Trong Kết luận số 22 về sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết số 11 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô giai đoạn 2011 - 2020, Bộ Chính trị đã đồng ý để Thành phố Hà Nội được triển khai thí điểm quản lý mô hình chính quyền đô thị trong khu vực các quận, tiếp tục củng cố chính quyền nông thôn theo quy định của pháp luật. Vấn đề là lựa chọn mô hình nào, cần triển khai ra sao để có một chính quyền đô thị phù hợp với Hà Nội. Vì vậy, trong bài viết, tác giả tập trung phân tích mô hình tổ chức chính quyền đô thị của một số thành phố trên thế giới, như: Paris (Pháp), Berlin (Đức), Bangkok (Thái Lan) và đưa ra một số gợi mở trong xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Hà Nội.
Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Paris, Berlin và Bangkok
Thủ đô Paris (Pháp)
Paris là thủ đô của nước Pháp và là một trung tâm hành chính của Vùng Ile-de-France. Nằm ở phía bắc nước Pháp, khu vực trung tâm của Châu Âu, Paris được xây dựng hai bên bờ sông Seine với tâm là đảo Ile-de-la-Cite. Năm 2015, Nội ô Paris có dân số là 2.206.448 người. Thành phố này là một xã và bộ phận, và là trung tâm của khu vực Île-de-France 12.212km2 (gọi tắt là vùng Paris) có dân số năm 2016 là 12.142.802 chiếm 18% dân số của Pháp. Năm 2016, GDP của Paris cùng với toàn vùng Ile-de-France đạt 681 tỷ euro. Theo thống kê là một đơn vị urbaine (một thước đo của khu vực đô thị), số dân cư năm 2013 của Paris là 10.601.122, chiếm 1/5 dân số của Pháp.
Theo luật ngày 10/7/1964 và có hiệu lực từ ngày 01/01/1968, về tổ chức lại vùng Paris: Thành phố Paris là một xã của Pháp, đồng thời là tỉnh của Pháp. Tỉnh Paris chỉ gồm một xã duy nhất và được chia nhỏ thành 20 quận. Tuy thế, trong bầu cử, Paris lại được chia thành 21 khu vực cử tri.
Về điều hành Paris đảm trách bởi hai cấp Hội đồng: Hội đồng thành phố Paris và Hội đồng Quận. Quy chế của Paris đã từng thay đổi nhiều lần. Hội đồng Paris do thành phố bầu. Mỗi năm chỉ định một Chủ tịch có chức năng đại diện. Paris không có thị trưởng. Ngân sách thành phố do Nhà nước phê chuẩn. Luật ngày 31/12/1975, có hiệu lực vào năm 1977 khi bầu cử thành phố, đã thiết lập Hội đồng Paris. Hội đồng này vừa là hội đồng chính, vừa là hội đồng chung, gốm 106 thành viên là những người bầu lên thị trưởng Paris. Các ủy ban của quận giữ vai trò tư vấn. Cảnh sát trưởng được Nhà nước bổ nhiệm giữ vai trò đảm bảo an ninh trật tự. Cuối cùng Luật ngày 31 tháng 12 năm 1982 mở rộng quyền lực của Hội đồng Paris, đóng vai trò chính về mặt ngân sách và thiết lập các Hội đồng quận. Các chức năng về quản lý hành chính trật tự xã hội được chia sẻ giữa thị trưởng và cảnh sát trưởng.
Quận là đơn vị hành chính thuộc thành phố Paris. Vì Paris vừa là tỉnh, vừa là xã nên các quận nội thị của thành phố Paris không giống như các quận trực thuộc tỉnh khác mà chỉ là một đơn vị hành chính nhỏ hơn. Về hành chính, mỗi quận được quản lý bởi một hội đồng quận, với chức năng như hội đồng thành phố nhưng ít quyền lực hơn. Mỗi quận lại được chia nhỏ thành 4 phường. Tuy nhiên khái niệm đơn vị hành chính phường ít được sử dụng, nhưng mỗi phường cũng có một hội đồng riêng.
Thủ đô Berlin (Đức)
Berlin là thủ đô, là một trong 16 tiểu bang của liên bang Đức. Tính đến tháng 6 năm 2017, dân số Berlin hơn 3,69 triệu người dân, đây là thành phố lớn nhất trong nước Đức. Sau khi nước Đức thống nhất ngày 3 tháng 10 năm 1990, Berlin trở thành Thủ đô của toàn liên bang Đức. Sau Quyết nghị Thủ đô của Quốc hội liên bang Đức (Deutsche Bundestag) vào năm 1991 thành phố cũng thực thi chức năng của mình là trụ sở của Chính phủ và Quốc hội từ năm 1999.
