Khu đô thị thiếu trường học: Căn bệnh nan y và lời giải từ góc độ pháp lý

Pháp luật đã có đầy đủ quy định nhưng tình trạng các khu đô thị (KĐT) "quên" trường học vẫn diễn ra rất phổ biển, vì vậy cần truy xét để quy trách nhiệm cụ thể cho từng cá nhân đứng đầu cơ quan, đơn vị buông lỏng quản lý, giám sát, góp phần dẫn tới hệ lụy này.

Câu chuyện các khu đô thị (KĐT) tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh thiếu trường học không còn là vấn đề mới, thậm chí đã trở nên rất phổ biến hơn 10 năm qua, trong số này phải kể tới hàng loạt cái tên như: KĐT Đoàn Ngoại giao (Tổng công ty Xây dựng Hà Nội – Hancorp, làm chủ đầu tư), KĐT Xuân Phương Viglacera (Tổng công ty Viglacera làm chủ đầu tư), KĐT mới Pháp Vân - Tứ Hiệp (Tổng Công ty Đầu tư phát triển nhà và Đô thị - HUD thuộc Bộ Xây dựng đầu tư), KĐT mới Cầu Bươu (Tổng Công ty Đầu Tư và Phát Triển Nhà Hà Nội - Handico làm chủ đầu tư), Khu chức năng đô thị Ao Sào (Công ty CP đầu tư và phát triển Lũng Lô 5 làm chủ đầu tư), KĐT mới Vân Canh (HUD làm chủ đầu tư), KĐT mới Phùng Khoang (Tập đoàn Nam Cường làm chủ đầu tư)…

Hay gần đây là câu chuyện khu đất quy hoạch bệnh viện quốc tế 500 giường trong dự án KĐT mới Dương Nội (Tập đoàn Nam Cường làm chủ đầu tư) sau gần chục năm vẫn còn là bãi đất trống, trong khi nhu cầu khám chữa bệnh của nhân dân là rất lớn, đặc biệt trong tình hình dịch bệnh.

Chuyện phổ biến ở hầu hết các KĐT là chủ đầu tư chỉ tập trung bán nhà để thu tiền một lần, hoặc thậm chí không xây nhà để bán mà chỉ san nền, làm hạ tầng rồi phân lô, bán nền chứ không quan tâm xây dựng các công trình hạ tầng, tiện ích cho người dân sử dụng. Khách hàng mua nhà hoặc mua đất dựng nhà sau khi chuyển về chỉ biết kêu trời, không biết sử dụng các tiện ích y tế, giáo dục… ở đâu.

Nhìn từ các văn bản pháp luật về đầu tư, nhà ở, xây dựng, kinh doanh bất động sản… hiện hành thì có thể nhận thấy Nhà nước đã có một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, hoàn thiện để điều chỉnh vấn đề này.

Cụ thể theo pháp luật về xây dựng, các công trình trường học, bệnh viện… được gọi chung là công trình hạ tầng xã hội. Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Hệ thống công trình hạ tầng xã hội gồm công trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, cây xanh, công viên và công trình khác”.

Có thể thấy rằng nếu như các công trình hạ tầng kỹ thuật (gồm đường giao thông, cấp - thoát nước, hệ thống thông tin liên lạc, chiếu sáng công cộng, xử lý rác thải…) có chức năng phục vụ các nhu cầu vật chất của con người thì các công trình hạ tầng xã hội chủ yếu đáp ứng các nhu cầu về tinh thần, giúp người dân thụ hưởng các dịch vụ, tiện ích về y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao…

Trong bài viết này, tác giả tổng hợp các quy định của pháp luật quy định về trách nhiệm bố trí, đầu tư các công trình hạ tầng xã hội thuộc dự án khu đô thị trong các giai đoạn: từ lập quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư đến triển khai xây dựng và bàn giao, đưa vào sử dụng.

