Quỹ Nhà ở quốc gia: Phân vai rạch ròi để không thành "ma trận" chồng chéo

Sau gần hai thập kỷ chính sách nhà ở xã hội tập trung vào việc "bán" thay vì "cho thuê", một khoảng trống khổng lồ đã được tạo ra, bỏ lại phía sau hàng triệu người lao động có nhu cầu ở thực. Sự ra đời của Quỹ Nhà ở quốc gia được kỳ vọng là một bước ngoặt để lấp đầy khoảng trống này. Tuy nhiên, để biến kỳ vọng thành hiện thực, bài toán về việc phân định rạch ròi vai trò giữa Trung ương - địa phương, Nhà nước - doanh nghiệp phải được giải quyết triệt để, nếu không muốn rơi vào vết xe cũ "chính sách chỉ tốt trên giấy".

Chính sách nhà ở xã hội tại Việt Nam chính thức được định hình từ năm 2005, khi thuật ngữ "nhà ở xã hội" lần đầu tiên được định nghĩa trong Luật Nhà ở số 56/2005/QH11, đánh dấu một cột mốc quan trọng trong nỗ lực đảm bảo an sinh cho người thu nhập thấp. Với kỳ vọng mở ra cơ hội an cư cho hàng triệu người lao động, chính sách này đã trở thành một trong những trụ cột quan trọng của hệ thống phúc lợi xã hội.

Tuy nhiên, trong hành trình gần 20 năm thực thi, chính sách này chủ yếu tập trung vào mô hình bán và cho thuê mua, gần như bỏ ngỏ hoàn toàn phân khúc nhà ở xã hội cho thuê. Đặc biệt, Luật Nhà ở hiện nay không còn quy định bắt buộc chủ đầu tư các dự án nhà ở xã hội phải dành một tỷ lệ căn hộ để cho thuê nên trên thực tế các chủ đầu tư sẽ bán để thu hồi vốn chứ ít có sản phẩm để cho thuê. Sự tập trung có phần lệch hướng này đã vô tình tạo ra một khoảng trống khổng lồ trên thị trường, đẩy hàng triệu công nhân, người lao động nhập cư và các gia đình trẻ vào thế khó khi nhu cầu thực tế của họ chỉ đủ thuê một chỗ ở ổn định với chi phí hợp lý, thay vì gánh một khoản nợ để sở hữu lâu dài.

Với nhà ở xã hội để bán - dù giá đã thấp hơn nhiều so với nhà ở thương mại - người dân vẫn cần có tích lũy hoặc vay nợ dài hạn, trong khi nhà ở xã hội cho thuê, nhóm thu nhập thấp, lao động nhập cư, công nhân khu công nghiệp hay cán bộ trẻ mới ra trường vẫn có cơ hội tiếp cận chỗ ở chất lượng, ổn định mà không cần gánh nặng tài chính. Đây là nhóm đối tượng có nhu cầu ở thực nhưng ít khả năng sở hữu nhà, nên mô hình cho thuê được xem là "cầu nối" giúp họ an cư, từ đó an tâm lập nghiệp.

Ở góc độ thị trường, nhà ở xã hội cho thuê cũng góp phần giảm áp lực lên phân khúc mua bán. Khi người dân có thêm lựa chọn thuê dài hạn, thị trường sẽ dần dịch chuyển từ tâm lý "phải sở hữu" của một bộ phận không nhỏ người dân sang tâm lý "được sử dụng ổn định". Điều này giúp hạn chế đầu cơ, giữ giá nhà ở mức hợp lý, qua đó thúc đẩy thị trường phát triển lành mạnh, bền vững.

Chính vì những lý do đó, các chuyên gia tin rằng việc tạo lập Quỹ Nhà ở quốc gia theo Nghị quyết số 201/2025/QH15 của Quốc hội để phát triển nhà ở xã hội cho thuê là bước đi cần thiết, nhằm lấp đầy khoảng trống còn bỏ ngỏ suốt gần 20 năm qua.

TS. Nguyễn Đức Kiên, nguyên Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội, nguyên Tổ trưởng Tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng Chính phủ cho biết, Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ trách nhiệm của Nhà nước là phát triển nhà ở và tạo điều kiện để mọi người dân có chỗ ở. Song điều đó không có nghĩa, Nhà nước phải trực tiếp xây nhà để bán cho người dân.

Theo TS. Nguyễn Đức Kiên, ngay cả chính phủ ở các nước phát triển cũng không thể đảm bảo tất cả công dân trưởng thành đều sở hữu được nhà riêng. Đó chính là lý do vì sao tình trạng người vô gia cư vẫn luôn tồn tại ở các đô thị lớn trên thế giới, kể cả ở châu Âu và Mỹ. Tương tự tại Việt Nam, dù nỗ lực đến đến đâu, nguồn lực của chúng ta cũng không thể xây đủ nhà ở xã hội để bán cho tất cả những người đủ điều kiện. Nhà nước chỉ có thể đảm bảo mục tiêu xóa nhà tạm, nhà dột nát cho người nghèo, các gia đình chính sách và người có công.

Ông phân tích: "Nếu chúng ta cứ đầu tư xây dựng nhà ở xã hội để bán, thì những người được hưởng chính sách nhà ở xã hội sẽ không bao giờ hết. Bởi vì mỗi năm lại có một lớp trẻ mới bước vào độ tuổi lao động và họ ngay lập tức trở thành đối tượng được mua nhà ở xã hội vì chưa có nhà ở và thu nhập thấp. Như vậy, nếu cứ đầu tư nhà ở xã hội để bán, thì đến một lúc nào đó, chúng ta sẽ không còn nguồn lực và mặt bằng để thực hiện.

Nhưng nếu nhà ở xã hội tập trung cho thuê thì chúng ta không cần phải bố trí thường xuyên, liên tục nguồn tài chính từ ngân sách nhà nước vì quỹ nhà ở xã hội được sử dụng luân phiên. Ai đáp ứng được điều kiện, tiêu chí thì được thụ hưởng; đến khi họ có thu nhập cao hơn, có nhu cầu mua nhà ở thương mại hoặc chuyển chỗ ở thì họ sẽ chuyển giao lại nhà cho người khác thuê".

Chính vì tính bền vững này, TS. Nguyễn Đức Kiên cho rằng việc tạo lập Quỹ Nhà ở quốc gia để tập trung phát triển nhà ở xã hội cho thuê trong bối cảnh hiện nay là thực sự cần thiết.

Chia sẻ thêm, ông Kiên cho biết trong quá trình công tác tại Quốc hội, khi thẩm tra nhiều đạo luật như Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, ông từng kiến nghị giải thể hàng loạt quỹ tài chính nhà nước vì hoạt động kém hiệu quả, thiếu nguồn lực và chồng lấn nhiệm vụ. "Nhưng với Quỹ Nhà ở quốc gia, được hình thành theo Nghị quyết 201/2025/QH15 thí điểm về một số cơ chế đặc thù phát triển nhà ở xã hội, thì lại là tất yếu phải có. Bởi hầu hết các nước trên thế giới đều có quỹ như vậy để phát triển nhà ở xã hội", ông nhấn mạnh.

Nếu chúng ta cứ đầu tư xây dựng nhà ở xã hội để bán, thì những người được hưởng chính sách nhà ở xã hội sẽ không bao giờ hết. Bởi vì mỗi năm lại có một lớp trẻ mới bước vào độ tuổi lao động và họ ngay lập tức trở thành đối tượng được mua nhà ở xã hội vì chưa có nhà ở và thu nhập thấp.

TS. Nguyễn Đức Kiên

Đồng quan điểm, chuyên gia kinh tế, TS. Vũ Đình Ánh cho biết, tư duy và sự quan tâm của cơ quan quản lý nhà nước, của doanh nghiệp hay tâm lý xã hội phổ biến suốt thời gian qua là phải có nhà riêng cho dù thu nhập thấp chứ không đi thuê nhà với chi phí phù hợp thu nhập. Điều này đang khiến thị trường nhà ở xã hội phát triển bao nhiêu cũng không đủ.

Do đó, vấn đề then chốt để tháo gỡ vướng mắc cho chương trình nhà ở xã hội chính là tạo dựng và hỗ trợ phát triển nhà ở xã hội cho thuê, thay vì chỉ tập trung vào nhà ở xã hội "mua đứt bán đoạn" như hiện nay.

Chưa kể, thực tế cho thấy người có nhu cầu thực và đáp ứng đúng điều kiện mua nhà ở xã hội như quy định hiện hành đang không đủ khả năng mua được nhà kể cả được vay với lãi suất 0%, chứ chưa nói đến mức lãi suất 6 - 7%. Nguyên nhân là do thu nhập của họ chỉ vừa đủ trang trải cuộc sống, thậm chí một bộ phận còn thiếu hụt, hoàn toàn không có tích lũy. Vì vậy, việc trả tiền gốc hàng tháng đã là bất khả thi, chưa cần bàn đến tiền lãi.

"Với mức thu nhập thấp như hiện tại, lựa chọn khả thi duy nhất của họ là thuê nhà, và Nhà nước nên có chính sách hỗ trợ họ thuê với giá rẻ thay vì cố gắng bán nhà giá rẻ", ông Ánh khẳng định.

