Sửa Luật Đất đai: Liều thuốc trị tận gốc nạn “chảy máu“ đất công

Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT), lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo mà Bộ nhận được từ năm 2015 đến năm 2018, có 98% liên quan đến lĩnh vực đất đai. Hai năm trở lại đây, tổng lượng đơn thư có giảm nhưng khiếu nại liên quan đến vấn đề đất đai vẫn chiếm đa số (năm 2019 là 66,9%, năm 2020 là 61,5%). 

Lý giải về điều này, tại hội thảo “Tăng cường nhận thức trong thực thi chính sách pháp luật và sử dụng hiệu quả tài nguyên đất”, đại diện Tổng cục Quản lý đất đai (Bộ TN&MT) cho rằng, sau một thời gian thực hiện Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn những hạn chế về mặt tổ chức thực thi pháp luật và còn một số nội dung phát sinh, chưa hợp lý, tính khả thi còn thấp, chưa phù hợp thực tiễn triển khai tại các địa phương. Đặc biệt, Luật còn một số mâu thuẫn, chồng chéo với các Luật khác liên quan như: Luật Đầu tư; Luật Doanh nghiệp; Luật Đấu thầu; Luật Nhà ở; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công...

Cũng chính những tồn tại này, đã gây ảnh hưởng lớn đến vấn đề thi hành chính sách đất đai cũng như quyền lợi của người sử dụng đất trong nhiều năm qua. Vì vậy, tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khoá XIV diễn ra hồi tháng 4/2021, đã có nhiều đại biểu lên tiếng yêu cầu Quốc hội cần chú tâm và sửa đổi Luật Đất đai 2013.

Cụ thể, đại biểu Nguyễn Thị Kim Bé, Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Kiên Giang đã có phát biểu rằng: “Tôi cho rằng nguyên nhân thiếu kiện một phần là do pháp luật. Cử tri đã phản ánh rất nhiều nhưng đến nay dự án luật này vẫn chưa được sửa đổi do tình trạng xin lùi, xin rút. Tôi kiến nghị Quốc hội, Chính phủ khóa tới cần quan tâm có những biện pháp cụ thể, hiệu quả để thực hiện các giải pháp mà được nêu trong báo cáo, để khắc phục được hạn chế này, nhất là đối với Luật Đất đai, tôi hy vọng rằng sẽ không có tên trong danh sách xin lùi thời gian trình sửa luật.” 

Hay, đại biểu Nguyễn Thị Quyết Tâm, Đoàn Đại biểu Quốc hội TP. HCM cũng kiến nghị Chính phủ cần nỗ lực trình dự thảo sửa đổi Luật Đất đai vì luật này đang có nhiều vấn đề chồng chéo, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất.

Như vậy có thể thấy, việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai nhằm giải quyết các vấn đề còn tồn tại cũng như phù hợp với tiến trình phát triển của kinh tế - xã hội là nhiệm vụ hàng đầu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.

Để làm rõ hơn vấn đề này cũng như có những đề xuất kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai khách quan, hợp lý, Cà phê cuối tuần đã có cuộc trò chuyện với Luật sư Đặng Văn Cường, Trưởng Văn phòng Luật sư Chính Pháp, Đoàn Luật sư TP. Hà Nội.

Luật chồng chéo, phát sinh nhiều "kẽ hở" gây thất thoát nguồn lực đất đai

PV: Sau nhiều năm thi hành, Luật Đất đai năm 2013 được cho là đã bộc lộ những hạn chế nhất định, dẫn đến nhiều hệ luỵ trong công tác quản lý đất đai. Ông nhận định như thế nào về vấn đề này?

Luật sư Đặng Văn Cường: Luật Đất đai năm 2013 là đạo luật lớn với 14 chương, 212 điều, quy định tương đối đầy đủ, toàn diện về quản lý và sử dụng đất đai, đã cụ thể hóa thành công các quy định về đất đai trong Hiến pháp năm 2013. 

