Sửa đổi Luật Đất đai để giải bài toán chênh lệch địa tô

Đất đai ở Việt Nam mang 3 yếu tố đan xen, gắn bó chặt chẽ với nhau bao gồm: Chính trị, kinh tế, xã hội. Bởi tính chất quan trọng này mà người hoạch định chính sách, pháp luật về đất đai phải giải quyết hài hòa, cân bằng 3 vấn đề đó trong nội dung các quy định của pháp luật.

Trong nền kinh tế thị trường, dưới tác động của các quy luật khách quan, đất đai ngày càng trở nên có giá. Khi giá trị của đất đai tăng cao thì vô hình trung tranh chấp, mâu thuẫn về đất đai diễn ra ngày càng gay gắt và trở thành chủ đề nóng.

Quản lý đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường, công nghiệp hóa - hiện đại hóa, hội nhập quốc tế hiện nay đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết. Chưa kể, những vấn đề lịch sử về đất đai cộng với sự yếu kém trong quản lý đất đai khiến khiếu kiện về đất đai chiếm tới hơn một nửa khiếu kiện của công dân trong xã hội. Đây là con số tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị.

Mặc dù trong hơn 30 năm đổi mới từ năm 1986 đến nay, chúng ta đã có 4 lần sửa Luật Đất đai nhưng cho đến hiện tại, chính sách, pháp luật đất đai được sửa đổi, bổ sung dường như vẫn chưa thực sự đáp ứng được kỳ vọng của xã hội.

Pháp luật đất đai hiện hành dường như mới chú trọng đến việc giải quyết lợi ích của người bị thu hồi đất mà chưa hướng sự chú ý đến việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Để thu hồi đất, Nhà nước phải bỏ ra một khoản tiền rất lớn từ ngân sách Nhà nước hoặc vay vốn ODA của nước ngoài để bồi thường cho người sử dụng đất. Đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, người được hưởng lợi nhiều nhất từ việc Nhà nước thu hồi đất lại là những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng những khu đất liền kề với khu đất bị thu hồi, giải phóng mặt bằng; do giá trị quyền sử dụng đất của họ được tăng lên từ sự đầu tư của Nhà nước.

Điều này đã làm cho một số người giàu lên rất nhanh chóng mà họ không phải nộp bất kỳ một khoản thuế nào cho Nhà nước từ sự giàu lên này thông qua sự chênh lệch về địa tô của đất đai trước và sau khi Nhà nước thu hồi đất.

Xét về nguồn gốc ra đời, đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra và có trước con người. Xem xét dưới khía cạnh này, đất đai không phải là sản phẩm kết tinh sức lao động của con người. Vì vậy, đất đai được xác định là tài nguyên thiên nhiên.

Nghiên cứu dưới góc độ kinh tế học, giá trị ban đầu của đất được tạo ra bởi yếu tố tự nhiên do đất đai được phân bố ở những vị trí khác nhau (đất đai ở khu vực thành thị thường có giá trị lớn hơn đất đai ở khu vực nông thôn; đất đai ở vị trí giáp với đường giao thông có giá trị cao hơn đất ở trong ngõ, trong hẻm…); diện tích các mảnh đất rộng, hẹp khác nhau; kích thước, hình thể, chất lượng đất khác nhau...

Chính sự khác nhau bởi các yếu tố tự nhiên như sự phân bố vị trí, diện tích, hình thể, kích thước, chất lượng đất… đã tạo ra sự chênh lệch về giá trị của đất đai và kinh tế học gọi đây là sự chênh lệch địa tô tuyệt đối.

Mặt khác, trong quá trình quản lý và và sử dụng đất đai, con người tác động vào đất làm tăng thêm giá trị của đất đai. Sự tác động của con người vào đất đai được thực hiện từ hai phía:

Thứ nhất, do tác động của Nhà nước và xã hội. Đây còn được gọi là phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra để phân biệt với phần giá trị tăng thêm từ đất đai do người sử dụng đất tạo ra trong quá trình sử dụng đất. Nhà nước, xã hội tác động vào đất đai và làm tăng giá trị của đất đai thông qua các phương thức sau đây:

Một, Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. Theo pháp luật dân sự, tài sản chỉ có giá trị khi nó xác định được ai là chủ sở hữu, hay nói cách khác tài sản đó thuộc sở hữu của người nào. Chỉ khi xác định được ai là chủ sở hữu tài sản thì họ mới có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản. Việc thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu đối với tài sản đã mang lại cho nó giá trị. Điều này có nghĩa là chỉ khi xác định tài sản thuộc về một chủ sở hữu nhất định thì họ mới bảo vệ, khai thác những lợi thế của vật thuộc sở hữu của mình để mang lại giá trị vật chất nhất định.

Đất đai khi chưa được Nhà nước xác định mục đích sử dụng cụ thể và chưa giao cho ai quản lý, sử dụng thì nó được coi là tài nguyên. Đất đai ở dạng tài nguyên thì có giá trị kinh tế không cao; bởi lẽ, nó tồn tại dưới dạng tiềm năng và chưa được khai thác, sử dụng để mang lại một lợi ích vật chất nhất định.

Ví dụ, đất chưa sử dụng, đồi núi, rừng tự nhiên… chưa xác định mục đích sử dụng cụ thể hoặc chưa giao cho tổ chức, cá nhân nào quản lý, sử dụng thì có giá trị kinh tế thấp.

Khi đất đai được Nhà nước quy hoạch sử dụng đất và xác định mục đích sử dụng cụ thể thì nó biến thành tài sản và có giá trị kinh tế cao gấp nhiều lần so với đất đai ở dạng tài nguyên. Bởi lẽ, đất đai được xác định mục đích sử dụng cụ thể có nghĩa là nó chuyển từ trạng thái dự trữ (dưới dạng tiềm năng chưa sử dụng) để đưa vào sử dụng theo một mục đích nhất định. Khi ấy đất đai sẽ được con người sử dụng, khai thác các thuộc tính có ích, lợi thế và vị trí địa lý của đất… để đem lại những giá trị kinh tế to lớn.

Hơn nữa, do đất đai bị giới hạn về không gian, diện tích, cố định về vị trí địa lý và không do con người tạo ra, trong khi đó, nhu cầu sử dụng đất của con người ngày càng tăng (do sự phát triển dân số). Vì vậy, đất đai luôn ở trong trạng thái “cung” không đáp ứng “cầu”, nên khi nó được giao cho con người sử dụng vào một mục đích nhất định thì sẽ đem lại giá trị tăng thêm so với giá trị ban đầu của đất đai. Tác động của quy hoạch trong việc xác định mục đích sử dụng đất của Nhà nước dẫn đến việc tăng giá trị của đất đai theo hai xu hướng khác nhau:

Xu hướng tích cực: Nhờ quy hoạch sử dụng đất đai của Nhà nước đã biến nhiều vùng đất chưa sử dụng hoặc nhờ quy hoạch sử dụng đất đai của Nhà nước mà một số khu vực đất đai được chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp chuyển sang đất sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp như xây dựng hệ thống đường giao thông, xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao… mang lại giá trị kinh tế cao.

Xu hướng tiêu cực: Bên cạnh xu hướng tích cực được tạo ra do sự gia tăng giá trị của đất đai thông qua quy hoạch sử dụng đất thì cũng xuất hiện những hiệu ứng tiêu cực. Trên thực tế, có một bộ phận giới đầu cơ, kinh doanh bất động sản đã lợi dụng việc tiếp cận thông tin về quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước để đồn thổi, thao túng giá đất trên thị trường nhằm mục đích kiếm lợi.

