Là một luật sư từng tham gia vào dự án BOT đầu tiên ở Việt Nam từ năm 1993, LS Nguyễn Tiến Lập, thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên VIAC cho rằng Việt Nam dù đã có tới trên 200 dự án đầu tư theo phương thức PPP nhưng vẫn chưa hề có một nhận thức đầy đủ, đúng với bản chất của vấn đề.
PPP là một lĩnh vực rất phức tạp và rủi ro cũng như có tính chuyên môn cao, do đó việc huy động các chuyên gia có trình độ và kinh nghiệm tham gia cơ quan chuyên trách về PPP là vô cùng cần thiết.
Ông Lập cũng cho rằng, điều đó đã dẫn đến cách tiếp cận và chiến lược chưa phù hợp. Đặc biệt, hàng loạt câu hỏi đặt ra với dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật về PPP) như có khắc phục được vấn đề tham nhũng, cải thiện công khai, minh bạch ở các dự án BOT không? Tại sao nhà đầu tư kêu lỗ, người dân kêu thu phí bất hợp lý, còn ngân hàng lại là con tin của dự án?
PV: Hiện tại, PPP được triển khai bằng rất nhiều hình thức như BT, BOT, BOO, BLT… Theo ông, trong thời gian tới, chúng ta giữ lại những hình thức đầu tư PPP nào, nên bỏ những hình thức nào?
LS Nguyễn Tiến Lập: Linh hồn của PPP là các thoả thuận và hợp đồng, theo đó Chính phủ ngồi cùng và đàm phán sòng phẳng, ngang hàng với tư nhân, chứ không phải là hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật như các dự án khác. Do đó, làm luật về PPP không phải là tạo ra một khung khổ pháp luật mới về đầu tư hay doanh nghiệp, mà là tập trung vào một số vấn đề nhất định có tính đặc thù.
Ông Vũ Hồng Thanh, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội
Tiến trình thể chế hóa chủ trương huy động, thu hút tất cả các thành phần kinh tế tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng trên cơ sở hài hòa lợi ích 3 bên (Nhà nước, người dân và doanh nghiệp), nhằm tạo bước đột phá để phát triển kinh tế - xã hội hiện nay còn chậm.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã thành lập đoàn giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức BOT. Dự án Luật PPP đã được bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019, dự án Luật tại sẽ được thảo luận tại Kỳ họp thứ Tám vào tháng 10 tới.
VCCI góp ý dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư:
Về nguyên tắc, các hợp đồng PPP là hợp đồng giữa Nhà nước và Nhà đầu tư. Hợp đồng này ràng buộc trách nhiệm của toàn bộ Nhà nước Việt Nam chứ không chỉ dừng lại ở trách nhiệm của cơ quan hay người đại diện ký hợp đồng, trừ khi chứng minh được có gian dối khi ký hợp đồng. Đây là nguyên tắc được thừa nhận đương nhiên trong pháp luật hợp đồng và thực tiễn xét xử các tranh chấp hợp đồng PPP.
Tuy nhiên, tại Việt Nam hiện nay, nhiều chủ đầu tư phản ánh tình trạng thiếu tôn trọng hợp đồng PPP từ các cơ quan nhà nước. Một số cơ quan đưa ra yêu cầu với chủ đầu tư trái với nội dung hợp đồng và cho rằng hợp đồng đó do cơ quan khác ký nên không ràng buộc cơ quan mình.
Thứ nhất, khi Chính phủ không thực hiện đúng chức năng sử dụng nguồn lực công và ngân sách để xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế mà phải trao quyền cho tư nhân làm thì phải được phép của Quốc hội.
Thứ hai, Quốc hội sẽ cho phép Chính phủ sử dụng những nguồn tài chính và tài sản nào thuộc sở hữu toàn dân để bảo đảm thanh toán và hoàn vốn cho tư nhân.
Thứ ba, Quốc hội buộc Chính phủ khi triển khai PPP thì phải tạo ra thiết chế và cơ chế, biện pháp thích hợp nào nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng và hài hoà lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư tư nhân và cộng đồng người dân.
Nếu thấm nhuần được các nguyên lý nói trên, Luật về PPP phải cho phép hay cấm thực hiện hình thức đầu tư nào, bởi nó hoàn toàn phụ thuộc vào điều kiện của thị trường, nhu cầu của Nhà nước và tư nhân cũng như quyền tự do thoả thuận.
Tuy nhiên, Quốc hội có thể ban hành một Nghị quyết kèm theo triển khai luật rằng trong 3 hay 5 năm trước mắt dừng không triển khai loại hình nhất định, chẳng hạn như BT. Bởi BT thực chất đã và đang trở thành mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực, tham nhũng và khó kiểm soát như dư luận đã nêu.
PV: Nhiều quan điểm cho rằng, cơ chế chia sẻ rủi ro là vấn đề vướng mắc lớn nhất khiến cho nhà đầu tư thiếu mặn mà với các dự án PPP. Ông đánh giá như thế nào về vấn đề này?
