Theo đề án Quy hoạch Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn 2050, thành phố Hà Nội được định hướng phát triển theo mô hình chùm đô thị với 1 đô thị trung tâm và 5 đô thị vệ tinh bao gồm: Hòa Lạc, Sơn Tây, Xuân Mai, Phú Xuyên, Sóc Sơn. Năm đô thị vệ tinh có vai trò tạo không gian phát triển mới và thu hút dân cư từ nội thành, giúp giảm mật độ dân số, giảm áp lực đến cơ sở hạ tầng và môi trường đô thị của khu vực trung tâm.
Tuy nhiên, sau hơn 10 năm quy hoạch, 5 đô thị vệ tinh vẫn chưa được hình thành rõ ràng, mật độ mạng lưới đường mới thấp, các dự án hạ tầng công nghiệp, dân cư, nhà ở vẫn chưa được triển khai đồng bộ, kết nối với khu vực trung tâm còn yếu. Diện mạo tổng thể của những khu vực này vẫn đậm nét nông thôn, chưa có sức hút với dân cư, chưa hoàn thành được nhiệm vụ giãn dân nội thành.
Do đó, đề án Quy hoạch Hà Nội đến năm 2045, tầm nhìn 2065 đã có sự điều chỉnh, tập trung đầu tư phát triển 02 thành phố trực thuộc là thành phố phía Bắc sông Hồng (Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn) và thành phố phía Tây Hà Nội (Hòa Lạc, Xuân Mai) thành hai cực phát triển mới, thay vì dàn trải thành 05 đô thị vệ tinh như trước đây. Rõ ràng, đây là sự thay đổi có tính chiến lược, mở ra một định hướng mới cho Hà Nội và đi cùng nhiều kỳ vọng nguồn lực đầu tư sẽ được đặt vào đúng trọng điểm, đúng thời điểm để sự phát triển của Thủ đô không chỉ đè nặng lên khu vực trung tâm như hiện nay.
Tuy vậy, những hoài nghi là không thể tránh khỏi, khi thực tế đã cho thấy việc đưa các huyện ngoại thành như Đông Anh, Đan Phượng, Gia Lâm, Hoài Đức lên quận đã tốn rất nhiều thời gian mà vẫn chưa hoàn thành, vẫn đang gấp rút hoàn thiện những chỉ tiêu cuối cùng trong năm nay, thì việc đưa huyện lên thành phố sẽ là viễn cảnh của bao nhiêu năm nữa? Hơn 10 năm trông chờ vào 5 đô thị vệ tinh có phải cũng là khoảng thời gian mà người dân phải chờ đợi để được thấy 2 thành phố trực thuộc?
Bàn luận về những bài học rút ra cho Hà Nội để triển khai thành công mô hình thành phố trong thành phố, Reatimes đã có cuộc trò chuyện với PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan, nguyên Phó Cục trưởng Cục Phát triển đô thị - Bộ Xây dựng.
Những điều kiện tiên quyết để phát triển thành phố trong thành phố
PV: Chuyên gia nhận định như thế nào về định hướng triển khai mô hình thành phố trong thành phố của Hà Nội?
PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan: Trước hết, phải khẳng định rằng việc phát triển mô hình thành phố trong thành phố là xu hướng tất yếu của những đô thị lớn, không chỉ ở Việt Nam như Hà Nội, TP.HCM mà trên thế giới cũng đã có nhiều đô thị áp dụng mô hình này rồi. Đối với một đô thị lớn, việc phải phát triển thành phố trực thuộc, thành phố vệ tinh là điều đương nhiên, bắt buộc để đảm bảo môi trường sống trong đô thị cũng như giãn dân, giảm mật độ dân số cho vùng đô thị lõi.
Tuy nhiên, chúng ta cũng cần phải lật lại quá trình quy hoạch và mở rộng của thành phố Hà Nội trong quá khứ để nhìn nhận thực tế rằng mô hình thành phố trong thành phố khi áp dụng tại Thủ đô thì sẽ đi đến đâu. Trước đây, sau khi giải phóng Thủ đô thì chúng ta có một Hà Nội với quy mô rất nhỏ thôi, chỉ khoảng 152 km2, gồm 4 quận nội thành và 4 huyện ngoại thành, dân số chỉ có khoảng 37 vạn dân nội thành và 16 vạn dân ngoại thành. Đến bây giờ dân số đã tăng lên gần 10 triệu người thì việc phải mở rộng không gian là điều tất yếu.
