nội dung, chính sách sửa đổi phù hợp, đặc biệt cần tập trung sửa đổi các vấn đề: Các chính sách mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân; chính sách quản lý, sử dụng đất trồng lúa và vấn đề an ninh lương thực; Các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng và việc giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư…; Chính sách thuế, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp giao không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân và đất đã giao, cho thuê đối với doanh nghiệp nhưng lại bỏ hoang…; Việc sử dụng đất có yếu tố nước ngoài nhằm đảm bảo được an ninh quốc phòng, ổn định chính trị, kinh tế - xã hội, vừa không tác động xấu đến môi trường đầu tư kinh doanh có yếu tố nước ngoài…; Chế độ giao đất có thu tiền sử dụng đất theo hạn mức để xây dựng cơ sở thờ tự, cho thuê đất đối với trường hợp tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích như xây dựng trường học, bệnh viện, cơ sở văn hóa được phép hoạt động; Việc xây dựng khung giá đất theo giá thửa đất chuẩn của vùng giá trị. Trong đó cần tập trung đổi mới chính sách về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, phương pháp xác định giá đất cụ thể theo hướng hiệu quả, bền vững. Cần hoàn thiện các phương pháp xác định giá đất bảo đảm khách quan, minh bạch, phù hợp với giá thị trường; giá đất được tính đúng, tính đủ các giá trị tăng thêm từ các yếu tố lợi thế như vị trí địa lý, lợi thế do quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất, đầu tư kết cấu hạ tầng. Ngoài ra, cần nghiên cứu bổ sung những quy định, hành lang pháp lý điều chỉnh những loại hình kinh doanh bất động sản mới đang nở rộ thời gian gần đây như căn hộ khách sạn (condotel), biệt thự du lịch (resort villa), văn phòng kết hợp lưu trú ngắn hạn (officetel),… 

Thứ hai, cần tăng cường thông tin, đảm bảo tính công khai, minh bạch, dễ tiếp cận thông tin về việc sửa đổi Luật Đất đai trên các trang thông tin điện tử của các cơ quan có thẩm quyền để xin ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư về việc sửa đổi Luật Đất đai. Việc công bố, công khai ý kiến đóng góp và tiếp thu, giải trình các ý kiến đóng góp, khuyến khích và tạo điều kiện cho cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật về đất đai có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật.

Thứ ba, bên cạnh các giải pháp về chính sách, cũng cần lưu ý đến giải pháp về chuẩn bị nguồn lực cho việc thực hiện sửa đổi bổ sung Luật Đất đai 2013. Cần bố trí ngân sách và nhân lực, vật lực hợp lý cho việc nghiên cứu sửa đổi Luật Đất đai.

Thứ tư, với xu hướng toàn cầu hóa và cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư dẫn đến sự hình thành xã hội công nghệ thông tin thì việc sửa đổi Luật Đất đai cũng cần phải quan tâm đến chính sách ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác quản lý, sử dụng đất đai. Đơn cử như về nội dung sửa đổi quy định về định giá đất, bên cạnh việc hoàn thiện các phương pháp định giá đất truyền thống đã ban hành, cần nghiên cứu sử dụng các phương pháp định giá hiện đại bằng sử dụng các mô hình, máy tính vào công tác định giá. Đây là một công cụ có thể giúp các cơ quan định giá đất hàng loạt.

Ngoài ra, việc quy hoạch ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý thủ tục hành chính về đất đai; giảm thiểu các thủ tục rườm rà, phức tạp; tối ưu hóa thủ tục; nâng cao vai trò giám sát của người dân cũng rất cần thiết. Để thực hiện được điều này cần phải có sự đầu tư đúng mức cho máy móc, trang thiết bị, cũng như đào tạo, nâng cao trình độ kỹ thuật cho bộ máy cán bộ quản lý đất đai từ Trung ương đến địa phương.

Hiện tại Luật Đất đai 2013 vẫn đang trong quá trình sửa đổi, hoàn thiện. Chúng ta hãy cùng kỳ vọng về một đạo luật hoàn chỉnh, khả thi, phù hợp xu thế phát triển kinh tế - xã hội./.