Các thành phố có đang thiếu hụt ngân sách?
Các thành phố lớn nơi có thu nhập bình quân cao nhất lại là nơi thiếu hụt lớn nhất về tài chính phát triển hạ tầng và duy trì dịch vụ ứng phó với tắc nghẽn, ô nhiễm và ngập lụt. Nền tảng tài chính đô thị lệ thuộc vào mở rộng kém bền vững. Các nguồn thu cho phát triển dựa nhiều vào nguồn thu từ “bán” đất vốn kém bền vững và dễ bị trục lợi. Bản thân tiền sử dụng đất cũng trở nên nhỏ bé khi chi phí cho hạ tầng tăng nhanh.
TP.HCM có nguồn thu từ tiền sử dụng đất chỉ bằng 10% mức nhu cầu chi cho giảm ngập trong 5 năm tới. Tốc độ mở rộng đô thị cao hơn gần gấp 3 lần tốc độ tăng dân số tiềm ẩn xu hướng gia tăng chi phí nuôi đô thị ngày càng tăng. Các khu vực đã có quy hoạch sẽ có gánh nặng tài chính lớn hơn khi đảm bảo tối thiểu 18% đường giao thông theo quy chuẩn, có đủ trường công, nuôi được công viên, đảm bảo thoát nước và chiếu sáng đạt chuẩn.
Gánh nặng lên ngân sách các thành phố lớn sẽ tăng rất nhanh trong tương lai khi chủ đầu tư BT bàn giao các công trình hạ tầng BT như xử lý nước thải, rác thải, chống ngập. Nếu không tăng phí thoát nước lên khoảng 10 lần, TP.HCM có thể phải bù lỗ tới 10.000 tỷ đồng một năm để xử lý hơn 2 triệu mét khối nước thải sinh hoạt. Chi phí vận hành hệ thống metro cùng hệ thống xe buýt công cộng đồng bộ ở TP.HCM cũng cần tăng hơn nhiều so với mức khoảng gần 1000 tỷ đồng/năm như hiện tại. Nói cách khác, việc nâng cao chất lượng cuộc sống ở đô thị đang chủ yếu chất lên ngân sách công.
Các nguồn thu cho phát triển đô thị dựa nhiều vào nguồn thu từ “bán” đất vốn kém bền vững và dễ bị trục lợi (Ảnh minh họa)
Tăng thu để chi là việc làm bắt buộc và thuế tài sản truyền đi thông điệp tái phân bổ của cải giữa người giàu và người nghèo. Tuy nhiên, dường như đa phần các thảo luận đang hướng xã hội vào việc thu tiền của người có nhiều nhà đất, và khả năng chi trả là có thực, tái phân bổ của cải từ nhóm này sang nhóm khác và bổ sung nguồn thu cho ngân sách Nhà nước đang khó khăn. Trong khi đó, các thảo luận ít đề cập việc dùng tiền thuế tài sản vào việc gì, thu vào túi “Nhà nước” là cấp nào, và sẽ tạo ra những thay đổi gì từ việc thu thuế này.
Sự cần thiết của thuế tài sản
Nhìn ra nước ngoài, thuế tài sản không giống thuế thu nhập cá nhân nhằm chia lại của cải giữa các nhóm thu nhập, mà là một nguồn lực để chính quyền địa phương, chính quyền đô thị huy động để chi trả cho các tiện ích và dịch vụ cơ bản cho cư dân địa phương. Thu từ thuế tài sản không lớn vì chỉ từ 1 - 3% tổng thu ngân sách quốc gia ở các nước phát triển. Tuy nhiên, nguồn thu này cũng không nhỏ nếu xét tới trách nhiệm của chính quyền cơ sở.
Thuế tài sản và thuế huy động liên quan tới tài sản có thể bù đắp được từ 50% tới 75% chi phí bảo trì và duy trì hoạt động của mạng lưới giao thông, chiếu sáng, thoát nước, cứu hỏa, bảo đảm trật tự công cộng, công viên, công trình công cộng vốn không thể thu trực tiếp.
Một số quốc gia không gọi là thuế tài sản nhưng thực chất vẫn thu thuế tài sản với thuế đánh vào người sử dụng dịch vụ địa phương. Việc sử dụng thuế này có thể khác biệt như có thể trợ cấp nhà ở cho người nghèo và các chế độ phúc lợi khác, xong về cơ bản thuế tài sản vẫn chủ yếu nhằm phân chia chi phí dành cho tiện ích chung theo khu vực phục vụ và tính trên cơ sở diện tích (đất kết hợp với diện tích xây dựng) hoặc định giá từng tài sản.
Giá của vị trí tài sản làm nên từ đầu tư và dịch vụ công cộng. Ai cũng hiểu giá của bất động sản phụ thuộc vào vị trí và giá của vị trí là do các tiện ích bên ngoài đem lại. Giá đất cao ở trung tâm các đô thị lớn hoặc vùng du lịch là do chất lượng hạ tầng và dịch vụ tiện ích hoặc môi trường tự nhiên được gìn giữ tốt. Giá bất động sản giảm khi chi phí để duy tu hạ tầng hay quản lý kém. Các chung cư hoặc khu đô thị không trả đủ chi phí bảo dưỡng sẽ nhanh chóng xuống cấp và làm giảm giá trị tài sản của các chủ sở hữu khu vực. Nếu không có các chi phí chung từ khu vực công, tài sản càng đẹp càng dễ mất giá.
