Theo đó, hoặc do vi phạm về thiếu căn cứ pháp lý, trái thẩm quyền, không đúng quy trình, thủ tục, hoặc do có tham nhũng, tiêu cực mà nhiều cán bộ lãnh đạo, là người tham gia quyết định dự án đã bị xử lý ở các mức độ khác nhau. Câu hỏi đặt ra qua các vụ việc như bán đất của Công ty TNHH một thành viên Đầu tư và Xây dựng Tân Thuận (TPHCM), bán sân vận động Chi Lăng (Đà Nẵng) và bán cổ phần cảng Quy Nhơn (Bình Định) cho tư nhân là: sau khi kết luận có sai phạm thì Nhà nước có căn cứ pháp lý để thu hồi các tài sản đã bán hay không?
Sân vận động Chi Lăng, Đà Nẵng. Ảnh: T.L
Xác định thế nào là sai phạm?
Ngôn từ chính trị, xã hội và báo chí thường sử dụng chung khái niệm “sai phạm” để nói về các hành vi sai trái. Đó có thể là sai trái về chính trị, ví dụ Đảng viên không tuân thủ quy định hay yêu cầu của tổ chức Đảng, sai trái về đạo đức hay sai trái về pháp luật. Bài này chỉ đề cập đến tình huống thứ ba, được gọi một cách chính thống là hành vi “vi phạm pháp luật”. Theo đó, trước hết phải có một điều luật nào đó quy định về nghĩa vụ mà một chủ thể nhất định phải tuân thủ nhưng đã không tuân thủ thì được coi là “vi phạm”. Trong một vụ án thường có nhiều loại vi phạm khác nhau, có vi phạm thuộc về tổ chức và có vi phạm thuộc về cá nhân. Tựu trung, để xử lý, tức tìm ra chế tài, cần phải phân loại vi phạm thành ba dạng khác nhau, bao gồm dân sự, hành chính và hình sự
Chẳng hạn, trong sự vụ Công ty TNHH một thành viên Đầu tư và xây dựng Tân Thuận chuyển nhượng đất cho Công ty cổ phần Quốc Cường Gia Lai tại xã Phước Kiển, huyện Nhà Bè, TPHCM, Ủy ban Kiểm tra Thành ủy TPHCM đã kết luận về sai phạm chính trị (vi phạm Quyết định 1087-QĐ/TU của Ban Thường vụ Thành ủy) và sai phạm pháp luật (vi phạm Nghị định 91/2015/NĐ-CP và Nghị định 44/NĐ-CP). Như vậy, từ góc độ pháp luật, trước hết có thể xác định đó là vi phạm hành chính.
Tuy nhiên, để làm rõ chế tài thì lại không chỉ căn cứ vào điều nào của các nghị định nói trên đã bị vi phạm, mà phải căn cứ Luật Xử phạt vi phạm hành chính để xác định xem vi phạm đó có bị xử phạt hay không và xử phạt thế nào. Kết luận của Ủy ban Kiểm tra trong trường hợp này không nói đến vi phạm hình sự, nhưng điều đó không hẳn bị loại trừ bởi trong quá trình xử lý tiếp theo, cơ quan chức năng vẫn có thể xác minh có thiệt hại đến tài sản của Nhà nước hay không. Nếu có, và ở mức độ từ 100 triệu đồng trở lên, thì căn cứ điều 179, Bộ luật Hình sự 2015, vi phạm hành chính sẽ trở thành tội “Thiếu trách nhiệm gây thiệt hại đến tài sản của Nhà nước...”.
Đáng lưu ý là trong vụ việc này, vi phạm về pháp luật dân sự đã không được đề cập, khi Ban Thường vụ Thành ủy chỉ yêu cầu Công ty Tân Thuận đàm phán với đối tác để hủy hợp đồng. Có nghĩa rằng đó là cách thức xử lý vấn đề theo nguyên tắc tự nguyện thuộc quyền tự do định đoạt của các bên mà không phải phán xử của cơ quan pháp luật.
Sai phạm về hành chính và hình sự có tác động đến quan hệ dân sự không?
Trên thực tế, sau khi vụ chuyển nhượng khu đất tại xã Phước Kiển bị Thành ủy TPHCM kết luận có sai phạm, Công ty Quốc Cường Gia Lai đã tự nguyện hủy bỏ hợp đồng để trả đất lại cho Công ty Tân Thuận và nhận lại tiền đã giao. Như vậy, thiệt hại vật chất cho Nhà nước có thể không xảy ra và việc xử lý hình sự cũng do đó, có thể không còn căn cứ để tiến hành.
Tuy nhiên, trong sự vụ này cũng như các trường hợp tương tự khác, giả thiết rằng không có thỏa thuận của các bên liên quan về việc hủy bỏ giao dịch dân sự do một bên là tổ chức, cá nhân thuộc cơ quan nhà nước có vi phạm hành chính hoặc hình sự, thì cơ quan pháp luật có thể phán xử tuyên hoặc buộc hủy bỏ hợp đồng để thu hồi tài sản cho Nhà nước được không?
Nếu vụ việc dừng lại ở “vi phạm hành chính”, cơ quan có thẩm quyền chỉ có thể áp dụng Luật Xử phạt vi phạm hành chính để “tịch thu tang vật vi phạm hoặc phương tiện được sử dụng để vi phạm” hay yêu cầu bên vi phạm (là tổ chức, cá nhân thuộc cơ quan nhà nước có liên quan) “bồi thường thiệt hại”. Điều đó đương nhiên không tác động hay liên quan gì đến tài sản của Nhà nước đã được chuyển nhượng. Câu hỏi là trong trường hợp của Công ty Tân Thuận nói trên, nếu phía Quốc Cường Gia Lai đã không tự nguyện hoàn trả thì công ty Tân Thuận có quyền yêu cầu tòa án tuyên hợp đồng vô hiệu để hủy bỏ giao dịch, qua đó thu hồi khu đất đã bán được không?
Về lý thuyết là có thể nhưng trên thực tế sẽ rất phức tạp. Chẳng hạn, tòa án sẽ phải xác định hợp đồng hay giao dịch đó của hai bên có vi phạm “điều cấm của pháp luật” hay không, mà điều cấm này phải được ghi rõ trong luật chứ không đơn thuần là chỉ là “vi phạm”. Có một khả năng khác mà pháp luật cho phép là xem xét xem hợp đồng, mặc dù đã ký nhưng đã hội đủ các điều kiện để có hiệu lực hay chưa.
Chẳng hạn, nếu bên chuyển nhượng không có thẩm quyền bán tài sản theo luật định mà vẫn bán, thì hợp đồng đó sẽ không có hiệu lực và tài sản không thể được chuyển giao, hay nói một cách khác vẫn thuộc quyền sở hữu của bên bán. Rắc rối thực sự sẽ xảy ra khi căn cứ vào hợp đồng bán, việc chuyển giao quyền sở hữu, ít nhất về mặt hình thức và thủ tục, đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận qua thủ tục đăng ký, trước bạ. Bởi trong tình huống đó, sẽ cần có hai quy trình và thủ tục pháp lý khác nhau và độc lập để hủy bỏ cả bản hợp đồng đã thực hiện xong cũng như quyền sở hữu mới được xác lập.
Vụ việc sẽ được đẩy đi xa hơn nếu có vụ án hình sự được khởi tố. Khi đó, tòa án sẽ quyết định tất cả mà không cần có yêu cầu nào của các bên liên quan. Tuy nhiên, về nguyên lý, liên quan đến khía cạnh dân sự, tòa án vẫn chỉ có thể tuyên vô hiệu hay hủy bỏ hợp đồng mua bán để “thu hồi tài sản nhà nước” nếu có căn cứ rằng giao dịch giữa các bên đã “vi phạm điều cấm” hoặc chưa có hiệu lực.
Một khó khăn pháp lý cho việc đạt mục tiêu này sẽ xảy ra khi trách nhiệm hình sự, ví dụ, hình phạt tù, chỉ áp dụng cho các cá nhân phía cơ quan, tổ chức nhà nước có liên quan và cho các tội danh khác nhau, trong khi bên bán tài sản nhà nước trong giao dịch lại là một tổ chức vốn có chức năng và thẩm quyền thực hiện giao dịch này. Vấn đề tiếp theo nữa cần được lưu ý là: cho dù bên bán không có thẩm quyền hoặc giao dịch dân sự bị tuyên vô hiệu nhưng bên mua lại hoàn toàn không có lỗi. Trong tình huống đó, hậu quả pháp lý bắt buộc không chỉ là “khôi phục lại trạng thái ban đầu” mà còn bao gồm cả quyền đòi bồi thường thiệt hại của bên mua.
Liệu bên thứ ba ngay tình có được bảo vệ ?
Trong các dự án đầu tư có nội dung bán hay chuyển nhượng tài sản nhà nước là đất đai, bất động sản, việc phát hiện sai phạm thường đến khá muộn sau khi tài sản mua đã được tiếp tục chuyển giao cho các bên thứ ba khác hoặc bị cầm cố, thế chấp với ngân hàng. Vấn đề pháp lý khi đó sẽ là: nếu giao dịch và hợp đồng chuyển nhượng ban đầu bị kết luận vô hiệu thì có thể thu hồi tài sản đã chuyển nhượng tiếp hay bị cầm cố, thế chấp cho Nhà nước không?
Bởi việc bảo vệ “quyền của bên thứ ba ngay tình” đã được thừa nhận rộng khắp và từ lâu trong Bộ luật Dân sự. Điều 133, Bộ luật Dân sự 2015 đã tái khẳng định hai nguyên tắc cơ bản như sau:
Thứ nhất, trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu nhưng đối tượng của giao dịch là tài sản không phải đăng ký đã được chuyển giao cho bên thứ ba ngay tình thì giao dịch được xác lập, thực hiện với bên thứ ba vẫn có hiệu lực.
Thứ hai, trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu nhưng tài sản đã được đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền, sau đó được chuyển giao bằng một giao dịch dân sự khác cho bên thứ ba ngay tình và bên này căn cứ vào việc đăng ký đó mà xác lập, thực hiện giao dịch thì giao dịch đó không bị vô hiệu.
Bên thứ ba đã nhận chuyển nhượng các tài sản của Nhà nước được coi là “ngay tình” khi không biết và được xác định không liên quan đến các sai phạm đã được phát hiện trong dự án có liên quan. Điều lưu ý duy nhất là trong nhiều dự án, các bên mua tài sản của Nhà nước thường sử dụng ngay chính các tài sản đó làm vật thế chấp để vay vốn đầu tư. Vì quy định nói trên của Bộ luật Dân sự chỉ nói cụ thể đến việc bảo vệ quyền của bên thứ ba ngay tình trong trường hợp tài sản đã được “chuyển giao” mà không phải cầm cố hay thế chấp, bên cho vay rất có thể vẫn phải gánh chịu rủi ro do về việc tài sản thế chấp bị thu hồi khi giao dịch mua bán được tuyên vô hiệu hay hủy bỏ.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên NHQuang & Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam
