Ngày 19/10, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã tổ chức hội thảo khoa học “Cơ chế đầu tư BT - Những vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện”. Tại đây, nhiều chuyên gia đã cung cấp những con số “biết nói” cũng như đưa ra những quan điểm liên quan tới hạn chế của hình thức BT hiện nay.
“Bình mới, rượu cũ”
Là một hình thức hợp đồng quan trọng trong phát triển hạ tầng, tuy nhiên các dự án BT hiện nay đang cho thấy nhiều sai phạm tồn tại làm thất thoát tài sản của Nhà nước, theo lời của Tổng KTNN Hồ Đức Phớc, BT đang khiến Nhà nước “thiệt đơn thiệt kép” và dễ khiến xuất hiện lợi ích nhóm.
Mở đầu hội thảo, ông Hồ Đức Phớc cho rằng cùng với BOT, các hợp đồng xây dựng theo hình thức BT đóng vai trò quan trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng, là công cụ hữu hiệu để huy động nguồn vốn từ các nhà đầu tư trong, ngoài nước.
So với BOT, BT hiện ít vấp phải phản ứng dư luận hơn do người dân không phải trực tiếp bỏ tiền túi thanh toán. Thay vì thu tiền từ túi người dân, BT là các dự án đầu tư công được thanh toán bằng quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên, theo ông Hồ Đức Phớc, điểm cốt yếu là giá những khu đất dùng để thanh toán được định giá thấp hơn thị trường trong khi đây đều là quỹ đất “vàng”. “BT cũng rất dễ bị bóp méo, biến tướng do thiếu công khai, minh bạch vì lợi ích nhóm, những khoản sinh lời vô cùng lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất đắc địa hoặc những diện tích rộng lớn của địa phương”, ông Phớc cho biết.
TS. Phạm Quang Tú, Chuyên gia của Tổ chức Oxfam Việt Nam cho rằng, nhìn chung BT và “đổi đất lấy hạ tầng” đã có thay đổi, nhưng vẫn “bình mới rượu cũ”.
Theo Tổng KTNN, khởi nguồn cho những bất cập tại nhiều dự án BT đã thực hiện là do việc không xây dựng và công bố kế hoạch dự án, hoặc có nhưng chậm và công tác lựa chọn nhà đầu tư không cạnh tranh, hầu hết chỉ định thầu. Hệ quả là không phát huy tốt nhất được nguồn lực xã hội, nhiều nhà đầu tư tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện dự án có năng lực tài chính hạn chế, không đảm bảo năng lực và thiếu kinh nghiệm quản lý. Chưa kể nhà đầu tư yếu kém không đảm bảo tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện, phải gia hạn hợp đồng, làm phát sinh tăng chi phí đầu tư và không hoàn thành đúng tiến độ để đảm bảo phục vụ các mục tiêu cấp bách, kịp thời như chủ trương đề ra ban đầu.
TS. Phạm Quang Tú, Chuyên gia của Tổ chức Oxfam Việt Nam cho rằng, nhìn chung BT và “đổi đất lấy hạ tầng” đã có thay đổi, nhưng vẫn “bình mới rượu cũ”. Qua 15 dự án BT mà Thanh tra Chính phủ vào cuộc thanh tra – kiểm tra, thì có tới 14 dự án là chỉ định thầu. Các dự án thường được giao đất khi chưa có hạ tầng nên giá đất rất thấp, nhưng sau khi có hạ tầng, đất trở thành “đất vàng”, giá chênh lệch rất cao. Do đó, Nhà nước bán đất với giá trị địa tô rất thấp.
Theo PGS. TS. Nguyễn Đình Hòa, Phó giám đốc Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ Kiểm toán, hiện chưa có một báo cáo đầy đủ nào về toàn cảnh các dự án BT tại Việt Nam. Ở cấp Bộ GTVT quản lý, chỉ có 4 dự án BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỷ đồng đã và đang triển khai, trong đó có 2 dự án BT thuộc lĩnh vực hàng hải. Các dự án BT hầu hết nằm ở các địa phương.
“Chưa có một thống kê nào cho thấy tại 63 tỉnh, thành trên cả nước hiện nay có bao nhiêu dự án BT và hiệu quả “đổi đất lấy hạ tầng” đến nay ra sao. Song chỉ lấy ví dụ ở Hà Nội cũng đủ thấy quy mô và tầm vóc của các dự án BT tại địa phương lớn biết chừng nào khi so với quy mô của tất cả các dự án BOT trên cả nước đã đi vào khai thác”, ông Hòa nói.
Một báo cáo của UBND TP. Hà Nội về các dự án BT (tháng 6/2017) cho thấy, với 16 dự án đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư đã lên tới 28.874 tỷ đồng. Trên địa bàn Hà Nội, từ năm 2012 trở về trước có đến 63 dự án hợp tác công tư (PPP) và đều là BT. Theo kết luận mới được công bố của Thanh tra Chính phủ về các dự án BOT - BT tại Hà Nội (tháng 6/2017), con số này giảm xuống còn 24 dự án từ năm 2014.