Có thể cho rằng chủ sở hữu tài sản đã đóng thuế đất và đóng thêm là không cần thiết; tuy nhiên có hai vấn đề đặt ra: Thứ nhất, thuế đất ở Việt Nam hiện thời chưa phản ánh quan hệ đóng – hưởng. Thuế đất hiện thời ở Việt Nam chỉ bằng 1/10 tới 1/30 lần so với mức bình quân của các nước phát triển (thuế suất hiện tại từ 0,03% đến 0,15% giá trị đất còn các nước OECD thu từ 0,3% đến 1,5%). Chú ý rằng khoảng chênh lệch này còn chưa tính tới giá đất tính thuế thường thấp hơn thực tế giao dịch vài lần ở một số khu vực hay vị trí.
Mức thuế đất này rõ ràng không tương xứng với mức chi cho bảo trì hạ tầng và không gian công cộng, ví dụ như thuế đất phi nông nghiệp hiện tại cho một lô đất 100m2 ở thành phố loại 2 như Vĩnh Long một năm chỉ ở mức 200.000đ – 300.000đ - chỉ bằng một bữa ăn sáng - cà phê bên ngoài của một gia đình trung lưu tại đây. Mức thu như vậy ở thành phố trên 10 vạn dân như Vĩnh Long sẽ cho con số trên dưới 5 - 6 tỷ đồng, có lẽ chỉ đủ cho việc chiếu sáng của trên 2.000ha diện tích đường và công trình công cộng ở nội thành; còn các chi phí khác trông vào trợ cấp từ "trên".
Cách tính thuế đất hiện nay dường như chỉ đủ phục vụ chi phí quản lý về địa chính; trong khi đó, khu vực đô thị và cả nông thôn đỏi hỏi chi phí cao hơn nhưng hiện không có nguồn thu tương xứng.
Thứ hai, thuế (sử dụng) đất không đủ để chi trả cho khu vực đô thị vốn khai thác không gian theo chiều đứng. Khu vực trung tâm đô thị thường có xây nhà gấp từ 3 - 5 lần diện tích đất họ có. Nhiều chung cư và văn phòng ở Hà Nội và TP.HCM xây tới 40 - 50 tầng và có hệ số sử dụng đất từ 10 - 12 lần hoặc thậm chí cao hơn nữa. Áp lực giao thông quá tải cũng như thiếu trường công xuất phát từ việc chất tải quá lớn, gấp 5 - 10 lần bình quân mà chỉ thu một lần tiền thuế tính theo diện tích đất.
Đây rõ ràng là lỗ hổng lớn về tài chính và không công bằng giữa các đối tượng đóng góp. Việt Nam chưa có các phí tác động lên hạ tầng và thoát nước giống như các quốc gia phát triển nên các vấn đề quá tải khó có giải pháp tiếp cận từ giác độ kinh tế.
Ảnh minh hoạ
Rõ ràng là nguồn thu trên đất không đẻ nhưng nhà thì đẻ rất nhiều và nhiều địa phương phải tìm nguồn thu từ bán và cho thuê tài sản, thu tiền chuyển đổi đất nông nghiệp thành đô thị. Có thể liên hệ vấn đề này với thực tế từ TP.HCM được cho là thành phố "giàu nhất" vẫn phải chấp nhận cho mở rộng đô thị nhanh hơn nhu cầu thực để có thêm tiền sử dụng đất chi trả cho các dự án hạ tầng giao thông/thoát nước. Có thể nói, thiếu hụt ngân sách đầu tư hạ tầng đô thị giống như phải cắt đất ra để bán lấy tiền xây thêm móng cho "thiên hạ"xây nhà cao hơn.
Thuế tài sản là cơ chế phù hợp hơn các hình thức thuế khác để duy trì chất lượng hạ tầng tại chỗ. Thuế tài sản dễ thuyết phục người hưởng đóng góp do mối quan hệ lợi ích trực tiếp. Việc có thể đo lường trực quan về chất lượng tiện ích như đường loại gì rộng bao nhiêu, chiếu sáng thế nào... sẽ dễ dàng biện minh về mức đóng góp. Dùng thuế thu nhập cá nhân/thuế doanh nghiệp để trả thay thuế tài sản thực chất tạo sự bất bình đẳng giữa các ngành và khu vực trong xã hội.
Các nghiên cứu ở các nước phát triển đã chứng minh thuế tài sản là loại hình thu ít ảnh hưởng nhất tới phân bổ nguồn lực xã hội hay bóp méo thị trường. Do đó, có thể hiểu dùng thuế kinh doanh tài trợ cho tiện ích ở địa phương ảnh hưởng trực tiếp đến sức cạnh tranh và giá hàng hóa. Ngược lại, đánh thuế trên tài sản đã tích lũy của người có nhiều tài sản có thể giúp người dân đầu tư vào kinh doanh nhiều hơn.