Luật Đất đai năm 2013 cũng đã khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003. Đây là đạo luật quan trọng, có tác động sâu rộng đến chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, thu hút được sự quan tâm rộng rãi của nhân dân. 

Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, đặt ra yêu cầu cấp bách cần phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật đất đai. 

Những hạn chế của Luật Đất đai đã dẫn đến một số hệ lụy trong công tác quản lý đất đai, một trong số đó là các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai; tham nhũng; chuyển nhượng, cho thuê, cho mượn, chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật..., là lỗ hổng cho các nhóm lợi ích lợi dụng thâu tóm một khối lượng tài sản khổng lồ của Nhà nước. 

Cũng vì vậy, hàng chục năm qua, đất đai là lĩnh vực bị khiếu kiện nhiều nhất, các tranh chấp đất đai xảy ra tại nhiều địa bàn trên cả nước với những mâu thuẫn trầm trọng, ảnh hưởng lớn tới an ninh, an toàn xã hội. Không ít cán bộ, kể cả cán bộ cấp cao đã bị kỷ luật, thậm chí bị khởi tố hình sự vì những vụ việc liên quan đến quản lý đất đai. 

PV: Như ông chia sẻ, hiện nay Luật Đất đai 2013 đang tồn tại rất nhiều bất cập. Một trong số đó phải kể đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn với các quy định pháp luật khác. Ông nhìn nhận như thế nào về thực trạng này?

Luật sư Đặng Văn Cường: Hiện nay tại các văn bản luật đang có sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định về đất đai. Tình trạng này khiến việc áp dụng thi hành rất khó khăn vì không biết nên áp theo quy định nào, hoặc sẽ tùy nghi, áp dụng quy định nào cũng được. Chính vì vậy mà xung đột pháp luật là cơ hội phát sinh tham nhũng, tiêu cực. 

Hiện nay, một số điểm xung đột, chồng chéo có thể kể đến như: Xung đột về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án xây dựng nhà ở giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở; xung đột về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong dự án có sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất giữa Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và Luật Đất đai; xung đột về thủ tục giới thiệu địa điểm đầu tư, địa điểm xây dựng giữa Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Đầu tư; xung đột về thời điểm lập báo cáo đánh giá tác động môi trường giữa Luật Đầu tư và Luật Bảo vệ môi trường; xung đột về thời điểm cấp Giấy phép quy hoạch giữa Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và Luật Nhà ở; xung đột về thời điểm thẩm định nhu cầu sử dụng đất giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư… 

Ngoài ra còn nhiều xung đột khác, chủ yếu liên quan đến lĩnh vực đất đai, đầu tư, bất động sản như về phê duyệt quy hoạch và chấp thuận chủ trương đầu tư thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ giữa Luật Đầu tư và Luật Quy hoạch đô thị, Luật Nhà ở; không thống nhất về điều kiện vốn tối thiểu của chủ đầu tư giữa Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Đất đai; quy định ngược nhau về việc bố trí khu nhà ở cho người lao động tại các khu công nghiệp, khu chế xuất giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư; không tương thích về quyền cho thuê tài sản gắn liền với đất trong trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm giữa Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự…

Nhìn chung, các xung đột, chồng chéo này đã hạn chế những tác động tích cực trong thực thi các đạo luật, tạo ra cản trở trong quá trình triển khai trên thực tế, phát sinh chi phí lớn và rủi ro cao, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư đối với doanh nghiệp và nhà đầu tư. Xung đột này đã tạo ra thực tiễn thực thi rất khác nhau giữa các địa phương. Đồng thời cũng là cơ hội phát sinh các nhũng nhiễu, tiêu cực trong thực hiện dự án.

Bên cạnh đó, những kẽ hở trong các quy định pháp luật về đất đai liên quan đến thủ tục pháp lý về giao dịch mua bán, chuyển nhượng đất đai cũng tạo vỏ bọc cho các giao dịch ngầm như hạ giá nhà đất để “né” thuế; găm thủ tục chuyển nhượng, trước bạ sang tên để tiếp tục mua bán, sang tay nhằm trốn thuế, gây thất thu ngân sách.