Từ khi tái thống nhất hai quốc gia Đức vào ngày 03/10/1990, Berlin là một tiểu bang của nước Cộng hòa Liên bang Đức. Số quận trực thuộc Berlin được giảm từ 23 xuống còn 12. Trong quốc hội tiểu bang Berlin, theo Hiến pháp của Berlin là quyền lực lập pháp, hiện nay bao gồm nghị sĩ của các đảng SPD, CDU, Đảng Cánh tả (tiếng Đức: Linkspartei), Đảng Xanh (Büdnis 90/Die Grüne) và FDP. Chính phủ tiểu bang, quyền lực hành pháp, bao gồm thị trưởng và đến 8 nghị sĩ. Thị trưởng đương nhiệm đồng thời cũng là người đại diện cho tiểu bang và thành phố.
Kinh nghiệm tổ chức của thành phố Berlin (Đức) cho thấy muốn tăng hiệu quả, nên giảm cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Địa bàn rộng, nên tổ chức tản quyền. Mô hình tản quyền Berlin để bảo đảm: tự quản địa phương, dân chủ, giám sát cao, tiện lợi cho công dân là một mô hình nên tham khảo.
Berlin là một đô thị được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền thay vì phân quyền và là một thành phố rất đặc biệt: 3 trong 1: vừa là một thành phố, vừa là một bang, vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cuối cùng. Mô hình này đã chứng tỏ rất hiệu quả suốt gần 200 năm lịch sử Berlin qua với những đặc điểm chính sau đây:
Toàn bộ thành phố là một thể thống nhất - để đảm bảo hiệu quả: Berlin là một cộng đồng thống nhất và duy nhất (Einheitsgemeide). Hay nói cách khác, dưới Berlin không tồn tại bất kỳ một cấp đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập nào. Cho dễ hiểu, nếu tạm so sánh với Việt Nam, thì Berlin vừa là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh, vừa là cấp huyện, vừa là cấp xã.
Để bảo đảm tính gần dân và quyền tự quản địa phương, không gian Berlin được chia thành 12 Bezirk. Bezirk không có từ hoàn toàn tương đương trong tiếng Việt nên thường được người Việt quy chiếu miễn cưỡng và gọi là "quận". Sở dĩ gọi sự quy chiếu này là miễn cưỡng, vì về mặt diện tích và quy mô dân số Bezirk tương đương với một quận ở Việt Nam, nhưng về phương diện pháp lý thì Bezirk không có địa vị của một đơn vị hành chính lãnh thổ như quận ở Việt Nam; nó không có khả năng chịu trách nhiệm pháp lý (kein Rechtsträger), mà chỉ là một cơ cấu nội bộ của Berlin, giống như đơn vị cấp phòng của một công ty. Trong quan hệ với công dân, Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất; nếu có sai sót nào trong quản lý nhà nước, thì duy nhất chính quyền thành phố Berlin là bị đơn trước toà án mà không thể đổ lỗi cho cấp dưới.
Đằng sau cách tổ chức này, là quan niệm: toàn bộ thành phố là một thể thống nhất. Bởi so với nông thôn - nơi các làng mạc được phân cách về mặt không gian bởi các cánh đồng, cánh rừng - thành thị là một cộng đồng cư trú liên tục, cho dù đông dân đến mấy, giữa các cụm dân cư có mối quan hệ chặt chẽ, có độ đồng nhất cao hơn rất nhiều. Hay nói cách khác, các vấn đề của thành phố cần phải giải quyết trong một thể thống nhất, đồng bộ.
Tản quyền - để gần dân: Trong quan hệ với bên ngoài, thành phố Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất, nhưng trong quan hệ nội bộ bên trong, các bộ phận của chính quyền Berlin được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền để bảo đảm gần dân. Theo nguyên tắc này, ngoài trụ sở chính của chính quyền thành phố, tại các Bezirk (tạm gọi là "quận") một bộ máy hành chính được thiết lập (Bezirksverwaltung) và trong phạm vi mỗi Bezirk lại thiết lập nhiều văn phòng tiếp dân (Bürgeramt). Nhưng tất cả các cơ quan này chỉ đóng vai trò như văn phòng đại diện hay chi nhánh cho chính quyền thành phố. Mạng lưới các "văn phòng đại diện chi nhánh" của chính quyền thành phố dày đặc, và bảo đảm bán kính từ nơi cư trú đến văn phòng tiếp dân gần nhất không quá 3km - rất gần dân về mặt không gian.
