Tổ chức lại không gian phát triển quốc gia: Từ tư duy "rào dậu" đến bước ngoặt thể chế vùng

Suốt nhiều năm qua, mỗi khi nhìn vào bức tranh kinh tế của đất nước, câu chuyện liên kết vùng luôn để lại trong lòng những người làm chính sách, giới nghiên cứu và cộng đồng doanh nhân một nỗi trăn trở khôn nguôi. Chúng ta đã nói rất nhiều, đã vẽ nên không ít bản đồ quy hoạch giàu khát vọng, nhưng khi bước vào vận hành thực tế, các dòng chảy kinh tế liên tục bị bẻ gãy bởi những lằn ranh địa giới hành chính. Khát vọng đưa Việt Nam bước vào giai đoạn phát triển mới, hướng tới mục tiêu tăng trưởng cao và "tầm nhìn trăm năm", không thể tiếp tục dung dưỡng lối tư duy coi mỗi tỉnh, thành phố là một nền kinh tế khép kín. Nền kinh tế không thể bứt phá nếu các địa phương cứ mãi cạnh tranh lẫn nhau trong một không gian chật hẹp, thay vì cộng hưởng sức mạnh để cùng vươn ra biển lớn.

Ngày 28/8/2026, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW về phát triển các vùng và tổ chức không gian phát triển quốc gia trong giai đoạn mới. Đây là một quyết sách mang tính bước ngoặt về tư duy phát triển. Bằng việc xác định phát triển vùng là phương thức tổ chức tăng trưởng quốc gia, Nghị quyết 27-NQ/TW đã mở ra một tư duy mới: chuyển từ lối quản lý theo địa giới hành chính sang quản trị theo không gian kinh tế chức năng, lấy liên kết thực chất làm động lực để khơi thông và phân bổ lại nguồn lực của đất nước một cách hiệu quả và bền vững hơn.

Nhìn lại chặng đường hơn ba năm thực hiện các nghị quyết của Bộ Chính trị khóa XIII về phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh tại 6 vùng kinh tế, chúng ta ghi nhận nhận thức xã hội đã có sự chuyển biến rõ nét, hạ tầng giao thông kết nối liên tỉnh đã được quan tâm đầu tư nhiều hơn. Dẫu vậy, sự rời rạc, phân mảnh và triệt tiêu nguồn lực giữa các địa phương vẫn là một thực tế nhức nhối. Suốt một thời gian dài, chiếc thước đo thành tích phát triển chủ yếu dựa trên các chỉ số tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP), số lượng dự án thu hút được hay quy mô nguồn thu ngân sách nội tỉnh. Vô hình trung, cơ chế này đã đẩy các tỉnh, thành phố giáp ranh vào một cuộc đua tranh khép kín, cạnh tranh bằng ưu đãi đất đai, nguồn lực và môi trường để giữ dự án ở lại trong ranh giới của mình.

Hệ quả rõ ràng nhất của lối tư duy này là sự lãng phí nghiêm trọng nguồn lực công và làm suy giảm hiệu quả quy mô của nền kinh tế. Đi dọc dải đất miền Trung với chiều dài bờ biển chưa đầy một nghìn cây số, có thời điểm chúng ta chứng kiến sự hiện diện dày đặc của các sân bay quốc tế và nội địa, cùng hàng chục cảng biển lớn nhỏ nằm san sát nhau. Việc địa phương nào cũng muốn có cảng riêng, sân bay riêng đã làm phân tán nguồn hàng, khiến nhiều công trình đầu tư hàng nghìn tỷ đồng rơi vào cảnh hoạt động dưới công suất thiết kế. 

Trong khi đó, tại Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam - đầu tàu kinh tế của cả nước - chi phí logistics từng bị đội lên chiếm tới 18 – 20% GDP, cao hơn nhiều so với mức bình quân 10 – 12% của các quốc gia trong khu vực như Singapore hay Malaysia. Điểm nghẽn ở đây không đơn thuần là câu chuyện thiếu đường sá, mà là sự thiếu liên thông đồng bộ giữa cụm cảng nước sâu Cái Mép – Thị Vải với các trung tâm công nghiệp lớn tại Đồng Nai, Bình Dương và TP.HCM. Các dòng xe hàng hóa nối đuôi nhau hàng chục cây số qua những nút thắt cổ chai, làm tiêu hao hàng trăm triệu USD chi phí vận hành mỗi năm của doanh nghiệp chỉ vì việc đầu tư, hoàn thiện các tuyến vành đai liên tỉnh bị chậm tiến độ bởi những vướng mắc về cơ chế phối hợp ngân sách giữa các địa phương giáp ranh.