Thất thoát “kép”
Đối với hầu hết dự án BT hiện nay, tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm kí hợp đồng (nhằm tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện song song cả 2 dự án – dự án BT và dự án đối ứng). Khi dự án hoàn thành, lẽ ra phải thực hiện kiểm toán kĩ thuật và kiểm toán tài chính để xác định chính xác chất lượng, giá trị làm cơ sở cho thanh toán bằng quỹ đất, tuy nhiên thực tế chưa có dự án BT nào được kiểm tra, kiểm toán mà chỉ là quyết toán.
“Thông thường một dự án đầu tư dù dưới hình thức nào cũng phải qua 2 thủ tục pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với BT, do thiếu công khai minh bạch nên sự lách luật xảy ra trên cả 2 phương diện này và dễ dẫn đến lợi ích nhóm”, ông Hòa phân tích.
GS. Đặng Hùng Võ cho rằng đã đến lúc vĩnh biệt cơ chế đổi đất lấy hạ tầng tại các địa phương đã phát triển tốt.
Theo PGS.TS Nguyễn Đình Hòa, thất thoát nảy sinh từ dự án BT là thất thoát kép. Một là hàng hóa “cơ sở hạ tầng” mà dự án BT đem ra chào không có cạnh tranh nên không phản ánh theo giá thị trường.
Lời giải lợi ích của nhà đầu tư nằm ở chỗ các dự án BT đến nay đều được chỉ định thầu. Việc xác định tổng mức đầu tư, quyết toán thưc hiện “hàng đổi hàng” đều do cơ quan quản lý và doanh nghiệp thỏa thuận với nhau.
Nghị định 15/2015/NĐ-CP lại quy định hết sức dễ dãi đối với việc giám sát chất lượng dự án BT. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, tự quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý giám sát nghiệm thu. Còn cơ quan nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ nghĩa vụ của nhà đầu tư theo hợp đồng.
Thất thoát thứ hai là đất đai. Theo quy định của chính sách tài chính đất đai, việc xác định tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất của quỹ đất thanh toán chỉ được thực hiện khi nhà nước có quyết định giao đất, cho thuê đất. Nhưng trên thực tế, ở thời điểm kí hợp đồng BT, hầu hết quỹ đất thanh toán chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất. Do đó, việc xác định giá trị quỹ đất thanh toán tại thời điểm kí hợp đồng BT là không có căn cứ thực hiện.
“Với 1 dự án BT, khu đất được giao để thanh toán chính bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của nhà nước theo cơ chế công – tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Tuy nhiên yếu tố này hầu như đã bị lu mờ đi trong quá trình xem xét, phê chuẩn các dự án BT”, ông Hòa cho hay.
GS. Đặng Hùng Võ cho biết: “Về nguyên tắc, đất đai trả cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán và kiểm toán độc lập vì lúc đó mới biết giá trị cụ thể. Nghị định 15 cho phép thực hiện ngay điều này trong lúc dự án đang triển khai. Quy định như vậy chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất lớn và khả năng thất thoát tài sản đất đai là có thể xảy ra trên thực tế”.
Theo GS. Võ, vấn đề trung tâm của dự án BT là giá trị công trình hạ tầng và giá trị đất đai đem đổi cần được xác định như thế nào. Cụ thể, giá trị con đường được xây dựng do ai đánh giá chất lượng, do ai định giá, quyết toán, kiểm toán hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án đầu tư?
Tương tự, đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất đã có công trình hay chưa có công trình?
GS. Đặng Hùng Võ cho rằng đã đến lúc vĩnh biệt cơ chế đổi đất lấy hạ tầng tại các địa phương đã phát triển tốt. Cơ chế BT chỉ áp dụng đối với địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu kém và ngân sách trung ương vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư.
“Tại các địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải thực hiện cơ chế Nhà nước đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng. Tại các địa phương này, không cho phép thực hiện các dự án BT mà khuyến khích đầu tư công tư đối tác theo hình thức khác dựa trên thu phí dịch vụ sử dụng hạ tầng, dịch vụ công cộng”, ông Võ đề xuất.
Đó cũng là quan điểm của ông Phạm Quang Tú cho rằng cần giới hạn phạm vi áp dụng đầu tư theo hình thức BT. “Nếu đã triển khai dự án BT, không cho phép giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng, định giá giá trị công trình, đồng thời phải công khai, minh bạch toàn bộ thông tin về dự án, tạo cơ chế để người dân địa phương tham gia giám sát...”, ông Tú nói.
Còn theo bà Trương Hải Yến, Phó vụ trưởng Vụ Tổng hợp, Nhà nước cần quy định chặt chẽ một số yếu tố trong phương án tài chính, bao gồm, quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, chi phí lãi vay nhằm đảm bảo quyền lợi cho Nhà nước cũng như nhà đầu tư; ban hành hướng dẫn cụ thể về thời điểm nhà đầu tư phải góp đủ số vốn tối thiểu theo cam kết của hợp đồng.