PV: Bên cạnh xung đột giữa các quy định pháp luật về đất đai như ông chia sẻ, việc định giá đất luôn thấp hơn nhiều so với giá thị trường cũng đang là một vấn đề lớn, cản trở không nhỏ trong quá trình thi hành chính sách. Ông đánh giá gì về vấn đề này cũng như hậu quả cụ thể để lại ở đây là gì?

Luật sư Đặng Văn Cường: Đối với việc định giá đất, hiện nay khung giá đất, phương pháp định giá đất quy định trong Luật Đất đai 2013 vẫn mang nặng tính số học, chưa thể hiện được đầy đủ đặc tính kinh tế của đất đai, chưa phù hợp với thực tế của thị trường. Mặc dù điểm c, Khoản 1, Điều 112 Luật Đất đai quy định nguyên tắc định giá đất là phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất.

Tuy nhiên, thực trạng hiện nay cho thấy, giá đất hầu như thoát ly khỏi giá cả thị trường, thấp hơn nhiều so với thị trường ở mọi thời điểm. Cụ thể, khung giá đất của Nhà nước chỉ bằng khoảng 20 - 30% khung giá đất thị trường. Tương tự, khung giá đất của cấp tỉnh chỉ bằng từ 30 - 60% giá đất thị trường tại địa phương. 

Theo quy định hiện nay, chúng ta có nhiều phương pháp định giá đất (phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất, phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp thặng dư) nhưng phương pháp nào cũng còn hạn chế, bất cập dẫn tới việc thất thu ngân sách Nhà nước. Với mỗi phương pháp định giá khác nhau lại cho ra một mức giá khác nhau, do đó dễ bị lợi dụng để trục lợi làm thất thoát, lãng phí tài sản đất đai ở nhiều nơi.

Tình trạng “chảy máu” đất công (đất công được giao cho tư nhân với giá bèo, gây thất thoát ngân sách) hay ách tắc trong giải phóng mặt bằng khiến các dự án giậm chân tại chỗ, ứ đọng nhiều năm dẫn đến việc khiếu kiện đất đai ngày càng gia tăng với diễn biến phức tạp. Tất cả đều bắt nguồn từ sự thiếu minh bạch về giá đất khi thực hiện thanh toán các nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất đai, định giá đất chưa đúng với giá trị thực tế.

Ngoài ra, vấn đề định giá đất còn có ý nghĩa trong việc xác định giá đất bồi thường cho người dân khi thu hồi đất; giá đất khi thực hiện các dự án BT… Vì vậy, khi giá đất Nhà nước quy định quá thấp lại được định giá bằng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất sẽ có thể tạo điều kiện cho các hành vi trục lợi từ đất đai.

Bên cạnh đó, việc không cho doanh nghiệp thỏa thuận với người sử dụng đất là đang đi ngược xu thế thị trường. Về nguyên tắc, Nhà nước chỉ bồi thường những dự án có mục tiêu công cộng, lợi ích quốc gia… còn những dự án kinh doanh thì nhà đầu tư phải tự thỏa thuận chuyển nhượng đất của người dân mới phù hợp với cơ chế thị trường.

Người xưa thường nói “tấc đất tấc vàng”. Đất đai ngoài giá trị vật chất còn gắn liền với nhiều giá trị về tâm linh, văn hóa, tinh thần của người dân. Khi thu hồi mà không có phương án bồi thường thỏa đáng, người dân sẽ không “vui vẻ” chấp nhận mà thậm chí còn chống đối, dẫn đến nhiều vụ án về đất đai kéo dài. Vì vậy, nếu chúng ta không giải quyết triệt để vấn đề định giá đất thì sẽ khó có thể chấm dứt tình trạng khiếu kiện này.