Tuy nhiên, cũng có một giai đoạn từ năm 1974 đến 1982, mà tôi gọi đó là giai đoạn phát triển duy ý chí. Tức là thành phố Hà Nội mở rộng diện tích đến tận phía Vĩnh Phúc, Hòa Bình, Hà Tây, Ba Vì, quy mô diện tích lên đến hơn 2000km2. “Tháng 12/1978, Chính phủ đã có quyết định mở rộng địa giới Hà Nội, sáp nhập thêm Ba Vì, Phú Thọ, Thạch Thất, Đan Phượng, Hoài Đức, thị xã Sơn Tây, Hà Đông và 1 số xã của tỉnh Hà Sơn Bình…Thủ đô Hà Nội có diện tích đất tự nhiên là 2.136km2 với dân số 3,5 triệu người…”.
Nhưng thời kỳ đó chúng ta vừa kết thúc chiến tranh, nguồn lực trong nước hay đầu tư nước ngoài vào VN còn hạn chế, nên không thể đầu tư phát triển hạ tầng các khu vực mới mở rộng, khiến cho những khu vực này không thực sự trở thành một phần của Thủ đô. Tôi vẫn còn nhớ năm 1975 chúng tôi vào đại học, được lên thành phố mới Xuân Hòa (Đại học Kiến Trúc Hà Nội), chúng tôi rất phấn khởi được lên thành phố mới, gọi là “thành phố mới” nhưng thực sự chỉ có duy nhất một trục đường chưa đến 1km, hạ tầng cũng chưa có gì cả, hầu như vẫn dùng đèn dầu và nước sông Cà Lồ bơm lên không đủ dùng. Sự phát triển duy ý chí đã từng khiến chúng ta nhiều kỳ vọng, nhưng thực tế “lực bất tòng tâm”.
Qua một thời gian, Chính phủ thấy khả năng phát triển quá rộng là không hiện thực. Giai đoạn từ năm 1982 đến 2008, qua hai lần lập quy hoạch điều chỉnh, phạm vi toàn thành phố đã thu hẹp quy mô còn hơn 924km2, trả lại địa bàn cho các tỉnh Hà Tây, Vĩnh Phúc... Từ năm 2008, Thủ Đô Hà Nội đã được mở rộng đến 3270km2 với dự báo khoảng 15 triệu dân theo đồ án Quy hoạch đến năm 2030, tầm nhìn 2050 (Quyết định số 1259/QĐ-TTg ban hành năm 2011). Quy hoạch thành phố dự kiến theo mô hình gồm đô thị lõi trung tâm, trung tâm mở rộng và 5 đô thị vệ tinh.
Nhìn vào bài học lịch sử đó và quá trình hơn 10 năm thực hiện đồ án, chúng ta cần phải đặt vấn đề là liệu bây giờ đã phải thời điểm thích hợp để xây dựng thành phố trực thuộc Thủ đô hay chưa? Nguồn lực đầu tư mà chúng ta có là gì, đến từ đâu và quy mô như thế nào? Phải làm rõ những điều kiện thực tế, cái gì đã có, chưa có và sẽ có để tránh sự phát triển duy ý chí và quy hoạch thiếu tầm nhìn khi đặt ra định hướng phát triển mô hình thành phố trong thành phố.
PV: Theo bà, để hình thành nên một thành phố trực thuộc là cực phát triển mới của Hà Nội thì cần phải có những điều kiện gì?
PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan: Để một thành phố vệ tinh hoặc thành phố trực thuộc hình thành và phát triển một cách tương đối độc lập, cần có sự góp mặt của ba yếu tố chính:
Một là hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là kết nối giao thông hiện đại với đô thị trung tâm và giữa các đô thị với nhau. Đặc biệt kết nối giao thông phải là hạ tầng đã được đầu tư xây dựng để tạo nền tảng cho sự phát triển, chứ không phải chỉ là định hướng, tầm nhìn hay quy hoạch trên giấy.
Hai là nguồn lực đầu tư và nội lực của khu vực được quy hoạch lên thành phố. Chính nội lực của khu vực đó mới là yếu tố tạo động lực thu hút đầu tư, từ đó mới có GDP, thu hút dân cư, tạo việc làm và hình thành nên một quần cư mới, một thành phố mới.
Ba là cơ chế quản lý. Cần xác định rõ cơ chế quản lý thành phố mới sẽ đi theo mô hình nào, mô hình chính quyền đô thị hay mức độ phân cấp phân quyền.
Về cơ bản, sự thành công hay thất bại của những mô hình thành phố trong thành phố trên thế giới cũng phụ thuộc vào ba yếu tố này. Một trong những trường hợp thành công điển hình là thành phố Incheon, trực thuộc vùng Thủ đô Seoul của Hàn Quốc. Từ một khu vực thưa thớt, Incheon hiện nay là thành phố đông dân thứ ba của Hàn Quốc (sau Seoul và Busan), là trung tâm kinh tế biển quan trọng và đóng góp đáng kể cho GDP của đất nước.
Giai đoạn đầu mới hình hành, cơ sở động lực chính là sân bay quốc tế Incheon, dù mới xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị sơ bộ, nhưng công trình kết nối hạ tầng cần thiết đầu tiên mà họ làm để phát triển thành phố là tuyến tàu điện metro tốc độ cao kết nối với thành phố Seoul. Bởi vì chỉ khi có kết nối giao thông thuận lợi giữa thành phố trung tâm và thành phố mới thì mới có sức hút kéo người dân đến sinh sống và làm việc.
Bên cạnh đó, kế hoạch đầu tư xây dựng hạ tầng và thúc đẩy phát triển của họ rất rõ ràng, được phân chia cụ thể theo từng giai đoạn và họ biết chắc nguồn lực kinh tế đến từ đâu, và cơ chế quản lý đô thị nghiêm ngặt ngay từ đầu. Đó chính là những điểm mấu chốt góp phần nên thành công sau này của thành phố Incheon.
Cần lộ trình cụ thể để hạ tầng và năng lực quản lý “đủ chín”
PV: Trước khi vạch ra định hướng xây dựng 2 thành phố trực thuộc, Hà Nội đã đi theo định hướng phát triển 5 đô thị vệ tinh xoay quanh đô thị trung tâm (năm 2011), tuy nhiên cho đến nay vẫn chưa có sự hình thành rõ ràng, chưa có sự phát triển vượt trội và thu hút dân cư. Đâu là nguyên nhân dẫn đến thực trạng này, thưa bà?
PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan: Nguyên nhân của việc chưa xây dựng và hình thành rõ 5 đô thị vệ tinh xoay quanh Hà Nội cũng bắt nguồn từ ba yếu tố như tôi đã đề cập ở trên. Nguồn lực mà chúng ta có chỉ là tiềm năng, chưa rõ ràng, chưa cụ thể. Tất nhiên là cũng có dự án đầu tư, nhưng vẫn chưa tập trung, chưa có chiến lược rõ ràng, chưa đặt trọng tâm vào những công trình mang tính thu hút cho khu vực. Hạ tầng kết nối giao thông vẫn còn thiếu, vẫn ách tắc mỗi giờ cao điểm, thời gian di chuyển vẫn còn dài. Bộ máy quản lý cũng chưa được đào tạo đủ tầm và cũng còn cần phải trải qua nhiều bước nữa mới đạt được trình độ và quy mô của một bộ máy quản lý đô thị.
Khi chúng tôi có cơ hội được sang các nước khác để học tập mô hình thành phố trong thành phố thì nhận thấy người ta tập trung xây dựng những hạ tầng giao thông, hạ tầng dịch vụ, không gian văn hóa, không gian kết nối cộng đồng như là quảng trường, công viên trước cả những khu dân cư, nhà ở. Họ thúc đẩy hạ tầng thương mại, dịch vụ phát triển trước, nhờ đó mới thu hút được người ở trung tâm, ban đầu là đến vui chơi, giải trí, sau là đến định cư. Dần dần cực phát triển mới được định hình, hạ tầng dân cư được xây dựng, mọi thứ chuyển biến nhanh chóng vì sức hút của nó đã rất mạnh rồi.
Trong khi đó ở Việt Nam lại diễn ra tình trạng gọi là xu hướng ngược. Tức là cứ xây bạt ngàn nhà ở, người đến mua để ở thì ít mà đầu cơ bất động sản thì nhiều. Mà hạ tầng giao thông thì chưa có, cơ sở dịch vụ thương mại cũng không có nhiều, thiếu không gian giao lưu văn hóa cộng đồng, thiếu dịch vụ xã hội, trường học, y tế,... Nhiều người họ muốn di chuyển ra ngoại thành ở, nhưng đi làm giao thông vẫn ách tắc, dịch vụ thì không có gì, không đáp ứng được nhu cầu của họ thì họ lại buộc phải quay lại khu vực trung tâm.
PV: Theo bà, quy hoạch từ huyện lên thành phố có phải là một “bước nhảy” nhiều rủi ro không khi mà chúng ta chưa đưa các huyện Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn, Hòa Lạc, Xuân Mai lên quận?
PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan: Tôi e rằng sẽ tồn tại nhiều rùi ro. Như trường hợp thành phố Thủ Đức của TP.HCM, trước đây là quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức thì khu vực này đã có nền tảng về hạ tầng, về con người rồi. Nó cũng đã trải qua giai đoạn từ huyện lên quận, từ nông thôn lên thành phố và đủ chín để trở thành đô thị trực thuộc. Vốn dĩ trước khi tách ra thành thành phố Thủ Đức, khu vực đó đã được quản lý bởi mô hình quản lý đô thị, đã có các trường đại học, có các dự án đô thị lớn, có kết nối giao thông thuận lợi với khu vực trung tâm. Như vậy, thành phố Thủ Đức đã hội tụ đủ 3 yếu tố như tôi đã đề cập ở trên và việc trở thành đô thị trực thuộc cũng là một bước chuyển mình hợp lý trong chu trình phát triển của khu vực này.
Tuy nhiên, bối cảnh của Hà Nội lại không được như thế. Một phần nào đó việc đưa huyện lên thành phố cũng rất đáng e ngại và có thể là bước phát triển nóng vội. Nên chăng chúng ta quy hoạch các huyện này thành quận trước và để cho những quận này phát triển đến một mức độ đủ chín để trở thành đô thị. Bởi vì câu chuyện đưa huyện lên thành phố không chỉ là bài toán hạ tầng, mà còn là sự thay đổi về con người, ở đây là bộ máy quản lý.
Về bản chất, quản lý một thành phố khác với quản lý một quận và rất khác với quản lý một huyện. Từ xã lên thị xã hay từ thị xã lên huyện thì vẫn là mô hình quản lý nông thôn, nhưng từ huyện lên quận hay thậm chí từ huyện lên thành phố là sự chuyển đổi từ mô hình quản lý nông thôn thành mô hình quản lý đô thị. Nếu như cứ giữ nguyên bộ máy quản lý nông thôn, sau một đêm “thay tên đổi họ” thì sẽ mang lại rất nhiều tai hại và bất cập. Vì người quản lý đâu có hiểu việc quản lý một đô thị sẽ như thế nào. Trình độ quản lý yếu kém sẽ hạn chế sự phát triển của khu vực đô thị mới và đồng thời cũng không thể giúp khu vực đó có được những sự thay đổi rõ rệt so với trước kia.
Cho nên, quy hoạch từ huyện lên thành phố cần một lộ trình, một khoảng thời gian để cả hạ tầng và con người đủ “chín”. Lộ trình đó phải được vạch ra rõ ràng, có kiểm soát, chứ không phải sự chờ đợi dai dẳng và mỏi mòn.
PV: Theo PGS, qua việc quy hoạch đô thị vệ tinh nhưng chưa hiệu quả, đâu là bài học mà Hà Nội cần rút ra và lưu tâm để triển khai thành công mô hình thành phố trong thành phố?
PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan: Điều kiện cần đầu tiên phải có lộ trình rõ ràng. Nếu thành phố quyết tâm xây dựng cho bằng được hai thành phố trực thuộc thì phải ưu tiên nguồn lực cho nó. Phải vạch ra được giai đoạn nào làm xong cái gì, hạ tầng giao thông đi trước vậy thì có bao nhiêu trục, bao nhiêu tuyến, hình thành bao nhiêu dự án, phải hiện đại, đồng bộ. Làm xong hạ tầng giao thông rồi mới lên được thành phố, chứ còn hô hào lên thành phố rồi mới làm thì lại vướng vào câu chuyện “con gà có trước hay quả trứng có trước”. Chúng ta đâu phải xây dựng thành phố trực thuộc Thủ đô để thu hút dân cư, và cốt lõi là giảm tải khu vực trung tâm, như vậy phải có kết nối với đô thị lõi và phải hoàn thành xong trước khi tiến hành đầu tư hạ tầng dịch vụ, thương mại, các khu dân cư.
Hiện nay khu vực Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn có nhiều điểm thuận lợi để trở thành thành phố như là có sân bay quốc tế, diện tích đất rộng rãi. Tuy nhiên hạn chế cửa khu vực này vẫn bị ngăn cách bởi sông Hồng và bị phụ thuộc vào những cây cầu khi kết nối với khu trung tâm. Sẽ cần có thêm nhiều cây cầu, và hệ thống giao thông kết nối, tạo các trục đường đô thị, tránh tình trạng mô hình đô thị dựa vào các tuyến quốc lộ hiện nay.
Còn khu vực Hòa Lạc, Xuân Mai mới chỉ có hai tuyến đường kết nối và một vài chặng xe buýt, cũng chưa có hệ thống giao thông công cộng hiện đại như tàu điện (Metro tốc độ cao), như vậy hiện vẫn rất khó khăn trong việc thu hút dân cư và hình thành thành phố. Phải giải quyết bài toán giao thông cho hai thành phố trực thuộc trước, vì đó mới là hấp lực với người dân để họ di chuyển từ nội đô về ngoại thành.
Cùng với đó, chúng ta cũng cần phải làm rõ nguồn lực đầu tư của mỗi thành phố trực thuộc là gì, phải cầm nắm được nguồn lực đó chứ không phải chỉ trông mong chờ đợi vào những nguồn lực tiềm năng, những dòng tiền “sẽ” đầu tư. Sau chữ “sẽ” ấy còn là cả một câu chuyện dài, không chắc chắn, không biết sẽ thay đổi như thế nào và đến bao giờ?
Đồng thời, cần phải xác định rõ động lực phát triển của từng khu vực. Ví dụ như thành phố phía Tây bao gồm Hòa Lạc, Xuân Mai, tôi cho rằng động lực chủ yếu là các cơ sở giáo dục và trường đại học như Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học FPT,…nhưng hiện nay động lực này vẫn còn hạn chế, việc di dời cơ sở vật chất và đưa sinh viên, nghiên cứu sinh lên Hòa Lạc vẫn còn ì ạch, hầu như chưa có các trung tâm dịch vụ đô thị.
Sau cùng là bộ máy quản lý, không chỉ là hạ tầng, con người cũng cần phải được chuẩn bị kỹ trước khi quy hoạch thành phố trực thuộc Thủ đô. Tôi cho rằng đề án quy hoạch phải bao quát được vấn đề này và lộ trình rõ ràng: Ai sẽ là người quản lý thành phố mới? Đào tạo nguồn nhân lực từ đâu, như thế nào, đạt tiêu chuẩn gì? Mô hình quản lý là gì, chức năng nhiệm vụ của chính quyền thành phố trực thuộc là ở đâu? Phải có biện pháp quản lý tốt trong quá trình hình thành, để tránh tình trạng đầu tư lồi lõm, những dự án có thể phá vỡ quy hoạch lại được phép xây dựng trên địa bàn vì sự thiếu hiểu biết của nhà quản lý.
Trân trọng cảm ơn PGS.TS.KTS. Đỗ Tú Lan!