Hiện tượng “sốt đất” cục bộ ở khu vực Ba Vì (Hà Nội) vào tháng 3, tháng 4 năm 2010 là minh chứng sinh động nhất về tác động của quy hoạch sử dụng đất làm tăng giá trị của đất đai. Trên cơ sở thông tin của cuộc triển lãm dự thảo quy hoạch không gian phát triển Hà Nội đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 của Bộ Xây dựng, giới đầu cơ, kinh doanh bất động sản Hà Nội đã “thổi” giá đất ở khu vực Ba Vì lên cao hơn gấp nhiều lần so với giá trị thực nhằm mục đích trục lợi. Hậu quả là xuất hiện cơn sốt đất cục bộ ở khu vực Ba Vì.

Sự chênh lệch giữa giá trị thật với giá trị “ảo” của đất đai đã rơi vào túi những nhóm người đầu cơ, kinh doanh bất động sản. Không ít người dân mất một khoản tiền không nhỏ trong việc đầu tư “mua đất” ở khu vực này do bị giới đầu cơ bất động sản lợi dụng việc tiếp cận thông tin về quy hoạch sử dụng đất (cho dù thông tin này chưa chính thức) để đẩy giá đất lên cao so với giá trị thực.

Hai là, Nhà nước đầu tư vào đất đai làm tăng thêm giá trị của đất đai. Sự đầu tư của Nhà nước vào đất đai được thực hiện bởi những phương thức chủ yếu sau đây:

Đối với đất được sử dụng làm tư liệu sản xuất như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản và làm muối, Nhà nước đầu tư tiền vốn, áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ tiên tiến và các phương thức sử dụng đất hiện đại vào việc xây dựng đê điều, hệ thống thủy lợi, hồ chứa nước, hệ thống giao thông... để làm tăng độ màu mỡ và khả năng sinh lợi của đất đai.

Đối với các loại đất chuyên dùng như đất giao thông, đất xây dựng, đất ở... Nhà nước đầu tư tiền vốn, áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại… vào việc xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật, xây dựng hệ thống hạ tầng xã hội hoặc san lấp, cải tạo mặt bằng làm tăng khả năng sinh lợi của đất đai.

Ba là, vốn đất đai chúng ta có được ngày này là kết quả của quá trình khai phá, bồi bổ, cải tạo, bảo vệ và giữ gìn của các thế hệ người Việt Nam. Trải qua hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước, chống ngoại xâm, ông cha ta đã đổ bao mồ hôi, công sức, xương máu mới có được diện tích đất tự nhiên khoảng 330.000km2 (lãnh thổ quốc gia). Do đó, giá trị của đất đai kết tinh một phần lao động quá khứ của các thế hệ người Việt Nam trải qua hàng ngàn năm.

Thứ hai, do sự tác động của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. (Đây là phần giá trị tăng thêm do người sử dụng đất tạo ra trong quá trình sử dụng đất. Nó được phân biệt với phần giá trị tăng thêm do sự đầu tư hoặc do quy hoạch sử dụng đất, chính sách đất đai của Nhà nước, sự đầu tư, công sức của cộng đồng trong một thời gian dài mang lại). Sự tác động này được thực hiện bởi những phương thức cơ bản sau đây:

- Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất đầu tư tiền vốn, sức lao động, thời gian, chất xám và áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ… vào việc khai hoang, phục hóa, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; bồi bổ, cải tạo nâng cao khả năng sinh lợi của đất đai.

- Trong quá trình sử dụng đất đai, người sử dụng đất đầu tư tiền vốn, sức lao động và áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại... vào việc xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hệ thống hạ tầng xã hội trên đất. Việc hình thành các công trình đầu tư này đã góp phần làm tăng giá trị của đất đai.

Như vậy, phần giá trị tăng thêm từ đất đai có được do sự đầu tư của con người tạo ra được hình thành từ hai phía: Thứ nhất là sự đầu tư của Nhà nước và của cộng đồng (đây được gọi là sự đầu tư không do người sử dụng đất tạo ra); Thứ hai là sự đầu tư của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng. Phần giá trị tăng thêm từ đất đai do người sử dụng đất tạo ra trong quá trình sử dụng được xác định là thành quả lao động, kết quả đầu tư của người sử dụng đất.

Cần sửa đổi nội dung khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai 2013.

