Thế “tiến thoái lưỡng nan” trong di dời nhà máy, trường học ra khỏi trung tâm thành phố

Ngày 10/6/2023, Reatimes đã đăng tải bài viết "Vì sao kế hoạch di dời nhà máy, khu công nghiệp khỏi đô thị bị tắc nghẽn?" nêu thực trạng di dời các trường học, nhà máy ra khỏi đô thị gặp khó khăn do vướng mắc các quy định pháp luật và chính những cá nhân, tổ chức thuộc diện thực hiện kế hoạch.

Trong bài viết này, Reatimes tập trung phân tích làm rõ những tồn tại mang tính lịch sử khiến tiến kế hoạch này gặp phải vô vàn khó khăn suốt hơn 12 năm qua và Chỉ thị số 23 của Ban Bí thư được kỳ vọng sẽ sớm giải quyết dứt điểm được vấn đề này.

*********

Cách đây hơn 10 năm, để thực hiện di dời các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm môi trường khỏi khu vực đô thị, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 86/2010/QĐ-TTg ngày 22/12/2010 về Quy chế tài chính phục vụ di dời các cơ sở gây ô nhiễm môi trường và các cơ sở phải di dời theo quy hoạch xây dựng đô thị. Trước đó 3 năm, Thủ tướng cũng đã có Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg về sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước và áp dụng cho cả các doanh nghiệp phải di dời do ô nhiễm môi trường.

Năm 2011, thực hiện Quyết định số 1259/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 của Thủ tướng Chính phủ, UBND thành phố Hà Nội yêu cầu di dời 12 cơ sở giáo dục trong đó có các trường: Đại học Công đoàn, Đại học Kinh tế kỹ thuật công nghiệp, Đại học Luật Hà Nội, Đại học Ngoại thương, Đại học Răng Hàm Mặt, Đại học Văn hóa Hà Nội, Đại học Xây dựng, Đại học Y Hà Nội, Đại học Y tế công cộng, Viện Đại học Mở Hà Nội, Cao đẳng Công nghệ cao Hà Nội và Cao đẳng Y tế Hà Nội.

Lập dự án bất động sản để tạo vốn di dời nhà máy

Để doanh nghiệp có chi phí phục vụ di dời các cơ sở sản xuất khỏi đô thị (chi phí xây dựng, lắp đặt thiết bị, nâng cấp dây chuyền công nghệ tại vị trí nhà máy mới), Quyết định 86 của Thủ tướng cho phép doanh nghiệp được chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các dự án bất động sản (gồm xây dựng các tòa chung cư, văn phòng, tổ hợp thương mại, dịch vụ...) nếu đáp ứng các điều kiện: Có ngành nghề kinh doanh phù hợp, có dự án đầu tư tại vị trí cũ được cấp có thẩm quyền phê duyệt phù hợp với quy hoạch, có vốn sở hữu không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư của dự án...

Do đa số doanh nghiệp sản xuất không có ngành nghề kinh doanh BĐS nên Quyết định 86 còn cho phép họ được liên doanh với nhà đầu tư khác (là các doanh nghiệp kinh doanh BĐS) thành lập pháp nhân mới để thực hiện dự án đầu tư với điều kiện doanh nghiệp phải di dời phải có phần vốn góp không thấp hơn 26% trong pháp nhân mới. Quy định này nhằm tránh doanh nghiệp phải di dời giữ số lượng cổ phần quá thấp, dẫn đến bản chất là “lách” chuyển nhượng dự án cho doanh nghiệp kinh doanh BĐS.

Tại thời điểm năm 2010, Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Nhà ở năm 2005 còn cho phép chỉ định chủ đầu tư dự án nhà ở trong trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hợp pháp, phù hợp với quy hoạch xây dựng nhà ở. Như vậy doanh nghiệp có đất sản xuất, kinh doanh (không phải đất ở) cũng được chỉ định thực hiện dự án nhà ở thương mại mà không phải đấu giá hay đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Triển khai Quyết định 86 và Nghị định 71, một số doanh nghiệp sản xuất đã di dời thành công, vị trí cơ sở sản xuất cũ đã được chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án BĐS, góp phần giảm thiểu ô nhiễm môi trường, cải thiện mỹ quan đô thị.

Thoái vốn nhà nước khỏi lĩnh vực bất động sản

Tuy nhiên, bên cạnh một số dự án sản xuất đã di dời thành công thì rất nhiều dự án của doanh nghiệp nhà nước được chấp thuận theo Quy chế tài chính tại Quyết định 86 đã rơi vào trạng thái “tiến thoái lưỡng nan” chỉ sau một năm.

Nguyên nhân là bởi giai đoạn 2011 - 2012 là giai đoạn suy thoái kinh tế, khủng hoảng, đóng băng của thị trường BĐS. Kết quả là ngày 27/9/2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 94/NQ-CP trong đó chỉ đạo: “Yêu cầu các tập đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà nước tập trung vốn đầu tư vào các ngành nghề sản xuất, kinh doanh chính, không đầu tư ngoài ngành, nhất là các lĩnh vực tài chính, bảo hiểm, bất động sản, chứng khoán. Đối với các tập đoàn, tổng công ty trước đây đã đầu tư vào các lĩnh vực này phải sớm có kế hoạch thoái vốn, tiến tới chấm dứt kinh doanh”.