Ông cũng đưa ra một cảnh báo quan trọng, việc ép buộc mô hình bán nhà cho những đối tượng không đủ khả năng có thể dẫn đến sai phạm trong thực tế mua bán. Chủ đầu tư và các bên liên quan buộc phải duyệt bán sai đối tượng để đạt chỉ tiêu, bởi trên thực tế, họ không thể bán được cho đúng đối tượng. "Do đó, việc Quỹ nhà ở quốc gia tập trung phát triển nhà ở xã hội cho thuê trong bối cảnh hiện nay không chỉ cần thiết, mà còn là giải pháp hợp lý và khả thi duy nhất", ông Ánh nói.

Theo dự thảo Nghị định về thành lập và tổ chức hoạt động của Quỹ Nhà ở quốc gia đang được Bộ Xây dựng lấy ý kiến, Quỹ sẽ được thực hiện theo mô hình đơn vị sự nghiệp công lập, có chức năng cung cấp dịch vụ cho thuê nhà ở xã hội, có tư cách pháp nhân.

Về nguồn lực, Quỹ được hình thành từ ngân sách Nhà nước cùng với các nguồn đóng góp hợp pháp khác. Trong giai đoạn đầu, Quỹ sẽ được Nhà nước hỗ trợ về vốn điều lệ và chi phí hoạt động ở cả cấp Trung ương và địa phương. Khi đi vào vận hành và tạo ra nguồn thu, Quỹ sẽ từng bước tự chủ tài chính, đồng thời trích lập khấu hao để bảo toàn tài sản Nhà nước.

Đánh giá cao vai trò của Quỹ Nhà ở quốc gia trong việc lấp đầy khoảng trống nhà ở xã hội cho thuê, góp phần cân đối cung - cầu, gián tiếp kéo giá nhà ở thương mại về mức hợp lý và thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển ổn định, lành mạnh… song nhiều chuyên gia vẫn cho rằng những hình dung ban đầu về Quỹ còn khá mơ hồ, chưa làm rõ các cơ chế vận hành cụ thể, đặc biệt trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương.

Theo dự thảo, mỗi địa phương có thể thành lập Quỹ nhà ở cấp tỉnh, hoạt động song song với Quỹ trung ương. Nhưng điểm đáng lo ngại là chưa có quy định cụ thể về cơ chế điều phối, giám sát giữa hai cấp này. Các chuyên gia cảnh báo đây là "điểm mờ lớn", có thể dẫn đến trùng lặp nhiệm vụ, chồng chéo thẩm quyền, thậm chí làm giảm hiệu quả của toàn hệ thống.

TS. Vũ Đình Ánh nhìn nhận, để Quỹ Nhà ở quốc gia vận hành hiệu quả, điều đầu tiên cần làm là xác định các đầu việc cốt lõi: tạo lập quỹ đất, tạo lập nguồn vốn, mô hình quản lý... Nhìn vào các đầu việc này, lúc đó mới tính bước tiếp theo là nhiệm vụ nào chỉ Trung ương làm được, nhiệm vụ chỉ địa phương làm được và nhiệm vụ nào cần cả Trung ương và địa phương phối hợp cùng làm. Chỉ khi làm rõ được "ai làm gì"mới có thể triển khai thực chất, hiệu quả.

Ông lấy ví dụ, sản phẩm của Quỹ là nhà ở xã hội cho thuê, mà muốn có nhà ở thì phải có đất, trong khi đó đất lại do địa phương quản lý. Do đó, quỹ đất chắc chắn phải được giao cho địa phương để bố trí. Khi bước sang giai đoạn xây dựng, nguồn vốn có thể đến từ ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, song cần phân định rõ ai chịu trách nhiệm phần nào - không chỉ trong quản lý tài chính mà cả quản lý đầu tư, để bảo đảm sự minh bạch và hiệu quả.

"Khi đọc dự thảo Nghị định về Quỹ Nhà ở quốc gia, mọi thứ dường như đang rất mơ hồ khiến tôi và nhiều người chưa hình dung rõ ràng về cách thức Quỹ sẽ vận hành. Việc chưa làm rõ vai trò, trách nhiệm của Trung ương và địa phương là một trong những nguyên nhân", ông Ánh nhấn mạnh.

Theo ông, Quỹ Nhà ở quốc gia là hướng đi mang tính chiến lược lâu dài, đòi hỏi tư duy thiết kế thể chế sâu sắc để bảo đảm hiệu quả và tính bền vững. Nhà nước cần đóng vai trò trung tâm điều phối, giữ quyền chủ động trong việc điều phối và giám sát nguồn lực. Chính vì vậy, cũng cần có một cơ chế xét duyệt, kiểm toán và giám sát chặt chẽ, như một "tấm khiên" bảo vệ Quỹ, đảm bảo nguồn vốn không thất thoát, được sử dụng đúng mục đích.

