Điều 23 Luật Nhà ở: Vẫn ách tắc hình thức sử dụng đất của dự án nhà ở thương mại

Thực trạng thị trường bất động sản mất cân đối cung cầu, nhất là với phân khúc nhà ở bình dân và căn hộ giá rẻ đang diễn ra ngày càng rõ rệt. Một trong số các nguyên nhân là do dự án chậm được phê duyệt chủ trương đầu tư và chấp thuận chủ đầu tư bởi còn nhiều vướng mắc liên quan đến pháp luật về đất đai, đầu tư và nhà ở. Đặc biệt là quy định về hình thức sử dụng đất khi chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở thương mại tại Điều 23 Luật Nhà ở 2014. 

********

Trước đây, khoản 1 Điều 23, Luật Nhà ở quy định, nhà đầu tư phải có 100% đất ở mới được chấp thuận chủ trương đầu tư và công nhận là chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại. Quy định này khiến những nhà đầu tư có quỹ đất là đất nông nghiệp, hoặc đất phi nông nghiệp, đất khác không phải là đất ở không được công nhận chủ đầu tư dự án. Hàng loạt dự án nhà ở bị ách tắc. 

Trong 5 năm (từ ngày 1/7/2015 đến 31/12/2020), chỉ có một số rất ít dự án nhà ở thương mại đáp ứng được điều kiện có 100% đất ở được công nhận chủ đầu tư, chiếm khoảng 1% tổng số dự án nhà ở thương mại, còn lại khoảng 99% số dự án nhà ở thương mại có quỹ đất hỗn hợp (gồm đất ở và đất khác không phải là đất ở), hoặc có đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở thì không được công nhận chủ đầu tư dẫn đến hơn 300 dự án bị tắc nghẽn, thị trường bất động sản thiếu nguồn cung sản phẩm nhà ở, giá nhà tăng liên tục trong nhiều năm qua. Tại trung tâm các thành phố lớn như Hà Nội hay TP.HCM, mức giá căn hộ sơ cấp đã đạt trên 45 triệu đồng/m2, phân khúc căn hộ có giá từ 20 - 25 triệu đồng/m2 hầu hết bị triệt tiêu. Người thu nhập thấp lại ngày càng xa vời giấc mơ có nhà.

Nhận thấy được vướng mắc trong vấn đề công nhận chủ đầu tư và chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở thương mại, Luật Đầu tư năm 2020 tại điểm c, khoản 1 Điều 75 đã bổ sung thêm một trường hợp, đó là nhà đầu tư “Có quyền sử dụng đất ở hợp pháp và các loại đất khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang làm đất ở” được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời xác định nhà đầu tư đó làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại. 

Tuy nhiên, kết quả của việc sửa đổi này vẫn chưa giải quyết triệt để điểm nghẽn pháp lý, khơi thông được các dự án nhà ở thương mại đang ách tắc hiện nay do tiếp tục bỏ sót trường hợp “các loại đất khác không phải là đất ở” nói riêng. Tức nhà đầu tư có quỹ đất là “đất khác”, không có một phần diện tích là đất ở trong đó sẽ tiếp tục không được triển khai dự án nhà ở thương mại. 

Vì vậy, tại Tờ trình số 535/TTr-CP ngày 01/12/2021 về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 9 luật trong đó có Luật Nhà ở 2014, sau khi lấy ý kiến kiến nghị của các Bộ ngành, hiệp hội, doanh nghiệp…, Chính phủ đã đề xuất sửa đổi, bổ sung điểm c khoản 1 Điều 75 Luật Đầu tư 2020 (sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở) theo hướng: Quy định hình thức sử dụng đất để đầu tư xây dựng dự án nhà ở thương mại là nhà đầu tư có quyền sử dụng đất thuộc một trong các trường hợp sau đây phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật về đất đai, trừ trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và các trường hợp thu hồi khác theo quy định của pháp luật: (i) Có quyền sử dụng đất ở hợp pháp; (ii) có quyền sử dụng đất ở hợp pháp và các loại đất khác không phải là đất ở; (iii) có quyền sử dụng các loại đất khác không phải là đất ở. 