Ngoài ra, thuế tài sản là công cụ đắc lực giúp giảm chi phí đầu tư công trong quá trình nâng cấp về tiện ích và hạ tầng trong khu vực. Các công cụ thu lại giá trị gia tăng (land value capture – LVC) về cơ bản là phải sử dụng công cụ thuế tài sản để giảm mức trợ cấp cho các dự án hạ tầng lớn như đường sắt đô thị. Quá trình nâng cấp và cải tạo đô thị cũ khó có thể bán lại đất như xây mới mà phải trông vào cách thu gián tiếp như thuế tài sản và phí tác động phát triển vốn phải dựa vào một nền tảng thu thuế theo tài sản và giá trị gia tăng tài sản gắn với đầu tư công.
Thuế tài sản và công bằng xã hội trong bối cảnh ở Việt Nam
Việc trợ cấp đang tạo bất công khác trong bối cảnh chênh lệch giàu nghèo gia tăng. Khi việc đóng/hưởng đã gắn với vị trí thì thu theo lợi thế vị trí chính là thuế tài sản và phí dịch vụ sẽ công bằng hơn cho mọi người. Có thể cho rằng ai cũng có tài sản giống nhau thì đóng hay hưởng cũng giống nhau sẽ không còn ý nghĩa. Điều này có thể đúng ở quốc gia như Đan Mạch nơi thuế thu nhập rất cao và thu nhập hộ tương đối ngang bằng, nhưng trong bối cảnh Việt nam phân hóa giàu nghèo nhanh thì việc bao cấp này thực sụ gia tăng khoảng cách giàu nghèo.
Kể cả một số nơi đã có đủ ngân sách thì việc bao cấp nhiều hơn cho người giàu đi ngược lại với nguyên tắc phân bổ của cải từ nguồn gốc Nhà nước. Xét theo khu vực, người dân nông thôn đang phải đóng góp để duy trì tiện ích công cộng thì việc bao cấp khu vực đô thị về lâu dài sẽ làm tăng bất bình đẳng giữa hai khu vực này. Kéo dài việc bao cấp ngược sẽ làm giảm sự gắn kết về mặt xã hội ở quy mô vùng miền và quốc gia.
Lựa chọn về thuế tài sản và lộ trình áp dụng
Thuế tài sản là nền tảng tài chính cho kỷ nguyên đô thị. Dự báo trong 10 năm nữa Việt Nam sẽ trở thành quốc gia “đô thị” nhưng chúng ta vẫn chưa hoàn thiện cơ chế lấy đô thị nuôi đô thị. Trong bối cảnh nợ công cao, nguồn lực đầu tư công khan hiếm, chính quyền đô thị cần sáng tạo và linh hoạt trong huy động và sử dụng nguồn lực để phát triển và duy trì tiện ích đô thị.
Thuế tài sản là cơ sở quan trọng tạo công bằng trong quan hệ đóng - hưởng và hoàn trả các giá trị từ hạ tầng đầu tư vào đất. Thuế tài sản cùng với các phí dịch vụ, phí tác động tới sử dụng hạ tầng và không gian đô thị được thu và chi công bằng là nền tảng để thành phố phát triển bền vững.
Thuế tài sản cần thông điệp thuyết phục. Nếu thu thuế tài sản về ngân sách Trung ương và nhắm vào người giàu thì họ sẽ tự hỏi bao giờ các khoản thu đó mới được phân bổ về nơi đóng góp? Bản thân điều này cũng làm giảm động lực của cả người có tài sản và chính quyền địa phương.
Cần truyền tải thông điệp thuế tài sản là đảm bảo công bằng cho việc đóng - hưởng về hạ tầng và tiện ích ngay tại nơi họ sinh sống. Phương pháp thu và miễn giảm cho người nghèo cũng cần được thiết kế để phản ánh thực tế từng địa phương với mức tái phân bổ hợp lý.
Theo đó, áp dụng thu thế cần thí điểm tự chủ theo khu vực. Việc thu thuế tài sản sẽ gặp thách thức lớn về thực hiện vì chi phí tốn kém ban đầu để định giá hàng triệu tài sản cũng duy trì hệ thống quản lý chi tiết. Phân cấp để thu và chi sẽ dẫn tới phi tập trung hóa quyền lực và đụng chạm tới nhiều quy định trong hệ thống thể chế hiện hành.
Tuy nhiên, nếu không hành động sớm thì càng nâng cấp và đầu tư đô thị hiện tại, ngân sách thu và chi theo kiểu “hầm bà làng” như hiện nay sẽ bị bào mòn nhanh chóng. Giải pháp khả thi trước mắt là đẩy mạnh áp dụng mô hình khu tự quản ở các khu vực có tính tương đồng về chất lượng dịch vụ như khu Tây Hồ Tây ở Hà Nội hay Thủ Thiêm TP.HCM. Để cư dân chi trả cho chi phí của họ thì dễ thuyết phục, đặc biệt là nơi cư dân có thu nhập khá.