Ở Đồng bằng sông Cửu Long - vựa lúa, trái cây và thủy sản của cả nước - sự phân mảnh không gian kinh tế còn để lại những tổn thương sâu sắc hơn đối với hệ sinh thái và sinh kế của người dân. Thiên nhiên, dòng chảy của sông rạch, biến đổi khí hậu và hiện tượng xâm nhập mặn vốn không hề phân biệt ranh giới hành chính giữa Bến Tre, Tiền Giang, Sóc Trăng hay Kiên Giang. Thế nhưng, trong nhiều năm, việc đắp đập ngăn mặn hay giữ nước ngọt lại được các địa phương triển khai đơn lẻ, manh mún. 

Một công trình cống ngăn mặn được vận hành ở địa phận tỉnh này có thể làm thay đổi dòng chảy, gây ứ đọng hoặc thiếu nước ngọt ở vùng hạ lưu của tỉnh láng giềng, làm xáo trộn chuỗi sản xuất nông nghiệp. Tương tự, tại các lưu vực sông lớn như hệ thống sông Đồng Nai hay sông Hồng, vấn đề xử lý ô nhiễm nguồn nước, quản lý xả thải công nghiệp và chống ngập lụt đô thị vẫn thường rơi vào tình cảnh giằng co trách nhiệm giữa các tỉnh thượng nguồn và hạ nguồn mà không tìm được tiếng nói chung…

Những bất cập ấy chỉ ra một khoảng trống thể chế đã kéo dài quá lâu: chúng ta có bản đồ quy hoạch vùng trên giấy, nhưng lại thiếu vắng một thực thể điều phối vùng có thực quyền và đủ nguồn lực thực thi. Các Hội đồng điều phối vùng trước đây hoạt động chủ yếu theo cơ chế kiêm nhiệm, tư vấn và hòa giải, thiếu tính pháp lý ràng buộc, không có ngân sách độc lập và thiếu chế tài xử lý các xung đột lợi ích. Về mặt tài chính công, các quy định của Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công lâu nay đóng khung dòng tiền theo từng tài khoản của từng cấp tỉnh. Một người đứng đầu địa phương dù có tầm nhìn bao quát và muốn ưu tiên cho lợi ích chung của vùng cũng không thể tự ý dùng ngân sách của tỉnh mình để đầu tư một cây cầu hay một đoạn đường kết nối huyết mạch nằm trên đất của tỉnh láng giềng mà không vướng phải những rào cản về thủ tục và kỷ luật tài chính. Chính cơ chế đóng khung này đã vô tình dựng lên những hàng rào vô hình, phân tán nguồn lực quốc gia, khiến cho nền kinh tế dẫu có quy mô ngày một lớn hơn nhưng cấu trúc bên trong vẫn bị chia cắt thành nhiều mảnh ghép nhỏ rời rạc.

Được ban hành trong thời điểm đất nước đang đẩy mạnh việc sắp xếp lại các đơn vị hành chính và tinh gọn bộ máy theo mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, Nghị quyết số 27-NQ/TW của Bộ Chính trị mang ý nghĩa định hình lại toàn bộ cấu trúc phát triển quốc gia. Nghị quyết đã nhìn thẳng vào những điểm nghẽn tồn tại nhiều năm để xác lập một quan điểm mang tính nền tảng: Phát triển vùng là phương thức tổ chức tăng trưởng quốc gia, tổ chức lại không gian phát triển, phân bổ nguồn lực và nâng cao năng lực cạnh tranh trong bối cảnh mới.

Điểm thay đổi cốt lõi của Nghị quyết 27-NQ/TW là việc chuyển đổi dứt khoát từ tư duy quản lý lãnh thổ theo địa giới hành chính sang quản trị theo không gian kinh tế chức năng. Theo đó, không gian phát triển không còn bị giới hạn trên một mặt phẳng hành chính đơn thuần, mà được thiết kế theo hướng đa tầng, đa cực, liên kết đồng bộ giữa đất liền, vùng trời, vùng biển, không gian ngầm và không gian số. Đây là một tầm nhìn thực tế, phù hợp với xu thế phát triển hiện đại. Nước ta có bờ biển dài hơn 3.260 km, không thể quản lý và phát triển kinh tế biển theo kiểu chia cắt mặt nước thành từng khoảnh nhỏ của từng xã, từng tỉnh ven biển. Không gian biển, không gian ngầm tại các đô thị lớn và không gian số - nơi dữ liệu trở thành một nguồn lực sản xuất quan trọng - đòi hỏi phải được quản trị bằng một hệ thống quy hoạch tích hợp, xuyên suốt, gắn kết mật thiết giữa hạ tầng vật lý và hạ tầng dữ liệu quốc gia.

Về mặt thể chế điều phối, Nghị quyết 27-NQ/TW đã đưa ra giải pháp trực diện để giải quyết bài toán hình thức của liên kết vùng bằng bộ nguyên tắc rõ ràng cho các công trình, dự án liên vùng: Cùng quyết định - cùng góp vốn - cùng chịu trách nhiệm - cùng hưởng lợi. Đây chính là câu trả lời căn cơ cho những xung đột về lợi ích cục bộ và sự bế tắc trong cơ chế phân bổ tài chính bấy lâu nay. Đi kèm với đó là yêu cầu dứt khoát: các công trình có ý nghĩa chiến lược quốc gia mang tính liên ngành, liên tỉnh phải có cơ chế điều phối thống nhất và chỉ có một đầu mối chịu trách nhiệm duy nhất, kiên quyết xóa bỏ các khâu trung gian gây chậm trễ thời gian và tiêu hao chi phí cơ hội của xã hội.

Nghị quyết cũng làm rõ vai trò, vị thế, bản sắc và chức năng của từng vùng kinh tế trong tổng thể chiến lược chung, khắc phục tình trạng sao chép mô hình phát triển của nhau:

Vùng Đồng bằng sông Hồng và Thủ đô Hà Nội: Giữ vai trò là trung tâm chính trị, văn hóa, giáo dục và khoa học công nghệ, là hạt nhân dẫn dắt toàn vùng phát triển kinh tế tri thức, kinh tế số, công nghiệp công nghệ cao và đổi mới sáng tạo.

Vùng Đông Nam Bộ và TP.HCM: Tiếp tục là động lực tăng trưởng kinh tế lớn nhất cả nước, đầu tàu về tài chính, thương mại, logistics quốc tế và công nghiệp chế biến chế tạo giá trị gia tăng cao.

Dải duyên hải miền Trung: Tập trung phát triển mạnh mẽ kinh tế biển, hình thành chuỗi đô thị ven biển đồng bộ, phát triển năng lượng tái tạo, dịch vụ cảng biển và du lịch sinh thái đẳng cấp quốc tế.

Vùng Tây Nguyên: Phát triển bền vững với vai trò là phên dậu sinh thái, bảo đảm an ninh nguồn nước, phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn gắn với công nghệ chế biến sâu và gìn giữ không gian văn hóa truyền thống đặc sắc.

Vùng Trung du và miền núi phía Bắc: Giữ vững vai trò bảo vệ môi trường sinh thái rừng đầu nguồn, bảo đảm quốc phòng an ninh biên giới và phát triển kinh tế cửa khẩu, kinh tế biên mậu gắn với các hành lang kinh tế xuyên Á.

Đồng bằng sông Cửu Long: Xây dựng thành trung tâm kinh tế nông nghiệp bền vững, chuyển đổi từ tư duy sản xuất nông nghiệp thuần túy sang kinh tế nông nghiệp đa giá trị, thích ứng chủ động với biến đổi khí hậu trên nền tảng chuỗi logistics đường thủy nội địa hiện đại.

Cùng với việc phân định rõ chức năng kinh tế, Nghị quyết 27-NQ/TW đã mở đường cho các mô hình kinh tế mới thông qua việc cho phép áp dụng các khung cơ chế vượt trội. Việc nghiên cứu, triển khai các khu thương mại tự do thế hệ mới, khu kinh tế đặc biệt, trung tâm tài chính quốc tế tại TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, cùng mạng lưới các trung tâm dữ liệu quốc gia không còn là những ý tưởng nằm trên bàn giấy. Bằng việc lấy các hành lang kinh tế lớn như Bắc - Nam, Lào Cai - Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh, Mộc Bài - TP.HCM - Cái Mép làm khung xương sống kết nối các cực tăng trưởng, Nghị quyết hướng tới việc biến các đô thị đơn lẻ thành những chuỗi đô thị chức năng có khả năng tích tụ kinh tế và lan tỏa giá trị phát triển đến toàn vùng.

Tuy nhiên, một nghị quyết dù có tầm nhìn sâu rộng đến đâu cũng chỉ thực sự phát huy giá trị khi được chuyển hóa thành các điều khoản luật pháp cụ thể, rõ ràng và có tính khả thi cao trong đời sống thường nhật. Để Nghị quyết 27-NQ/TW không dừng lại ở những định hướng trên văn bản, công tác thể chế hóa và triển khai cần tập trung đồng bộ vào những giải pháp căn cơ.

Quốc hội và Chính phủ cần sớm nghiên cứu xây dựng một đạo luật chuyên biệt về Phát triển vùng hoặc bổ sung những chương riêng, có hiệu lực thực thi mạnh mẽ trong các luật nền tảng như Luật Quy hoạch, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công và Luật Đất đai. Cần xác lập tư cách pháp lý đầy đủ cho cơ quan điều phối vùng, đi kèm với một bộ máy làm việc chuyên trách, chuyên nghiệp, thay vì chỉ hoạt động theo phương thức kiêm nhiệm như trước đây.

Cơ quan điều phối vùng phải được giao thẩm quyền thực chất, có quyền thẩm định, phê duyệt danh mục các dự án hạ tầng liên vùng và có quyền phủ quyết đối với các quy hoạch hoặc dự án riêng lẻ của từng địa phương nếu dự án đó đi ngược lại với quy hoạch tổng thể của cả vùng, xâm hại đến môi trường sinh thái liên tỉnh hoặc làm chia cắt hành lang kinh tế chung. Khi quy hoạch vùng được nâng lên thành cơ sở pháp lý cao nhất cho mọi quyết định đầu tư, chúng ta mới có thể chấm dứt được tình trạng cát cứ, tùy tiện điều chỉnh quy hoạch vì lợi ích cục bộ của từng địa phương.

Nguồn lực tài chính chính là mạch máu quyết định sự thành bại của mối liên kết vùng. Cần sớm cụ thể hóa nguyên tắc "bốn cùng" - cùng quyết định, cùng góp vốn, cùng chịu trách nhiệm và cùng hưởng lợi - bằng việc thí điểm cơ chế ngân sách dành riêng cho không gian vùng. Có thể nghiên cứu hình thành quỹ phát triển hạ tầng và chuyển đổi xanh vùng, được huy động từ một tỷ lệ điều tiết ngân sách hợp lý từ nguồn thu phân chia của các địa phương tham gia, kết hợp với nguồn vốn mồi của ngân sách trung ương, nguồn vốn phát hành trái phiếu công trình liên vùng và các dòng tài chính xanh quốc tế.

Đi đôi với việc góp vốn là việc thiết lập cơ chế phân chia nguồn thu một cách công bằng và minh bạch. Khi các địa phương cùng chung tay đầu tư xây dựng một tuyến đường cao tốc, một cây cầu liên tỉnh hay một trung tâm logistics dùng chung, nguồn thu thuế và các giá trị gia tăng từ đất đai dọc tuyến công trình cần được chia sẻ hài hòa theo tỷ lệ đóng góp của từng bên. Tương tự, địa phương chấp nhận dành quỹ đất lớn để làm hồ điều hòa, trồng rừng bảo vệ nguồn nước ngọt hoặc xây dựng khu xử lý chất thải chung cho cả vùng phải được nhận lại cơ chế bù trừ tài chính tương xứng từ các địa phương tập trung phát triển công nghiệp và dịch vụ. Khi bài toán lợi ích được giải quyết một cách sòng phẳng và minh bạch, rào cản tâm lý của tư duy cục bộ sẽ tự khắc được tháo gỡ.

Một chính sách chỉ đi vào cuộc sống khi nó làm thay đổi được động lực làm việc và trách nhiệm của đội ngũ thực thi. Chừng nào công tác thi đua, đánh giá cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh vẫn còn bị chi phối nặng nề bởi chỉ tiêu tăng trưởng GRDP cơ học trong phạm vi địa giới hành chính, chừng đó sự co cụm vẫn còn lý do để tồn tại. Đã đến lúc hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả công việc (KPIs) của lãnh đạo địa phương cần được bổ sung các chỉ số đo lường mức độ đóng góp vào sự phát triển chung của không gian vùng.

Thước đo năng lực điều hành của một địa phương cần được nhìn nhận qua những kết quả cụ thể: chi phí logistics và thời gian lưu thông hàng hóa của doanh nghiệp đi qua địa bàn giảm được bao nhiêu; chuỗi cung ứng công nghiệp và dịch vụ liên kết với các tỉnh láng giềng mở rộng được đến đâu; chất lượng không khí, việc xử lý rác thải và nước thải liên lưu vực sông có được kiểm soát tốt hay không; và mức độ tích hợp dữ liệu hành chính dùng chung đạt tỷ lệ thế nào. Khi sự đánh giá uy tín và trách nhiệm của người đứng đầu gắn liền với sự thịnh vượng của toàn bộ không gian kinh tế chung, việc chủ động bắt tay liên kết giữa các địa phương sẽ trở thành một nhu cầu tự thân thay vì là một nhiệm vụ mang tính hình thức.

Dưới góc nhìn phát triển ngành, chúng tôi cho rằng, việc tổ chức lại không gian quốc gia theo Nghị quyết 27-NQ/TW sẽ mở ra những cơ hội tái cấu trúc rất lớn cho thị trường bất động sản và phát triển hạ tầng. Giai đoạn của những dự án bất động sản phân lô bán nền manh mún, chia cắt theo địa giới hay những khu công nghiệp thâm dụng nhiều đất đai, lao động giá rẻ đã không còn phù hợp với bối cảnh mới.

Cộng đồng doanh nghiệp cần chủ động chuyển hướng sang các mô hình bất động sản công nghiệp sinh thái thông minh, khu công nghiệp chuyên ngành thế hệ mới gắn kết chặt chẽ với các hành lang kinh tế và chuỗi logistics đa phương thức. Trên các trục giao thông huyết mạch liên vùng, cần ưu tiên phát triển mô hình đô thị nén theo định hướng giao thông công cộng (TOD), các tổ hợp đô thị dịch vụ gắn với cảng hàng không, cảng biển. Đây chính là con đường để tạo ra những tài sản có giá trị thực cho nền kinh tế, vừa giúp khai thác hiệu quả tài nguyên đất đai, vừa nâng cao chất lượng sống cho người dân đô thị và đóng góp trực tiếp vào mục tiêu hiện đại hóa đất nước.

Có thể nói, tổ chức lại không gian phát triển quốc gia theo tinh thần Nghị quyết 27-NQ/TW là một cuộc sắp xếp lại các nguồn lực để tạo ra một sức sống mới cho nền kinh tế. Đây không đơn thuần là việc vẽ lại bản đồ quy hoạch, mà là sự kiến tạo một môi trường sinh kế bền vững, rộng mở cho người dân và doanh nghiệp. Khi những rào cản ngăn cách giữa các địa phương được tháo gỡ, khi mỗi cực tăng trưởng, mỗi dòng sông, mỗi hải cảng và mỗi vùng đất được đặt đúng chức năng của mình trong một thể chế vùng thông suốt và kỷ cương, chúng ta sẽ tạo nên một nguồn nội lực mạnh mẽ, đưa đất nước vững bước trên con đường phát triển bền vững và phồn vinh./.