Quy định của Nghị quyết 94 và đặc biệt là sự ra đời của Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 (Luật số 69/2014/QH13) đã dẫn đến việc quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh được quản lý hết sức chặt chẽ. Chỉ những doanh nghiệp nhà nước có ngành nghề BĐS là ngành nghề kinh doanh chính thì mới được đầu tư vốn Nhà nước vào dự án BĐS.

Quy định này dẫn đến một số trường hợp tại thời điểm góp vốn vốn thành lập pháp nhân mới để xin làm dự án trên khu đất di dời thì chưa xác định được tổng vốn đầu tư. Khi thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư dự án thì tổng vốn đầu tư mới được xác định cụ thể, dẫn đến pháp nhân mới không đáp ứng điều kiện vốn chủ sở hữu tối thiểu (từ 15% đến 20% tổng vốn đầu tư dự án).

Tình huống này để được chấp thuận chủ trương đầu tư dự án BĐS thì pháp nhân mới phải tăng vốn điều lệ. Nhưng như đã nêu trên, Nghị quyết 94 và Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp không cho phép góp bổ sung vốn Nhà nước vào doanh nghiệp kinh doanh BĐS. Luật số 69/2014/QH13 quy định rõ chỉ 2 trường hợp được bổ sung vốn điều lệ:

a) Doanh nghiệp đang hoạt động hiệu quả nhưng vốn điều lệ không bảo đảm thực hiện ngành, nghề kinh doanh chính;

b) Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Như vậy, nếu doanh nghiệp nhà nước không có ngành nghề kinh doanh chính trong lĩnh vực BĐS thì không được góp bổ sung vốn điều lệ vào pháp nhân mới để thực hiện dự án BĐS.

Điều này dẫn đến thế “tiến thoái lưỡng nan” suốt những năm qua: Nếu doanh nghiệp nhà nước không góp thêm vốn điều lệ vào pháp nhân mới thực hiện dự án BĐS thì dự án không đáp ứng yêu cầu về vốn chủ sở hữu, không được chấp thuận để triển khai. Ngược lại, nếu đối tác liên doanh góp vốn để làm tăng vốn điều lệ của pháp nhân mới sẽ dẫn đến tỷ lệ phần vốn góp của doanh nghiệp nhà nước xuống dưới 26%, không đáp ứng yêu cầu tại Quyết định số 86/2010/QĐ-TTg.

Ngoài ra, việc thực hiện các dự án BĐS tại vị trí cũ sau khi di dời còn gặp vướng mắc do sự ra đời của Nghị định số 167/2017/NĐ-CP về sắp xếp lại, xử lý tài sản công (sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 67/2021/NĐ-CP). Nghị định số 167/2017 quy định các Bộ, UBND cấp tỉnh phải lập phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất đối với nhà, đất của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp thuộc phạm vi quản lý để trình phê duyệt (thẩm quyền phê duyệt phương án rất cao, gồm: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Chủ tịch UBND cấp tỉnh).

Sau khi Chính phủ ban hành Nghị định 67/2021 sửa đổi, bổ sung Nghị định 167/2017 thì phạm vi điều chỉnh của Nghị định được mở rộng ra 3 cấp, gồm: Doanh nghiệp cấp I (Tập đoàn kinh tế Nhà nước, Tổng công ty Nhà nước do các cơ quan nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn do cơ quan nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ); Doanh nghiệp cấp II (là doanh nghiệp có vốn góp của doanh nghiệp cấp I mà tỷ lệ vốn Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ); Doanh nghiệp cấp III (là doanh nghiệp có vốn góp của doanh nghiệp cấp II mà tỷ lệ vốn Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ).

Việc quy định các doanh nghiệp cấp II, cấp III cũng phải lập, phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất đã dẫn đến số hồ sơ phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất quá nhiều, gây chậm trễ trong quá trình phê duyệt (do nhân lực cán bộ, công chức giải quyết hồ sơ có hạn). Và khi phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất (theo phương án chuyển mục đích sử dụng đất) chưa được phê duyệt thì dự án chưa thể triển khai thực hiện. Điều đó dẫn đến rất nhiều cơ sở sản xuất trong khu vực đô thị không thể di dời, mặc dù thường xuyên gây ra ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông (do các cơ sở này chưa được phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất).

Như vậy, có thể thấy các vướng mắc về pháp lý là nguyên nhân chính làm chậm trễ quá trình di dời các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm môi trường. Chỉ thị số 23 của Ban Bí thư mới đây được kỳ vọng sẽ tạo cơ sở chính trị để sửa đổi, hoàn thiện các quy định pháp luật, giúp thúc đẩy quá trình di dời trụ sở cơ quan, trường học, khu sản xuất công nghiệp... ra khỏi khu vực trung tâm đô thị.