GIAI ĐOẠN LẬP QUY HOẠCH

Luật Xây dựng năm 2014 và Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 quy định Quy hoạch xây dựng, Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng; tổ chức hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường thích hợp cho người dân sinh sống.

Luật Quy hoạch đô thị quy định: “Khu đô thị mới là một khu vực trong đô thị, được đầu tư xây dựng mới đồng bộ về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và nhà ở”.

Nghị định số 15/2021/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng cũng đề ra quy định: “Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị có nhà ở là dự án được đầu tư xây dựng đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội”.

Như vậy, pháp luật về xây dựng, về quy hoạch đô thị đã quy định đầy đủ về việc bố trí các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội một cách đồng bộ, hệ thống; được cụ thể hóa trong các Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng (hiện nay là Quy chuẩn QCVN 01:2021/BXD của Bộ Xây dựng), trong đó đặt ra các chỉ tiêu tối thiểu về bố trí đất y tế, giáo dục, văn hóa, thể dục thể thao, thương mại, công viên, vườn hoa, sân chơi, các công trình dịch vụ - công cộng… mà đồ án quy hoạch phải đáp ứng.

Chẳng hạn, Quy chuẩn QCVN 01:2021/BXD đề ra Quy mô tối thiểu của các công trình dịch vụ - công cộng cấp đô thị, theo đó về y tế, phải có Bệnh viện đa khoa đáp ứng chỉ tiêu 4 giường/1.000 dân và chỉ tiêu sử dụng đất tối thiểu 100m2/giường bệnh. Chẳng hạn, một đô thị có 200.000 dân phải có Bệnh viện đa khoa tối thiểu 800 giường, diện tích đất xây dựng Bệnh viện tối thiểu 80.000m2.

Về giáo dục, Quy chuẩn QCVN 01:2021/BXD cũng đề ra các chỉ tiêu cụ thể về trường THPT (cấp đô thị, khu vực có quy mô dân số ≥ 20.000 người phải có trường THPT), trường THCS, trường tiểu học, trường mầm non. Theo Quy chuẩn này thì một khu đô thị quy mô dự báo 10.000 dân phải bố trí 5.500m2 đất trường THCS, 6.500m2 đất trường tiểu học, 5.000m2 đất trường mầm non.

GIAI ĐOẠN CHẤP THUẬN CHỦ TRƯƠNG ĐẦU TƯ

Giai đoạn trước năm 2021, việc quyết định/chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở, khu đô thị được thực hiện theo 02 thủ tục khác nhau theo Luật Đầu tư năm 2014 (do Sở KHĐT hoặc Bộ KHĐT chủ trì, tùy theo quy mô) và Luật Nhà ở năm 2014 (do Sở Xây dựng hoặc Bộ Xây dựng chủ trì).

Đối với các dự án thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư theo Luật Nhà ở năm 2014, Nghị định số 99/2015/NĐ-CP quy định hồ sơ dự án đầu tư xây dựng nhà ở phải có thuyết minh về “Khu vực đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng xã hội (nhà trẻ, trường học, y tế, dịch vụ, thể thao, vui chơi, giải trí, công viên), trừ trường hợp khu vực của dự án đã có công trình hạ tầng xã hội” (Điều 12).

Khi xem xét thẩm định chủ trương đầu tư, cơ quan nhà nước phải thực hiện đánh giá các nội dung: “Việc xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, diện tích để xe công cộng và để xe cho các hộ gia đình, cá nhân sinh sống trong khu vực dự án”; “Trách nhiệm của chính quyền địa phương và chủ đầu tư trong việc thực hiện dự án và xây dựng các công trình hạ tầng xã hội của dự án, trừ trường hợp khu vực dự án đã có các công trình hạ tầng xã hội” (Điều 10).

Đối với các dự án thực hiện quyết định chủ trương đầu tư theo pháp luật đầu tư, mặc dù Luật Đầu tư năm 2014 và Nghị định số 118/2015/NĐ-CP không quy định nội dung đánh giá công trình hạ tầng xã hội của dự án nhà ở, khu đô thị nhưng Nghị định số 99/2015/NĐ-CP đã dẫn chiếu và yêu cầu ngoài các nội dung theo pháp luật đầu tư còn phải có thêm các nội dung về nhà ở như đã nêu ở trên (phải đáp ứng về hạ tầng xã hội).