Tuy nhiên, sau khi thảo luận và biểu quyết, tại kỳ họp Quốc hội bất thường tháng 1/2022, Quốc hội đã quyết định không bổ sung hình thức sử dụng đất không phải đất ở thực hiện dự án nhà ở thương mại khi ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 9 luật trong đó có Luật Nhà ở 2014 (có hiệu lực thi hành từ ngày 1/3/2022). Trước mắt chỉ sửa đổi khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở để làm rõ và phân định các hình thức sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại đã được Luật Nhà ở hiện hành quy định, tháo gỡ vướng mắc về trình tự, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư với thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất vì vấn đề này cần được đánh giá tác động kỹ lưỡng hơn.

Chia sẻ với Reatimes, GS.TSKH Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cho rằng, mục đích hướng tới hiện nay của việc sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật liên quan đến lĩnh vực bất động sản là nhằm khơi thông nguồn lực đất đai, khơi thông hiệu quả sử dụng đất, khơi thông nguồn cung nhà ở cho thị trường. Tất cả để hướng tới việc giữ cân bằng cung cầu, giảm giá nhà, đáp ứng đủ nhu cầu nhà ở cho người dân. Thế nhưng, trên thực tế, Điều 23 Luật Nhà ở sửa đổi 2 lần vẫn chưa tháo gỡ hết vướng mắc, nhiều khu đất vẫn bị “án binh bất động” vì doanh nghiệp không được phép triển khai dự án. Và như thế, hiệu quả của việc sửa luật là chưa tốt.

Nhìn nhận về vấn đề này, chuyên gia pháp lý đầu tư bất động sản, Ths. Nguyễn Văn Đỉnh cho rằng, sau 2 lần sửa đổi, nhìn chung điều kiện để công nhận chủ đầu tư và chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án nhà ở thương mại đã có sự cởi mở hơn trước nhưng thực chất vẫn chưa giải quyết được cốt lõi vấn đề. 

“Việc sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật là nhằm hướng đến sự hoàn thiện và triệt để, giải quyết tận gốc các vướng mắc đã và đang tồn tại thời gian qua, phù hợp với tiến trình, yêu cầu phát triển của xã hội và đất nước, đem lại lợi ích chính đáng cho người dân, doanh nghiệp và cả Nhà nước. Song, nhìn vào thực tế hiện nay, việc không cho phép bổ sung hình thức sử dụng "đất khác" không phải là đất ở thực hiện dự án nhà ở thương mại vẫn đang gây ra những “điểm nghẽn” khiến hàng trăm dự án bị tê liệt, hoàng loạt doanh nghiệp chán nản, thị trường thiếu hụt nguồn cung, giá nhà tăng phi mã. Rõ ràng, mục đích tốt đẹp của việc sửa đổi luật vẫn chưa đạt được”, ông Đỉnh nhìn nhận.

Hiện nay, hầu hết các cơ quan quản lý từ Chính phủ đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư đều đã đồng tình với phương án bổ sung hình thức sử dụng đất khác trong vấn đề công nhận chủ đầu tư và chấp thuận chủ trương đầu tư nhà ở thương mại, tuy nhiên vẫn còn nhiều ý kiến lo ngại. Do đó, trước thềm sửa đổi Luật Nhà ở 2014, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giao Chính phủ tiếp tục nghiên cứu, đánh giá tác động đầy đủ, thận trọng. Trường hợp cần thiết, Chính phủ xây dựng Đề án thí điểm áp dụng hình thức sử dụng đất không phải là đất ở để đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, sớm báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định; tiến hành tổng kết để xem xét việc luật hóa khi sửa đổi toàn diện Luật Nhà ở, bảo đảm đồng bộ, thống nhất với Luật Đất đai (sửa đổi) và các quy định khác của pháp luật có liên quan.

Tại kỳ họp Quốc hội bất thường diễn ra hồi tháng 1/2022, nhiều đại biểu Quốc hội đã chỉ ra những hệ quả, mặt tiêu cực nếu thông qua việc bổ sung hình thức sử đất khác, không phải là đất ở để thực hiện dự án nhà ở thương mại. Những lo ngại này chính là "chốt chặn" khiến việc sửa đổi Điều 23 Luật Nhà ở theo hướng bổ sung hình thức "đất khác", dù đã được sự đồng thuận của Chính phủ và các Bộ, ngành vẫn chưa thể sửa và tháo gỡ triệt để các vướng mắc cho doanh nghiệp. 

Thứ nhất, có ý kiến cho rằng, nếu bổ sung trường hợp "đất khác" sẽ xảy ra thất thu ngân sách Nhà nước khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất.

“Việc sửa đổi quy định theo phương án trên của Luật Nhà ở, ngân sách Nhà nước không thu được bao nhiêu, người có đất chuyển nhượng cho chủ dự án cũng không được hưởng lợi bao nhiêu, chênh lệch địa tô sẽ cơ bản thuộc về chủ dự án, người gom được đất, đây là vấn đề rất bất hợp lý. Vì vậy, nếu chúng ta sửa đổi Luật Nhà ở theo hướng trên thì chỉ giải quyết được vướng mắc để cho dự án triển khai được, nhưng lợi ích đem lại cơ bản chỉ là cho chủ dự án, người gom đất được hưởng, còn đối với Nhà nước sẽ dẫn đến nguy cơ là chảy máu nguồn lực tài nguyên đất đai”, một đại biểu Quốc hội ý kiến.

Bày tỏ quan điểm về vấn đề này, nhiều chuyên gia khẳng định, đây không phải là vấn đề đáng lo ngại, bởi việc gây ra thất thoát ngân sách Nhà nước không phải là hệ quả trực tiếp của "việc doanh nghiệp được chuyển đổi quyền sử dụng đất". Bởi lẽ, để có được quỹ đất đầu tư thì doanh nghiệp đã phải "mua lại" quyền sử dụng đất theo cơ chế thị trường chứ không phải "tự nhiên" mà doanh nghiệp lại có quỹ đất.

Chưa kể, tất cả các doanh nghiệp luôn luôn chấp hành và thực hiện nộp tiền sử dụng đất theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện dự án nhà ở thương mại. Trong khi vấn đề định giá đất, tính "tiền sử dụng đất, tiền thuê đất" thuộc về trách nhiệm của cơ quan Nhà nước. Và để phòng ngừa và chống thất thu ngân sách Nhà nước khi tính "tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, giá khởi điểm đấu giá" thì trách nhiệm phải thuộc về "Trung tâm phát triển quỹ đất" cấp tỉnh. Vì vậy nên phát huy vai trò của tổ chức này. 

ThS. Nguyễn Văn Đỉnh đặt vấn đề, hiện còn hơn 200 dự án khu đô thị, nhà ở thương mại tại Hà Nội, TP.HCM và khắp cả nước mà các nhà đầu tư đã tự bỏ vốn để nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất với mục tiêu chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án nhưng đang trong tình trạng “đắp chiếu”. Nếu không tháo gỡ điểm nghẽn này thì thiệt hại ấy chắc chắn không phải cục bộ. 

“Chưa biết ngân sách thất thoát bao nhiêu khi không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất nhưng chắc chắn sẽ thấy được một khoản ngân sách khổng lồ bị mất nếu các dự án không được triển khai”, ông Đỉnh nhấn mạnh.

Cụ thể, bình quân mỗi dự án có mức đầu tư là 1.000 tỷ đồng, tổng mức đầu tư của 200 dự án lên đến 200.000 tỷ đồng, thì Nhà nước có thể thất thu thuế GTGT (10%) là 20.000 tỷ đồng. Nếu những dự án này có lãi 20% với lợi nhuận 40.000 tỷ đồng thì Nhà nước có thể thất thu thuế thu nhập doanh nghiệp (20%) hơn 8.000 tỷ đồng, chưa tính các nguồn thu khác sau dự án.

Thứ hai, nhiều đại biểu Quốc hội bày tỏ lo ngại sẽ có hiện tượng thu gom đất nông nghiệp quy mô lớn để phát triển nhà ở thương mại, phát triển bất động sản, gây nhiều ảnh hưởng đến quy hoạch, thị trường và sự phát triển của đất nước.

Đưa ra ý kiến phản biện, ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM cho biết, doanh nghiệp muốn đi "mua" đất nông nghiệp phải "có văn bản chấp thuận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền" (là UBND cấp tỉnh). Mà theo luật, đất nông nghiệp đó phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư và không thuộc trường hợp bị thu hồi đất.

Đồng thời, doanh nghiệp phải có đủ điều kiện được giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai. Sau khi được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư, doanh nghiệp phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước theo nguyên tắc định giá đất phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường theo quy định tại Điều 112 Luật Đất đai 2013.

"Do vậy, nếu các địa phương thực thi pháp luật về đất đai chặt chẽ, nghiêm túc thì sẽ không xảy ra chuyện doanh nghiệp đi gom đất nông nghiệp, thâu tóm đất nông nghiệp quy mô lớn", ông Lê Hoàng Châu nhấn mạnh. 

Ông Nguyễn Văn Đỉnh cho biết thêm, theo Luật Đất đai hiện hành, có hai cơ chế để tạo lập quỹ đất. Cơ chế thứ nhất là cơ chế hành chính: Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội (theo Điều 62 Luật Đất đai). Dù giá đất đền bù cho người dân là “giá đất cụ thể” nhưng với tính chất mệnh lệnh - phục tùng giữa hai chủ thể không bình đẳng, giá đất đền bù thường không bám sát giá thị trường và không bảo đảm lợi ích cho người sử dụng đất.

Thay vào đó, nếu khuyến khích doanh nghiệp tự thỏa thuận với người dân có đất để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất phục vụ sản xuất, kinh doanhtheo một cơ chế thuần túy dân sự (thuận mua - vừa bán) tại Điều 73 Luật Đất đai sẽ làm hài hòa lợi ích giữa cả 3 bên: Doanh nghiệp (có được đất), người dân (được đền bù thỏa đáng) và Nhà nước (không phải thu hồi đất, giảm công việc phải làm nhưng vẫn thu được tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế, phí, lệ phí...).

“Nhiều người cho rằng sửa đổi Điều 23 Luật Nhà ở giúp doanh nghiệp dễ dàng đi mua gom đất nông nghiệp với giá rẻ và chuyển mục đích sang đất ở để xây nhà hoặc phân lô, bán nền tìm kiếm “siêu lợi nhuận” mà không hiểu rằng nếu trong thửa đất 50ha, doanh nghiệp thỏa thuận được với chủ sử dụng 49ha (với giá luôn cao hơn giá mà Nhà nước trả nếu áp dụng cơ chế hành chính) nhưng còn 1ha chưa thỏa thuận được. Trường hợp này doanh nghiệp cũng không thể thực hiện được dự án. Ít ai chịu nhìn vào rủi ro, đắng cay mà doanh nghiệp kinh doanh bất động sản phải đối mặt”, ông Đỉnh phân tích.

Vì vậy, theo ông Đỉnh, nên khuyến khích, phát huy cơ chế dân sự; hạn chế tối đa cơ chế hành chính với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước vào thị trường (thay vào đó, Nhà nước tập trung nguồn nhân lực để xây dựng hệ thống thông tin về đất đai, tăng cường chất lượng công tác định giá để giá đất sát với giá thị trường) là giải pháp tốt nhất để xây dựng thị trường bất động sản công bằng, minh bạch, lành mạnh, hài hòa lợi ích các bên.

GS.TSKH Đặng Hùng Võ cho biết thêm, theo quy định pháp luật việc lựa chọn chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại được thực hiện thông qua ba hình thức: Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai, đấu thầu dự án có sử dụng đất, chỉ định chủ đầu tư trong trường hợp nhà đầu tư có đủ điều kiện quy định tại Điều 21 của Luật Nhà ở, có quyền sử dụng đất hợp pháp theo quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 23 của Luật Nhà ở.

Vì vậy, khi doanh nghiệp có đủ năng lực thu mua đất và chuyển mục đích sử dụng đất hợp lý để phát triển dự án nhà ở thương mại là hoàn toàn được phép được chỉ định đầu tư. Chưa kể, Đảng, Chính phủ và Nhà nước đang đề ra các kế hoạch dài hạn về đô thị hoá, phát triển kinh tế. Điều này tất yếu phải cần quỹ đất để phát triển. Do đó, mục đích thu mua các loại đất khác để phát triển dự án nhà ở thương mại, các khu đô thị là chấp nhận được.

“Việc không muốn, không cho phép các doanh nghiệp được thu mua đất để thực hiện dự án là đang trái với quy định khuyến khích đầu tư tại Luật Đầu tư 2022. Luật Đầu tư 2022, Nhà nước cần có các ưu đãi về thuế, về cơ chế tài chính, hỗ trợ về cơ sở hạ tầng, các dịch vụ được bao cấp, về thủ tục hành chính, chuyển giao công nghệ… để khuyến khích các doanh nghiệp, nhà đầu tư tham gia phát triển các dự án, đảm bảo sự phát triển của đất nước”, GS.TSKH. Đặng Hùng Võ bày tỏ.

Lo ngại thứ ba, là nguy cơ gây nên sự bất hợp lý, không công bằng giữa quyền chuyển đổi đất của doanh nghiệp và người dân khi bổ sung hình thức sử dụng "đất khác" không phải là đất ở vào thực hiện xây dựng nhà ở thương mại.

Theo ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM, điều này chưa thật chính xác bởi lẽ Điều 118 Luật Đất đai 2013 đã quy định cụ thể 8 trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất; 9 trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất và không hề quy định "người dân muốn chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì phải thông qua đấu giá".

Đồng thời, khoản 1 Điều 119 Luật Đất đai 2013 cũng đã quy định cụ thể các điều kiện để tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Như vậy, hộ gia đình, cá nhân (kể cả tổ chức kinh tế) đang sử dụng đất nông nghiệp có nhu cầu chuyển mục đích sang đất ở phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước theo quy định tại Điều 57 Luật Đất đai 2013.

“Riêng đối với tổ chức kinh tế còn phải đáp ứng các điều kiện cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư theo quy định Điều 58 Luật Đất đai 2013, nên không xảy ra “sự bất hợp lý, không công bằng giữa quyền chuyển đổi đất của doanh nghiệp và người dân” như ý kiến quan ngại của đại biểu Quốc hội”, ông Châu cho biết thêm.

Có thể thấy, các lo ngại tình trạng thu gom đất, thất thu ngân sách Nhà nước, bất công bằng giữa quyền chuyển đổi đất của doanh nghiệp và người dân trong ý kiến của các đại biểu Quốc hội là có cơ sở nhưng chưa thật sự hợp lý và chính xác. Khi đặt lên bàn cân, dưới sự phân tích của các chuyên gia, việc không công nhận hình thức đất khác để thực hiện các dự án nhà ở thương mại còn đáng lo ngại hơn nhiều. 

Các doanh nghiệp và thị trường nhà ở đang rất mong chờ trong kỳ sửa đổi Luật Nhà ở sắp tới, những vướng mắc nói trên sẽ được tháo gỡ. Nếu không, thị trường sẽ tiếp tục ách tắc, nguồn lực đất đai sử dụng không hiệu quả, doanh nghiệp tốn kém chi phí, trong khi nguồn cung nhà ở lại ngày càng thiếu hụt….

Mời quý độc giả đón đọc Bài 2: Doanh nghiệp rơi vào cảnh "tiến thoái lưỡng nan" vì một điều luật