LTS: Việc lấy ý kiến nhân dân, các bộ, ngành và địa phương trong công tác xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi) đang được triển khai hết sức tích cực. Dự kiến tới ngày 15/3, công tác lấy ý kiến nhân dân sẽ hoàn thành, từ đó tổng kết những vấn đề nổi cộm để tiếp tục điều chỉnh phù hợp, hoàn thiện dự thảo luật, tiếp tục trình ra Quốc hội thảo luận và dự kiến thông qua tại kỳ họp cuối năm 2023. Vấn đề quan trọng mà các chuyên gia và người dân quan tâm hiện nay là phải khắc phục được tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với các luật khác, đảm bảo sự đồng bộ hệ thống pháp luật trong phát triển kinh tế - xã hội đất nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân như Hiến pháp đã quy định.
Trên tinh thần đồng hành cùng góp ý xây dựng dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), Reatimes trân trọng gửi tới quý độc giả chuyên đề "Những “khoản nợ” trong dự thảo Luật Đất đai".
Bài 4: Xung đột giữa Luật Đất đai với Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư
Trân trọng gửi tới quý độc giả!
Tiếp theo 3 kỳ trước, bài viết này tiếp tục tổng hợp những điểm còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với các luật có liên quan và dự thảo các luật sẽ trình Quốc hội trong kỳ họp thứ 5, tháng 5/2023.
Luật Đất đai trong mối liên hệ với Luật Đấu thầu
Vấn đề 12: Trúng đấu thầu dự án nhưng không thể thu hồi đất, giao đất
Song song với Luật Đất đai (sửa đổi), dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) cũng đã trình xin ý kiến Quốc hội tại kỳ họp thứ 4. Luật Đấu thầu điều chỉnh 2 hoạt động chính: đấu thầu lựa chọn nhà thầu và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án.
Cụ thể, Luật Đấu thầu là luật khung quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; về hình thức, hồ sơ, trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư có sử dụng đất. Trong khi đó, Luật Đất đai là luật khung điều chỉnh việc quản lý, sử dụng đất đai; quy định điều kiện đối với đất được lựa chọn để đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất; quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư được lựa chọn thực hiện dự án có sử dụng đất.
Cách phân chia như trên sẽ giúp tránh được chồng chéo về phạm vi điều chỉnh cũng như các quy định cụ thể của 2 đạo luật: Luật Đất đai trở thành “luật nội dung”, quy định các loại hình dự án có sử dụng đất cần lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu; phương thức giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được lựa chọn. Luật Đấu thầu trở thành “luật hình thức”, quy định về hình thức, hồ sơ, trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất.
Tuy nhiên, dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) đã mở rộng phạm vi điều chỉnh và không chỉ bó hẹp trong các dự án đầu tư có sử dụng đất theo pháp luật về đất đai (quy định tại điểm a khoản 2 Điều 1 Dự thảo) mà còn bao gồm các dự án đầu tư thuộc trường hợp phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực (quy định tại điểm b khoản 2 Điều 1 Dự thảo Luật Đấu thầu).
Chẳng hạn hiện nay một số Nghị định của Chính phủ có quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án, bao gồm dự án kinh doanh sân golf (theo Nghị định số 52/2020/NĐ-CP); dự án nghĩa trang và cơ sở hỏa táng (theo Nghị định số 23/2016/NĐ-CP); hay dự án sản xuất, cung cấp nước sạch (theo Nghị định số 117/2007/NĐ-CP, sửa đổi bởi Nghị định số 98/2019/NĐ-CP). Các loại hình dự án này rất đa dạng và có thể không đáp ứng tiêu chí “dự án có sử dụng đất” theo Luật Đất đai.
Như vậy về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) đang rộng hơn dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Luật Đấu thầu (sửa đổi) quy định thủ tục đấu thầu với mọi dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật có quy định phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi đó, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chỉ quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất trên cơ sở các tiêu chí, điều kiện cụ thể.
Vấn đề còn bỏ ngỏ: Các dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật quy định phải đấu thầu nhưng không đáp ứng các tiêu chí, điều kiện của dự án có sử dụng đất theo Luật Đất đai thì sẽ áp dụng cơ chế nào để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất?
Trường hợp dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật quy định phải đấu thầu nhưng không đáp ứng các tiêu chí, điều kiện của dự án có sử dụng đất theo Điều 127, cũng không thuộc loại hình giao đất trực tiếp theo Điều 125 thì sẽ phải đấu giá khi giao đất? Như vậy sẽ phải làm nối tiếp 2 thủ tục: đấu thầu và đấu giá, gây khó khăn cho nhà đầu tư.
Kiến nghị 12: Cơ quan soạn thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi), Luật Đất đai (sửa đổi) cần nghiên cứu, hoàn thiện để đề xuất hướng xử lý trong trường hợp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật có quy định phải đấu thầu nhưng không thuộc trường hợp dự án có sử dụng đất theo Luật Đất đai (sửa đổi).
Nếu các dự án này không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai thì kiến nghị sửa đổi các văn bản liên quan (ví dụ Nghị định số 52/2020/NĐ-CP về kinh doanh sân golf) để không đặt ra quy định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Thay vào đó, nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có quyền sử dụng đất và thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư theo Luật Đầu tư.
Luật Đất đai trong mối liên hệ với Luật Đầu tư
Vấn đề 13: Quy định đấu giá đất mâu thuẫn với pháp luật đầu tư
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được xây dựng theo hướng kiểm soát chặt chẽ nhằm gia tăng hiệu quả đấu giá quyền sử dụng đất. Điều 126 dự thảo quy định: “Nhà đầu tư tham gia đấu giá phải có đề xuất dự án đầu tư trên khu đất đưa ra đấu giá và tiến độ thực hiện dự án”.
Quy định này gây xung đột bởi Luật Đầu tư năm 2020 quy định trước khi tổ chức đấu giá thì cơ quan nhà nước phải chấp thuận chủ trương đầu tư. Thông qua quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư, cơ quan nhà nước đã chấp thuận đề xuất dự án đầu tư với các nội dung: mục tiêu, quy mô đầu tư, vốn đầu tư và phương án huy động vốn, địa điểm, thời hạn, tiến độ thực hiện...
Chấp thuận chủ trương đầu tư là một phần của hồ sơ mời đấu giá mà các nhà đầu tư tham gia đều phải tuân thủ. Việc đấu giá trên cùng một mặt bằng sẽ đảm bảo cuộc đấu giá diễn ra cạnh tranh, công bằng, minh bạch. Ngược lại, nếu cho phép mỗi nhà đầu tư được đề xuất dự án đầu tư và tiến độ thực hiện khác nhau sẽ không đảm bảo nguyên tắc đấu giá trên cùng một mặt bằng.
Điểm h khoản 3 Điều 126 Dự thảo quy định: “Người trúng đấu giá phải đảm bảo hoàn thành dự án theo tiến độ nhưng không quá 05 năm kể từ ngày được bàn giao đất tại thực địa”. Quy định này sẽ gây vướng mắc cho có dự án lớn có yêu cầu phân kỳ đầu tư. Nếu đặt ra quy định này thì cần bổ sung các trường hợp được điều chỉnh, gia hạn tiến độ (ví dụ khi gặp các trường hợp bất khả kháng, trở ngại khách quan không do lỗi của nhà đầu tư).
Điểm g khoản 3 Điều 126 Dự thảo quy định: “Tổ chức, cá nhân trúng đấu giá quyền sử dụng đất không được thay đổi mục đích sử dụng đất, chiều cao, chiều sâu công trình, hệ số sử dụng đất”. Quy định này nhằm tránh việc thông đồng giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, khi mời đấu giá thì đưa ra chỉ tiêu quy hoạch thấp, kém hấp dẫn, sau đó cho phép điều chỉnh nâng tầng, tăng hệ số sử dụng đất. Tuy nhiên dự thảo cần bổ sung các trường hợp được phép điều chỉnh quy hoạch tương ứng với quy định tại Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng.
Chẳng hạn khi triển khai dự án bắt gặp các trường hợp bất khả kháng, trở ngại khách quan; trường hợp có sự biến động về điều kiện khí hậu, địa chất, thủy văn (ví dụ gặp hang caster, túi bùn...) thì phải điều chỉnh quy hoạch, dẫn đến thay đổi mục đích sử dụng đất, chiều cao, chiều sâu công trình, hệ số sử dụng đất.