Cụ thể, sửa đổi, bổ sung các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó đặc biệt chú trọng đến những quy định về điều tiết phần chênh lệch về địa tô do việc chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra theo hướng sau đây:

Một là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp, chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m2). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ tiến hành san lấp nền và xây dựng nhà để bán. Mỗi mét vuông đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng.

Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà: Giá đất được bồi thường quá thấp, trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp lại quá cao. Đây là một nguyên nhân cơ bản làm phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài.

Để khắc phục những bất cập này, cần quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế cho người bị thu hồi đất.

Đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của nông dân thì ngoài việc họ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm thu hồi, cần quy định một tỷ lệ hỗ trợ nhằm để thưởng khuyến khích đối với những người bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh, nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng cho các nhà đầu tư. Khoản hỗ trợ này được trích từ khoản chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp.

Có như vậy mới hy vọng tạo thêm nhiều sự đồng thuận và giảm các khiếu kiện liên quan đến việc bồi thường đất; do người bị thu hồi đất được hưởng lợi từ việc chênh lệch địa tô từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất tạo ra.

Hai là, sự chênh lệch về địa tô từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất đô thị, đất ở… được điều tiết cụ thể như sau:

50% tổng giá trị của phần chênh lệch này được điều tiết vào ngân sách Nhà nước, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai đã xây dựng cơ chế, chính sách, quy hoạch tổng thể về phát triển các khu đô thị mới làm thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hệ thống hạ tầng xã hội làm tăng giá trị của đất đai.

30% tổng giá trị của phần chênh lệch này, chủ đầu tư dự án được hưởng do việc bỏ vốn đầu tư trên khu đất được Nhà nước giao, cho thuê đất tạo ra.

20% tổng giá trị của phần chênh lệch này được hỗ trợ trở lại cho người sử dụng đất do họ có công giữ gìn, bảo vệ vốn đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Thứ ba, về xử lý phần giá trị địa tô chênh lệch, trong thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người bị thu hồi đất và lợi ích của người đầu tư.

Để thực hiện được yêu cầu này, chúng ta nên thực hiện dựa trên nguyên tắc mỗi chủ thể đều được hưởng lợi ích từ phần địa tô chênh lệch phát sinh đó. Nhà nước thông qua việc điều tiết thu về địa tô chênh lệch. Người dân, tổ chức được hưởng lợi từ địa tô chênh lệch phải nộp nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước ngay sau khi địa tô chênh lệch xuất hiện để điều tiết cho người có đất bị thu hồi. Ngoài việc được bồi thường về đất, họ còn được hưởng khoản hỗ trợ.

Thực tế việc thu địa tô chênh lệch từ người dân là rất khó khăn, vì vậy trước mắt cho các trường hợp phải nộp địa tô chênh lệch được ghi nợ (như ghi nợ khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). Khi nào người sử dụng đất thực hiện việc giao dịch, chuyển nhượng hoặc hoạt động kinh tế khác có thu lợi từ địa tô chênh lệch 2 thì họ phải nộp nghĩa vụ tài chính trước khi được Nhà nước cho phép thực hiện việc giao dịch.

Về lâu dài, cần quy định bắt buộc việc thu hồi đất hai bên đường khi thực hiện các dự án làm đường giao thông trong khu đô thị; sau khi Nhà nước đầu tư xây dựng đường, hệ thống cây xanh, vỉa hè, chiếu sáng... thì tiến hành tổ chức việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với khu vực đất hai bên đường đã được đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật để tạo nguồn vốn cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng và góp phần thực hiện nguyên tắc công bằng trong sử dụng đất đai.

Thứ tư, bổ sung các quy định về cơ chế, chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho người sử dụng đất góp đất cùng với Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo tỷ lệ vốn góp từ việc tăng giá trị của đất đai mang lại.

Thứ năm, tiếp tục nghiên cứu xây dựng các sắc thuế mới như: Thuế phát triển của từng khu vực đất đai, thuế phát triển hạ tầng…