Đồng quan điểm với nhận định dự thảo Nghị định chưa làm rõ cơ chế vận hành cụ thể giữa hai cấp Trung ương - địa phương, luật sư Lê Cao, Luật sư điều hành Công ty Luật FDVN, nhấn mạnh thêm những nguy cơ và hệ lụy có thể phát sinh nếu vấn đề này không được giải quyết.

Thứ nhất, nguy cơ thiếu minh bạch và khó khăn trong kiểm soát nguồn vốn. Theo luật sư Lê Cao, khi không có cơ chế vận hành rõ ràng, đặc biệt là trong việc quản lý và sử dụng vốn, các địa phương có thể thực hiện theo chính sách riêng, dẫn đến việc theo dõi, đánh giá hiệu quả hay phát hiện sai phạm trở nên phức tạp. Ông dẫn chứng, mô hình Quỹ phát triển đất - được triển khai từ thời điểm Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực và cũng hoạt động theo mô hình hai cấp Trung ương và địa phương - đã bộc lộ nhiều bất cập như chưa xác định rõ nguồn vốn hoạt động, cách thức cấp vốn điều lệ, cũng như cơ chế bảo đảm nhiệm vụ của Quỹ. "Nếu không thiết kế cơ chế vận hành, quản lý thống nhất, Quỹ Nhà ở quốc gia có thể đi vào 'vết xe đổ' tương tự", ông nhấn mạnh.

Thứ hai, việc thiếu quy định rõ ràng về điều phối và giám sát giữa hai cấp Quỹ còn tiềm ẩn nguy cơ trùng lặp chức năng, chồng chéo nhiệm vụ. Trong trường hợp Quỹ trung ương và Quỹ địa phương cùng thực hiện hỗ trợ một dự án, rất có thể sẽ xảy ra tình trạng "một việc nhiều nơi cùng làm", khiến tiến độ triển khai bị kéo dài, thậm chí gây khó khăn cho doanh nghiệp trong quá trình tiếp cận chính sách.

Thứ ba, nếu không có cơ chế phối hợp và chia sẻ dữ liệu thống nhất trên phạm vi toàn quốc, mục tiêu phát triển nhà ở xã hội có thể bị phân tán, làm giảm hiệu quả chính sách tổng thể mà Chính phủ đặt ra. Theo luật sư Lê Cao, đây là nguy cơ không nhỏ, đòi hỏi cơ quan soạn thảo cần sớm có phương án rõ ràng để đảm bảo Quỹ Nhà ở quốc gia vận hành đồng bộ, hiệu quả và minh bạch ngay từ giai đoạn đầu.

"Quỹ trung ương nên đóng vai trò là đơn vị đầu mối duy nhất điều phối, định hướng, giám sát việc cấp vốn đồng thời chịu trách nhiệm kiểm toán và đánh giá hiệu quả trên toàn quốc. Quỹ địa phương sẽ là đơn vị triển khai, chủ động thực thi trên cơ sở các chính sách đã được hoạt định và điều chỉnh linh hoạt theo nhu cầu thực tế địa phương, nhưng vẫn phải tuân thủ khung quy định thống nhất do Trung ương ban hành", luật sư Cao đề xuất.

Từ góc nhìn thị trường, ông Đinh Minh Tuấn, Giám đốc khu vực miền Nam của Batdongsan.com.vn cho rằng, bộ máy vận hành Quỹ Nhà ở quốc gia cần được thiết kế theo hướng tách bạch giữa quản lý nhà nước và điều hành chuyên nghiệp. Nhà nước giữ vai trò hoạch định chính sách, ban hành chuẩn mực và giám sát tổng thể. Còn ban điều hành Quỹ phải được vận hành theo chuẩn mực thị trường, chuyên nghiệp hóa như một tổ chức đầu tư công - có các chỉ số hiệu suất (KPI) cụ thể cả về tài chính lẫn xã hội. Mô hình này, theo ông Tuấn, tương tự với các quỹ phát triển nhà ở tại Singapore - sự minh bạch và trách nhiệm giải trình là nền tảng để duy trì niềm tin của người dân và hiệu quả của chính sách.

Điều đó đồng nghĩa, cần quy định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của từng bên từ Trung ương đến địa phương, để tránh chồng chéo, đảm bảo bộ máy tinh gọn, hiệu quả và có năng lực vận hành thực tế.

Không chỉ nhập nhèm, thiếu rõ ràng trong việc phân định vai trò của Trung ương và địa phương khi tổ chức Quỹ, mà mục tiêu hoạt động của Quỹ cũng gây sự nhầm lẫn, khó hiểu. Ranh giới giữa vai trò đầu tư trực tiếp và vai trò điều phối nguồn lực, hỗ trợ tài chính chưa thực sự rõ ràng, không xác định mục tiêu ưu tiên nào là trung tâm chiến lược của Quