Nhìn từ Nghị quyết số 18-NQ/TW thì “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” sẽ là những mục tiêu trọng tâm trong sửa đổi Luật Đất đai vào năm 2023, đặc biệt là trong chính sách thu hồi đất để thực hiện dự án. Nhưng hiểu thế nào cho đúng về hài hòa lợi ích trong thu hồi đất, phải chăng là phải đặt quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi lên trên hết thảy?
***
Ban chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” (Nghị quyết 18) mà trong đó “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” là trọng tâm của chính sách.
Theo Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương vừa ban hành về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” (Nghị quyết 18), “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” là những yêu cầu được đặt lên hàng đầu. Nguyên tắc “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” cũng cần được thể chế hóa, “thổi hồn” vào Luật Đất đai sửa đổi (đang được Bộ Tài nguyên và Môi trường đăng tải lấy ý kiến góp ý).
THU HỒI ĐẤT PHẢI "HÀI HÒA LỢI ÍCH"
Chẳng hạn Nghị quyết 18 đặt ra yêu cầu hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính về đất đai để “bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư”; “Đất đai là nguồn lực to lớn cần được phát huy, quản lý và sử dụng có hiệu quả, bền vững, bảo đảm công bằng xã hội”.
Trong chính sách đất đai, chế định thu hồi đất là chế định đặt ra yêu cầu cao nhất (đồng thời khó khăn nhất) vể đảm bảo “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội”. Bởi trước đây trong những lần thu hồi đất ở một số địa phương đã từng xảy ra sự phản đối của người dân, trong công tác thu hồi đất cũng luôn tiềm ẩn nguy cơ xung đột, bất bình đẳng xã hội; tiềm ẩn tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm và gây bức xúc trong dư luận xã hội.
Bởi vậy mà Nghị quyết 18 đặc biệt đề cao việc hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể, Nghị quyết 18 đặt ra nhiệm vụ: “Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải đi trước một bước, bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư theo quy định của Hiến pháp và pháp luật; có quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để sau khi thu hồi đất thì người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.
Suy cho cùng thì “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” luôn là mục tiêu và phải là mục tiêu của mọi chính sách pháp luật, mọi công cụ điều tiết nền kinh tế hay mọi công cụ quản lý xã hội đối với mọi Nhà nước pháp quyền. Bởi nếu chính sách không hướng đến bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, không đảm bảo công bằng xã hội thì chính sách ấy không thể tồn tại bền vững.
Trước Nghị quyết 18, các văn kiện của Đảng đã quan tâm, chú trọng đến vấn đề bảo đảm hài hòa lợi ích, công bằng xã hội và phát huy vai trò điều tiết của thị trường. Hai năm trước, Văn kiện đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã đề ra mục tiêu: “Giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội; giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân”.
Để hướng đến một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực thụ như mục tiêu Đảng đặt ra thì khâu “hoàn thiện pháp luật để huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả đất đai, tài nguyên, bảo đảm công khai, minh bạch” và đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các chủ thể: Nhà nước - doanh nghiệp - người dân giữ vai trò hết sức quan trọng.
Ngược lại nếu thể chế, chính sách, pháp luật không đảm bảo sự hài hòa, cân bằng lợi ích giữa 3 chủ thể này thì đều dẫn đến bất ổn. Nếu chính sách, pháp luật chỉ bảo vệ lợi ích Nhà nước và người dân mà bỏ quên doanh nghiệp thì doanh nghiệp và thị trường không thể phát triển. Ngược lại, nếu chỉ chăm lo lợi ích doanh nghiệp và Nhà nước trong khi người dân không được bảo vệ thì sẽ dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu kiện… ảnh hưởng an ninh trật tự và môi trường đầu tư, kinh doanh.
AI XỨNG ĐÁNG VỚI ĐIỀU GÌ?
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia. Tiếp cận đất đai luôn là mục tiêu của mọi doanh nghiệp và và nhân tố quyết định thắng lợi của hoạt động sản xuất kinh doanh.
Hiện nay phần lớn diện tích đất đai của nước ta đã có người sử dụng. Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đặt ra yêu cầu sản xuất lớn, phải “gom” các thửa đất nhỏ lẻ lại, đồng thời cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư. Điều đó dẫn đến việc cần thiết phải “chuyển dịch” quyền sử dụng đất từ chủ thể này sang chủ thể khác.
Nhu cầu khách quan ấy đặt ra yêu cầu về xây dựng chính sách để khuyến khích “chuyển dịch” quyền sử dụng đất nhằm phát triển kinh tế - xã hội mà vẫn bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi?
Luật Đất đai hiện nay quy định 02 cơ chế tạo lập quỹ đất: Cơ chế thứ nhất là Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội (theo Điều 62 Luật Đất đai - gọi là “Cơ chế hành chính” vì Nhà nước sử dụng quyết định hành chính và có tính cưỡng chế do được bảo đảm thực thi bằng quyền lực công).
Cơ chế thứ hai là doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (theo Điều 73 Luật Đất đai - gọi là “Cơ chế dân sự” vì dựa trên nguyên tắc bình đẳng thỏa thuận).
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia. (Ảnh minh họa: Báo Chính phủ)
Trong bài viết này, tác giả tập trung phân tích cơ chế thứ nhất - “cơ chế hành chính”, thực hiện trên cơ sở quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (gồm UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện, tùy đối tượng bị thu hồi đất).
Với việc Nghị quyết 18 quy định “bỏ khung giá đất, có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường”, một số tác giả cho rằng khi định giá đất để thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng phải có sự thỏa thuận của bên có đất bị thu hồi, nếu không thỏa thuận được thì người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan định giá độc lập thẩm định lại giá đất.
Đây là quan điểm sai lệch, không đúng bản chất bởi thu hồi đất suy cho cùng vẫn là “cơ chế hành chính” trên cơ sở các quyết định thu hồi đất.
Và hơn nữa, việc xây dựng chính sách về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng còn liên quan đến học thuyết kinh điển của nhà triết học Hy Lạp cổ đại Aristotle về xây dựng chính sách mà cho đến ngày nay vẫn còn nguyên giá trị tham khảo, áp dụng.
Trọng tâm trong triết lý - chính trị của Aristotle về công lý là sự vinh danh, phân phối các giá trị trong xã hội. Đối với Aristotle, công lý có nghĩa là cho mọi người những gì họ xứng đáng, trao cho mỗi người cái họ đáng được hưởng. Aristotle tập trung trả lời câu hỏi: Cái một người đáng hưởng là gì?
Học thuyết Aristotle về phân phối các giá trị thể hiện rõ nét qua lập luận của ông về việc phân phối sáo. Ai xứng đáng nhận được cây sáo tốt nhất? Câu trả lời của Aristotle: Cây sáo tốt nhất dành cho người thổi hay nhất và sẽ bất công nếu trao cây sáo cho người giàu có sẵn sàng trả nhiều tiền, cho người thuộc dòng dõi quý tộc, hay phân phối ngẫu nhiên bằng bốc thăm. Lý do không chỉ bởi việc đưa cây sáo tốt nhất cho người thổi hay nhất sẽ tạo ra thứ âm nhạc hay nhất mà còn bởi đó là mục đích người ta làm ra cây sáo - để thổi được hay.
Nếu “cây sáo” là nguồn lực đất đai thì cách phân phối tốt nhất là trao quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư phù hợp nhất: Căn cứ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh..., Nhà nước quyết định một khu đất cụ thể nên sử dụng vào mục đích gì. Trên cơ sở đó, Nhà nước quyết định thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất, trao cho nhà đầu tư đủ năng lực (về kỹ thuật, tài chính) thông qua các phương thức công bằng, cạnh tranh, công khai, minh bạch (đấu giá, đấu thầu). Nguồn lực đất đai được phân phối dựa trên yêu cầu khách quan của thực tiễn để phát triển bền vững.
Áp dụng học thuyết của Aristotle vào xây dựng chính sách về thu hồi đất, câu hỏi mấu chốt sẽ là: Người có đất bị thu hồi xứng đáng nhận được gì? Giả định một hộ gia đình có 1ha đất nông nghiệp trồng cây hàng năm được Nhà nước giao đất không thu tiền hoặc cho thuê đất và chỉ còn thời hạn 5 năm.
Nếu xây dựng Luật Đất đai theo chiều hướng khi thu hồi đất, Nhà nước phải đạt được thỏa thuận về giá trị bồi thường với bên có đất bị thu hồi sẽ tiềm ẩn sự nguy hiểm trong thực thi chính sách. Gần như chắc chắn cơ quan Nhà nước không thể thu hồi được đất bởi không đạt được sự đồng thuận trước “yêu sách” của người có đất bị thu hồi.
Trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất, việc đảm bảo hài hòa lợi ích của người sử dụng đất được thể hiện thông qua việc Nhà nước bồi thường thỏa đáng và tương xứng theo giá đất phù hợp với giá thị trường, theo mặt bằng giá tại thời điểm thu hồi, tương ứng với mục đích sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất còn lại.
VÌ LỢI ÍCH CHUNG
Trên nguyên lý “Ai xứng đáng với điều gì” thì người có đất nông nghiệp chỉ có quyền thụ hưởng theo giá đất nông nghiệp thay vì yêu cầu được bồi thường theo giá đất phi nông nghiệp (đất thương mại, dịch vụ hoặc đất ở) sau khi Nhà nước chuyển mục đích sử dụng đất và giao đất cho doanh nghiệp thực hiện dự án. Có thể đúc kết lại là: Không nhòm vào ví người khác.
Điều 19 Luật Đất đai hiện hành đã có quy định Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất... Khái niệm “phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại” thường được gọi nôm na là “chênh lệch địa tô”.
Việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sẽ tạo ra giá trị “địa tô chênh lệch” nhưng giá trị này thuộc về Ngân sách Nhà nước, không thể thuộc về người dân có đất theo suy nghĩ “đếm cua trong lỗ”. Công thức định giá đất cụ thể theo phương pháp thặng dư (hướng dẫn tại Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT) chỉ cho phép doanh nghiệp thụ hưởng 15% giá trị thặng dư (doanh thu - chi phí), phần còn lại là tiền sử dụng đất phải nộp vào Ngân sách Nhà nước.
Nghị quyết 18 một lần nữa khẳng định lại đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Luật Đất đai hiện hành quy định quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai của Nhà nước gồm quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; mục đích sử dụng đất; thời hạn sử dụng đất... Các quyền năng mạnh mẽ của Nhà nước tạo ra cơ chế để khai thác “địa tô chênh lệch” vào ngân sách để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung.
Việc xây dựng chính sách theo hướng cho phép doanh nghiệp hay người dân khai thác, chiếm dụng “địa tô chênh lệch” có nguy cơ tạo ra bất bình đẳng xã hội, chênh lệch giàu nghèo, không đảm bảo “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” như tinh thần Nghị quyết 18.
Cần nhấn mạnh rằng mục đích sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất sẽ quyết định giá đất. Khi đó, giá trị bồi thường phù hợp là giá trị tương xứng với mục đích, thời hạn sử dụng đất, tương ứng với giá trị vật chất tạo ra nếu hộ dân giữ lại canh tác trong thời hạn sử dụng đất còn lại.