Đặc biệt, theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, tất cả các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ nhiều loại đất khác nhau sang đất ở đều không phải đấu giá mà thực hiện định giá đất để thu tiền sử dụng đất. Việc định giá lại được thực hiện bằng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Song bảng giá đất do các địa phương quy định là căn cứ quan trọng để tổ chức tư vấn thực hiện định giá và hội đồng thẩm định thực hiện thẩm định, hơn nữa là căn cứ để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt giá đất tính thu tiền sử dụng đất lại thấp hơn khá nhiều so với giá đất phổ biến trên thị trường.

Chính khoảng cách khá lớn giữa giá đất do Nhà nước quy định với giá đất phổ biến trên thị trường như vậy dẫn đến hàng loạt dự án chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở nhằm đầu tư kinh doanh bất động sản khi tính thu tiền sử dụng đất sẽ rất thấp.

Đơn cử, những trường hợp này thường diễn ra khi thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước, khi thực hiện dự án BT, Nhà nước giao đất cho chủ đầu tư thực hiện dự án đô thị mới, dự án chỉnh trang đô thị, chỉnh trang khu dân cư mới… mà đất thu hồi chủ yếu là đất nông nghiệp. Những sự việc này có thể làm thất thoát lớn tài sản của Nhà nước, làm suy giảm nguồn lực tài chính từ đất đai của Ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển.

Định giá đất và đấu giá quyền sử dụng đất: Hai nút thắt lớn cần tháo gỡ

PV: Trước những hệ lụy đó, theo luật sư cần có những kiến nghị gì để đảm bảo hoàn thiện chính sách đất đai và giải quyết được bài toán còn tồn tại nhiều năm này?

Luật sư Đặng Văn Cường: Nhìn chung, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực pháp luật với thời gian chưa dài, nhưng các bất cập kể trên đã làm hạn chế quá trình chuyển nhượng quyền sử dụng đất, không phát huy được những điểm tiến bộ của chính sách đất đai mà Đảng và Nhà nước đã nỗ lực đổi mới. 

Về nguyên tắc, cơ quan Nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình cần có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật. Nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, cần kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật.

Qua một thời gian được thực thi, Luật Đất đai đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định, có một số mâu thuẫn với văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật và một số nội dung không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế xã hội. Do đó đã đến lúc cần phải sửa đổi Luật Đất đai cho phù hợp. 

PV: Vậy theo luật sư, cần sửa đổi Luật đất đai như thế nào để phù hợp với tình hình mới, đảm bảo được sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước?

Luật sư Đặng Văn Cường: Hiện nay, quy định về định giá đất đang có những bất cập nhất định, chủ yếu do việc định giá đất quá thấp so với giá thị trường, do đó vừa không đảm bảo được quyền lợi của cá nhân, tổ chức vừa là cơ hội để trục lợi cho một số đối tượng. 

Vì vậy, việc sửa đổi quy định về định giá đất đai theo hướng minh bạch, gắn với cơ chế thị trường là cần thiết nhưng cũng phải được nghiên cứu thận trọng, và có sự thống nhất.

Hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng cần có một cơ quan độc lập về định giá đất và hoàn toàn chịu trách nhiệm về giá đất do cơ quan này định giá. Và theo tôi, việc thành lập tổ chức thẩm định giá đất độc lập như vậy là cần thiết. Bởi nếu không tách bạch được sẽ dễ dẫn tới khó kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền gắn với tư lợi. 

Theo kinh nghiệm ở nhiều nước trên thế giới, thẩm quyền quyết định về đất đai và giá đất nên trao cho hai cơ quan độc lập với nhau. Tuy nhiên, nếu xây dựng cơ quan này thì phải có cơ chế để quản lý nhằm đảm bảo tính độc lập, khách quan, trung thực, minh bạch khi làm nhiệm vụ.

Cụ thể, cần có cơ chế giám sát việc xây dựng bảng giá đất, thẩm định giá đất, cập nhật, điều chỉnh bảng giá đất; xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất; đồng thời phải có chính sách phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về tư vấn giá đất. Ngoài ra, cũng cần hoàn thiện các phương pháp xác định giá đất thị trường theo tiêu chuẩn quốc tế, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội nói chung và sự phát triển thị trường bất động sản nói riêng. 