Kể từ tháng 01/2021, việc chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở, KĐT được thống nhất thực hiện theo Luật Đầu tư năm 2020 (do Sở Kế hoạch và Đầu tư hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, tùy theo quy mô). Theo đó, khi xem xét thẩm định chủ trương đầu tư, cơ quan nhà nước phải thẩm định về “sơ bộ phương án đầu tư xây dựng, quản lý hạ tầng đô thị trong và ngoài phạm vi dự án đối với dự án đầu tư xây dựng nhà ở, khu đô thị” (Điều 33 Luật Đầu tư).

Cụ thể, hồ sơ đề xuất dự án đầu tư phải nêu rõ “sơ bộ phương án đầu tư xây dựng, quản lý hạ tầng đô thị trong và ngoài phạm vi dự án, trong đó đề xuất sơ bộ phần hạ tầng đô thị mà nhà đầu tư giữ lại để đầu tư kinh doanh, phần hạ tầng đô thị mà nhà đầu tư có trách nhiệm bàn giao hoặc đề xuất bàn giao cho địa phương” (Điều 31 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP).

Như vậy về nguyên tắc, một dự án nhà ở, khu đô thị phải được quyết định/chấp thuận chủ trương đầu tư trước khi triển khai thực hiện và cơ quan nhà nước phải tiến hành đánh giá, phân định trách nhiệm đầu tư các công trình hạ tầng xã hội (công trình nào chủ đầu tư trực tiếp đầu tư, công trình nào Nhà nước đầu tư).

GIAI ĐOẠN TRIỂN KHAI DỰ ÁN

Nghị định số 99/2015/NĐ-CP đã đặt ra quy định: “Chủ đầu tư dự án phải xây dựng đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội theo nội dung và tiến độ dự án đã được phê duyệt; trường hợp phải xây dựng các công trình hạ tầng xã hội […] thì phải thực hiện theo đúng nội dung, tiến độ dự án đã được phê duyệt và theo nội dung văn bản đã được chấp thuận” (Điều 15).

Khi kết thúc giai đoạn đầu tư xây dựng dự án nhà ở, chủ đầu tư phải: “Thực hiện nghiệm thu công trình nhà ở và hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phục vụ nhu cầu ở trong dự án... Bàn giao công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan quản lý chuyên ngành theo nội dung của dự án đã được phê duyệt hoặc tự thực hiện quản lý theo văn bản chấp thuận hoặc quyết định chủ trương đầu tư” (Điều 16).

Ngoài ra, Chính phủ còn ban hành Nghị định số 11/2013/NĐ-CP về quản lý đầu tư phát triển đô thị. Theo đó đối với các dự án khu đô thị: “Chủ đầu tư phải xây dựng đồng bộ các công trình hạ tầng xã hội, theo tiến độ phù hợp với các công trình nhà ở, đảm bảo chất lượng dịch vụ đáp ứng nhu cầu của người dân đến ở. Trường hợp chính quyền địa phương trực tiếp đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng xã hội trong các khu đô thị bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thì đơn vị được Nhà nước giao làm chủ đầu tư xây dựng công trình phải thực hiện đầu tư xây dựng các công trình này theo đúng tiến độ của dự án đã được phê duyệt và bảo đảm sự thống nhất trong tổng thể dự án như là chủ đầu tư thứ cấp.”

Như vậy, pháp luật đã quy định trách nhiệm đầu tư các công trình hạ tầng xã hội, phân định rõ công trình nào chủ đầu tư trực tiếp đầu tư, công trình nào Nhà nước đầu tư.