LS Nguyễn Tiến Lập: Cơ chế chia sẻ rủi ro làm vấn đề của đàm phán trong PPP và sẽ được xử lý bởi hợp đồng ký giữa các bên. Các hợp đồng này có giá trị như luật và Nhà nước là bên ký hợp đồng có thể bị kiện trước Toà án, bao gồm cả Toà án hay Trọng tài nước ngoài nếu vi phạm. Không ai bắt buộc các nhà đầu tư tư nhận phải lựa chọn PPP cả và ngược lại với Nhà nước cũng vậy.
PV: Dự thảo Luật đã đề xuất 2 phương án: phương án 1 hình thành Quỹ phát triển dự án PPP với các chức năng bố trí vốn Nhà nước và cấp bảo lãnh; phương án 2 hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Theo ông chúng ta nên cân bằng vấn đề này ra sao?
LS Nguyễn Tiến Lập: Về tỷ trọng đầu tư GDP cho phát triển hạ tầng, Việt Nam đang được cảnh báo thuộc hàng rất cao trong khu vực với khoảng 5,7%, trong khi ở Philippine là 3%, cả Malaysia và Thái Lan đều dưới 2%, nó hàm ý sự mất cân đối. Ngoài ra, về tính hiệu quả, chí phí sử dụng hạ tầng ở Việt Nam đang quá cao, ví dụ phải trả rất nhiều phí đường bộ trong khi lại không thể đi nhanh thì đó là sự lãng phí cho cả người tiêu dùng lẫn nền kinh tế.
Trở lại điều bất cập lớn về cơ chế tài chính trong các dự án BOT đường bộ vừa qua, nguồn vốn chủ đầu tư ban đầu chỉ chiếm khoảng 10 đến 15% và đã thu hồi toàn bộ sau khi xây dựng xong công trình và phần tài chính còn lại thuộc sở hữu của ngân hàng thì đó chính là vấn đề cần giải quyết. Các chuyên gia nước ngoài khuyên rằng, Nhà nước nên áp dụng mô hình tài trợ dự án thông qua cổ phần hoặc trái phiếu công trình phát hành rộng rãi, kết hợp với tham gia của ngân hàng đầu tư cho các con đường BOT. Chúng ta cần nghiên cứu cách thức mới này khi xây dựng luật PPP.
PV: Quốc tế xử lý những vấn đề liên quan đến PPP như thế nào? Chúng ta có thể học gì từ vấn đề này, thưa ông?
LS Nguyễn Tiến Lập: Ở tất cả các nước, người ta không coi PPP hay BOT là một đối tượng đặc thù cần điều chỉnh của pháp luật mà là một giải pháp chính sách để xử lý ba vấn đề, đó là tài chính công, quản trị công và phát triển bền vững.
Từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước, rất nhiều quốc gia, bao gồm cả các nước ở châu Âu và Mỹ, đối mặt với vấn đề nợ công tăng cao và quản trị công yếu kém trong khi phải giải quyết tình trạng hệ thống hạ tầng đang trở nên lạc hậu. Chính phủ các nước lại phải chịu áp lực duy trì tăng trưởng kinh tế và trách nhiệm giải trình khắt khe trước quốc hội và nhân dân.
Giải pháp PPP đã ra đời như một sáng tạo nhằm tranh thủ cả nguồn tài chính lẫn năng lực công nghệ và quản trị tiên tiến của tư nhân, nhằm phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng. Tại Philippines, nơi áp dụng PPP để phát triển kết cấu hạ tầng rất được các đời tổng thống gần đây và hiện tại coi trọng, đạo luật đầu tiên về PPP (Public Act No. 6957) ban hành năm 1990 chỉ có hai trang với 13 điều, chủ yếu đưa ra các định nghĩa, nguyên tắc và điều kiện áp dụng đối với hai loại hình BOT và BT. Tuy nhiên, căn cứ vào đạo luật này, chín bộ có liên quan đã cùng ban hành bản quy định hướng dẫn chi tiết thực hiện các dự án PPP.
Tại Úc, mặc dù được đánh giá là hình mẫu thành công của chính sách PPP trong các nước phát triển, Quốc hội liên bang đã không ban hành bất cứ đạo luật nào về PPP, thay vào đó là các khuyến nghị về chính sách để hướng dẫn triển khai PPP tại các bang và chính quyền địa phương. Về cơ sở pháp luật, các dự án PPP sẽ tuân thủ các đạo luật về ngân sách, mua sắm công và luật hợp đồng.
Như vậy, PPP ở các nước gắn với giải pháp chính sách khi quyết định và kiến thức kỹ thuật khi triển khai hơn là các quy trình và thủ tục chặt chẽ về pháp lý. Việt Nam cần đi theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực PPP. Theo đó, việc Quốc hội, người dân và cộng đồng giám sát để bảo đảm sự minh bạch của các dự án có sự tham gia của cả cán bộ lẫn tài sản nhà nước là đúng đắn.
Ngoài ra, Việt Nam nên thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP và đặt tại cấp trung ương. Cơ quan này không phải là đối tác đàm phán và ký các hợp đồng PPP, tuy nhiên có ba chức năng thông tin, tư vấn và giám sát triển khai.
Xin cảm ơn ông!