Bên cạnh việc hoàn thiện các phương pháp định giá đất truyền thống đã ban hành, cần nghiên cứu sử dụng các phương pháp định giá hiện đại, cụ thể như sử dụng các mô hình định giá tiên tiến, các thiết bị, máy móc trong cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0. Đây sẽ là những công cụ có thể giúp các cơ quan định giá đất hàng loạt và tăng độ chính xác cao.

Như chúng ta biết, giá trị đất đai có thể thay đổi, biến động hàng ngày, thậm chí là hàng giờ. Trong khi đó chúng ta vẫn còn chính sách cho thuê 50 năm thu tiền 01 lần thì không thể phù hợp với xu thế biến động của thị trường. Để giá đất phản ánh được đúng giá trị thực của thửa đất đó, việc định giá đất phải phù hợp với giá thị trường của đất đai, không thể có sự khác biệt quá lớn về giá đất trong bảng giá và giá đất giao dịch trên thị trường như thời điểm hiện tại. Bảng giá đất cũng phải được cập nhật thường xuyên mỗi năm.

Bên cạnh các quan điểm nêu trên, cũng có một số quan điểm cho rằng, Nhà nước không cần định giá đất mà có thể để người sử dụng đất tự đăng ký kê khai giá đất. Khi kê khai giá cao, thì hiển nhiên giá trị mảnh đất sẽ được nâng cao nhưng đồng thời thuế phải nộp cho Nhà nước cũng sẽ cao hơn. Với phương án này, đã có một số nước trên thế giới áp dụng, đơn cử như Đài Loan, Singapore. 

Song với phương pháp người dân tự đăng ký kê khai giá đất phải được nghiên cứu xem có phù hợp với thị trường, đặc điểm kinh tế xã hội của Việt Nam hay không. Vì có thể nhiều phương pháp áp dụng ở nước khác có hiệu quả nhưng với lịch sử, quá trình thi hành, điều kiện thi hành pháp luật của mỗi quốc gia là khác nhau nên phải thận trọng trong học hỏi, áp dụng.

PV: Ngoài những kiến nghị nêu trên, theo luật sư, chính quyền cần làm gì để giải quyết bài toán thất thoát cũng như lãng phí tài nguyên đất?

Luật sư Đặng Văn Cường: Một trong những vấn đề chính quyền cần quan tâm để giải quyết bài toán lãng phí tài nguyên đất là đấu giá quyền sử dụng đất. Đấu giá quyền sử dụng đất là một nội dung quan trọng trong lĩnh vực đất đai, nhận được sự quan tâm của nhiều người, đặc biệt là đối tượng doanh nghiệp, kinh doanh bất động sản. Việc giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức bán đấu giá là một trong những chủ trương, định hướng lớn trong chính sách, pháp luật về đất đai. Đây cũng được xem là bước tiến trong hoạt động giao, cho thuê đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Thông qua đó sẽ góp phần làm giảm đầu cơ đất đai, tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia đấu giá, huy động tối đa nguồn vốn cho ngân sách.

Tuy nhiên, hiện nay các quy định pháp luật về vấn đề này cũng đang bộc lộ một số bất cập. Công tác quản lý nhà nước về hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất vẫn đang có nhiều lúng túng; một số bộ phận đã lợi dụng kẽ hở của pháp luật cũng như sự bất cập, thiếu chặt chẽ trong công tác quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền để thông đồng, móc ngoặc, dìm giá khi đấu giá quyền sử dụng đất gây thiệt hại cho Nhà nước, tập thể và cá nhân. Vì vậy, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp đối với các chủ thể trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, cần tạo hành lang pháp lý cho các chủ thể khi tham gia hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất bảo đảm minh bạch và bình đẳng trước pháp luật.

Nhà nước cần quan tâm hơn nữa đến vấn đề đấu giá quyền sử dụng đất và xem đây là vấn đề rất cần thiết khi sửa đổi Luật Đất đai./.

Xin cảm ơn luật sư!