Hoặc trường hợp nhà đầu tư đề xuất thay đổi theo hướng giảm chiều cao, chiều sâu công trình, hệ số sử dụng đất, thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất ở sang đất thương mại dịch vụ, đất công cộng... phục vụ cộng đồng thì cần được khuyến khích, thay vì ngăn cấm.
“Khoảng trống” dự án lấn biển
Hoạt động lấn biển đã và đang được triển khai rộng rãi tại Việt Nam để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội bằng đa dạng các nguồn vốn trong đó chủ yếu là các dự án sử dụng vốn tư nhân.
Tuy nhiên, Điều 111 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chỉ ghi nhận “dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước” để tạo lập quỹ đất. Trên thực tế, các dự án lấn biển yêu cầu vốn đầu tư vô cùng lớn, cần huy động tốt nguồn lực từ khối tư nhân để triển khai hiệu quả. Bởi vậy, dự thảo cần bổ sung dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài đầu tư công; dự án lấn biển sử dụng vốn hỗn hợp; dự án lấn biển theo phương thức đối tác công - tư… để tạo khung khổ pháp lý triển khai.
Hệ thống pháp luật hiện nay tách bạch việc quản lý đất đai theo Luật Đất đai; việc quản lý khu vực biển thực hiện theo Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Diện tích đất được đưa vào quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai; diện tích biển được đưa vào quy hoạch không gian biển quốc gia theo Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Ranh giới phân định giữa diện tích đất và biển là “đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm”, thường gọi là “đường triều kiệt”.
Hoạt động lấn biển sẽ làm thay đổi hiện trạng, biến khu vực đang là biển trở thành đất, dẫn đến thay đổi luật áp dụng, đồng thời đưa một diện tích thuộc quy hoạch không gian biển quốc gia chuyển sang quy hoạch sử dụng đất.
Việc Điều 64, 65 dự thảo Luật Đất đai quy định nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện bao gồm “Khoanh định khu vực lấn biển”; “Xác định ranh giới, vị trí, diện tích khu vực lấn biển” có thể chưa hợp lý bởi lấn biển là hoạt động tác động vào khu vực biển (nằm ngoài “đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm” - “đường triều kiệt”, không thuộc phạm vi quy hoạch sử dụng đất) để biến khu vực biển thành đất.
Do đó việc khoanh định khu vực lấn biển có thể không thực hiện trong quy hoạch sử dụng đất mà phải thực hiện trong quy hoạch không gian biển quốc gia; quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ (là các loại quy hoạch được lập theo Luật Quy hoạch năm 2017).
Ngoài ra, việc sửa đổi Luật Đất đai cần gắn liền với sửa đổi các luật liên quan, gồm Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư để tạo hành lang pháp lý lựa chọn nhà đầu tư dự án lấn biển. Bởi hệ thống pháp luật hiện hành chỉ quy định về lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; không quy định lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án sử dụng mặt biển (mà sau khi lấn biển sẽ trở thành mặt đất).
Chẳng hạn với dự án đầu tư sử dụng 500ha mặt nước biển để lấn biển xây dựng khu đô thị. Với dự án khu đô thị thông thường, cơ quan nhà nước phải chấp thuận chủ trương đầu tư (thẩm quyền chấp thuận của Thủ tướng) trước khi tổ chức lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu giá (nếu đất đã giải phóng mặt bằng) hoặc đấu thầu dự án (nếu đất chưa giải phóng mặt bằng).
Tuy nhiên, với dự án khu đô thị lấn biển, sử dụng toàn bộ diện tích mặt biển mà không sử dụng đất thì Luật Đầu tư chưa có quy định về thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư và hình thức lựa chọn nhà đầu tư. UBND cấp tỉnh cũng không thể tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất bởi dự án này không sử dụng đất.
Kiến nghị 13: Dự thảo Luật Đất đai cần bổ sung quy định về dự án lấn biển bằng các nguồn vốn khác. Đồng thời kiến nghị sửa đổi đồng bộ các luật liên quan:
- Tại dự thảo Luật Đấu thầu sửa đổi cần bổ sung quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án lấn biển (là dự án đầu tư kinh doanh nhưng không sử dụng “đất”);
- Sửa Luật Đầu tư để bổ sung quy định về chấp thuận chủ trương đầu tư, các hình thức lựa chọn nhà đầu tư dự án lấn biển..., tạo hành lang pháp lý triển khai các dự án lấn biển.