Để tránh hiện tượng ùn tắc và biến các bộ máy hành chính tản quyền này thành "một cấp trung chuyển công văn" thì bộ máy hành chính đặt ở Bezirk, các văn phòng tiếp dân được uỷ quyền trực tiếp giải quyết rất nhiều việc cho dân.
Thủ đô Bangkok (Thái Lan)
"Bangkok", hay "Krung Thep Maha Nakhon" trở thành thủ đô của Thái Lan từ năm 1782, khi vua Rama I lên ngôi. Hiện nay chính quyền thành phố Bangkok được tổ chức theo Luật Chính quyền thành phố Bangkok năm 1985. Theo luật này, thành phố Bangkok là một đô thị lớn (metropolis), còn chính quyền thành phố được gọi là chính quyền đô thị Bangkok (Bangkok Metropolitan Administration - BMA). Chính quyền thành phố Bangkok có hai cấp là cấp thành phố và cấp quận.
Về cấp thành phố, theo luật, chính quyền thành phố Bangkok có trách nhiệm quản lí thành phố Bangkok. Đây là tổ chức duy nhất ở cấp chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về đời sống cư dân Bangkok, với sự hỗ trợ tài chính từ chính quyền Trung ương. Chính quyền thành phố gồm hai cơ quan chính là Thống đốc và Hội đồng thành phố. Thống đốc Bangkok là người đứng đầu chính quyền thành phố, do nhân dân bầu ra với nhiệm kì 4 năm. Thống đốc bổ nhiệm 4 Phó Thống đốc để làm nhiệm vụ giám sát hành pháp. Thống đốc và các cơ quan của mình chịu trách nhiệm ban hành chính sách, giám sát và điều hành tất cả các hoạt động do nhân viên chính quyền thành phố thực hiện mà đứng đầu là Thư kí thường trực của chính quyền. Hội đồng thành phố bao gồm các đại biểu do dân bầu. Số lượng đại biểu phụ thuộc vào dân số của Bangkok. Một đại biểu Hội đồng đại diện cho khoảng 100.000 dân. Hiện tại Hội đồng có 60 đại biểu. Trên thực tế, Hội đồng thành phố là cơ quan lập pháp, với chức năng thường xuyên là ban hành văn bản pháp luật, pháp lệnh, qui chế, qui tắc nhằm phát triển và quản lí địa phương. Hội đồng cũng xem xét và thông qua ngân sách hàng năm. Bên cạnh đó, Hội đồng cũng đại diện cho nhân dân Bangkok để gián tiếp kiểm soát hoạt động của chính quyền thành phố.
Các cơ quan tham mưu, giúp việc ở cấp thành phố gồm: Ban Cố vấn của Thống đốc: Tham mưu cho Thống đốc về các vấn đề quản lí thành phố; 03 ban thư kí, bao gồm: Ban Thư kí của Hội đồng thành phố, Ban Thư kí của Thống đốc và Ban Thư kí thường trực của chính quyền thành phố; 16 sở giúp Thống đốc quản lí các ngành, lĩnh vực của thành phố.
Về cấp quận, Thành phố Bangkok được chia thành 50 quận. (Trong quá khứ đã từng có qui định chia quận thành các tiểu khu, nhưng qui định này chưa bao giờ được thực hiện tại Bangkok). Chính quyền quận bao gồm Hội đồng quận và Văn phòng quận. Hội đồng quận do nhân dân quận bầu ra, số lượng đại biểu cấp này tối thiểu là 7 người, tùy theo dân số của từng quận. Giống như Hội đồng thành phố, Hội đồng quận có nhiệm kì 4 năm.
Theo luật và quy chế của chính quyền thành phố, Văn phòng quận được ủy quyền thực hiện những nhiệm vụ như: Quản trị địa phương, phát triển cộng đồng, đào tạo và phát triển nghề nghiệp, đăng kí, công chính, vệ sinh, qui hoạch, y tế, thu thuế và giáo dục. Trên thực tế, Văn phòng quận được coi như một mạng lưới các trung tâm dịch vụ hành chính của chính quyền thành phố, nhằm cung cấp cho người dân các dịch vụ hành chính công một cách nhanh chóng và thuận tiện.
Gợi mở đối với Thủ đô Hà Nội
Nói chung, khó có thể kết luận mô hình chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương của một nước nào đó ưu việt hơn những nước khác. Mỗi mô hình đều có điểm mạnh riêng và đều có lý do riêng để tồn tại trong những nước cụ thể. Từ 3 mô hình nói trên của Paris, Berlin và Bangkok có thể rút ra một số điểm chung như sau:
Thứ nhất, chính quyền các đô thị trực thuộc Trung ương phần lớn có quyền tự trị. Ngay cả ở Thái Lan, một nước có chế độ quyền lực tập trung khá cao, thành phố Bangkok cũng có những quyền tự trị đáng kể.
Thứ hai, với mức độ phổ biến ngày càng rộng rãi của học thuyết phân chia quyền lực, rất nhiều nước đã áp dụng mô hình phân chia chính quyền thành các cơ quan lập pháp, hành pháp, thậm chí tư pháp tại đô thị trực thuộc Trung ương của mình.
Thứ ba, các đô thị trực thuộc Trung ương đều có cơ quan đại diện ở cấp đô thị với tên gọi Hội đồng. Tuy nhiên, vai trò của Hội đồng có thể mạnh hay yếu tùy vào mỗi đô thị.
Thứ tư, mô hình cơ quan chấp hành - hành chính cá nhân được áp dụng khá rộng rãi tại các đô thị trực thuộc Trung ương. Đó thường là Thống đốc hay Thị trưởng. Thống đốc thường là người lãnh đạo chính quyền đô thị nói chung, bao gồm cả cơ quan lập pháp, hành pháp. Còn Thị trưởng thường chỉ là người đứng đầu bộ phận hành pháp của đô thị. Cơ quan này thường do nhân dân đô thị trực tiếp bầu ra, do vậy, quyền lực của Thống đốc hay Thị trưởng là rất lớn trong mối tương quan với cơ quan đại diện.
Thứ năm, nhìn chung, mô hình chính quyền hai cấp là mô hình phổ biến cho các đô thị trực thuộc Trung ương. Do có quy mô lớn về cả diện tích và dân số, các đô thị này thường được tiếp tục chia thành những đơn vị hành chính nhỏ hơn. Các đơn vị hành chính này có thể là chính quyền cơ sở, cũng có thể chỉ là một cấp hành chính trung gian, có chức năng như cánh tay nối dài của chính quyền đô thị.
Từ việc nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Thủ đô Paris, Berlin và Bangkok, có thể nghiên cứu, vận dụng vào thực tiễn tổ chức chính quyền đô thị ở Thủ đô Hà Nội một số vấn đề sau:
Mô hình chính quyền đô thị ở Thủ đô Paris, Berlin và Bangkok đã được xây dựng theo hướng tinh gọn, giảm bớt các tầng, nấc trung gian, bảo đảm tính nhanh nhạy trong công tác quản lý. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam về cơ bản giống nhau, đều tổ chức 3 cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) và vẫn dựa trên cách thức quản lý của chính quyền nông thôn. Vì vậy, cần nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị hai cấp ở các quận nội thành Thủ đô Hà Nội.
Quy định phân biệt nội dung quản lý, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn ở Thủ đô Hà Nội. Chính quyền đô thị với các đặc điểm, đặc trưng quản lý được thực hiện một số nhiệm vụ, thẩm quyền đặc thù, riêng có của đô thị, được phân cấp quản lý ngân sách lớn hơn, tổ chức bộ máy, biên chế nhiều hơn so với chính quyền nông thôn.
Hà Nội không chỉ áp dụng mô hình chính quyền đô thị tại các quận trung tâm mà cần mở rộng ra các đô thị vệ tinh và những đô thị vệ tinh này sẽ trực thuộc thành phố Hà Nội. Còn các quận cũ như Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Ba Đình, Đống Đa... có thể thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường mà Hội đồng nhân dân Thành phố Hà Nội sẽ trực tiếp quyết định những vấn đề liên quan đến chức năng, vai trò của Hội đồng nhân dân. Nếu áp dụng mô hình chính quyền đô thị này sẽ tạo ra bộ máy chính quyền tinh gọn, trách nhiệm rõ ràng, hiệu quả được nâng cao.