GIAI ĐOẠN KINH DOANH, BÀN GIAO NHÀ Ở

Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 đã quy định trách nhiệm của chủ đầu tư dự án bất động sản: “Chỉ được phép bàn giao nhà, công trình xây dựng cho khách hàng khi đã hoàn thành xong việc xây dựng nhà, công trình xây dựng và các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt, bảo đảm kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực…” (Điều 13).

Quy định này cũng tương thích với pháp luật về nhà ở. Điều 26 Luật Nhà ở quy định chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải: “Xây dựng nhà ở và các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong dự án theo đúng quy hoạch chi tiết, nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án […] và tiến độ của dự án đã được phê duyệt”. Điều 16 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP nêu rõ: “Việc bàn giao nhà ở cho người sử dụng chỉ được thực hiện sau khi đã hoàn thành nghiệm thu đưa công trình nhà ở và các công trình hạ tầng xã hội phục vụ nhu cầu ở nêu trong nội dung dự án được phê duyệt vào sử dụng…”.

Như vậy, pháp luật về đầu tư, nhà ở, xây dựng, kinh doanh bất động sản… đã quy định đầy đủ về trách nhiệm xây dựng công trình hạ tầng xã hội trong dự án nhà ở, khu đô thị. Về nguyên tắc, hồ sơ dự án phải phân định rõ công trình trường học/bệnh viện… nào do chủ đầu tư trực tiếp đầu tư, kinh doanh (trở thành bệnh viện tư, trường tư thục); công trình nào chủ đầu tư bàn giao đất để Nhà nước đầu tư bằng vốn ngân sách (trở thành bệnh viện công, trường công) hoặc giao cho chủ đầu tư khác đầu tư, kinh doanh.

Việc chủ đầu tư các khu đô thị chưa hoàn thành xây dựng các công trình hạ tầng xã hội, chưa cung cấp đủ tiện ích cho người dân sử dụng đã bán nhà hoặc phân lô, bán nền để tìm kiếm lợi nhuận sớm theo kiểu “ăn xổi” là trái với các quy định pháp luật đã trích dẫn trong bài viết này và có một phần trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác quản lý.

CẦN XỬ LÝ NGHIÊM MINH TRÁCH NHIỆM CÁ NHÂN

Nghị định số 139/2017/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định mức phạt tiền lên đến 300 triệu đồng đối với chủ đầu tư có hành vi: Bàn giao nhà, công trình xây dựng cho khách hàng khi chưa hoàn thành việc xây dựng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt, chưa bảo đảm kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực... hoặc chưa hoàn thành nghiệm thu đưa công trình nhà ở, công trình hạ tầng xã hội vào sử dụng. 

Ngoài mức phạt tiền, chủ đầu tư còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả là buộc hoàn thành việc xây dựng theo đúng quy định hoặc cam kết và buộc bồi thường thiệt hại (nếu có).

Ngoài ra, Luật Kinh doanh bất động sản còn quy định chủ đầu tư phải công khai thông tin về bất động sản, trong đó có thông tin về “Thực trạng các công trình hạ tầng, dịch vụ liên quan đến bất động sản”. Nếu chủ đầu tư cố tình không công khai hoặc công khai không đúng, không đầy đủ thông tin (với mục đích che giấu nhằm tạo thuận lợi khi bán hàng) thì có thể bị phạt tiền lên đến 60 triệu đồng (Điều 57 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP).

Để chấm dứt tình trạng KĐT “quên” trường học, các cơ quan nhà nước cần phải có biện pháp xử lý mạnh tay với các chủ đầu tư không hoàn thành tiện ích, hạ tầng xã hội nhưng đã bán nhà cho khách hàng, dẫn đến cư dân thiếu bệnh viện, trường học, các công trình văn hóa, thể thao… để sử dụng. Cần phải truy xét trách nhiệm cụ thể của từng cá nhân từ khâu phê duyệt dự án cho tới kiểm tra, giám sát triển khai, bởi đây là vấn đề về tổ chức thi hành pháp luật, không phải vấn đề của các quy định pháp luật.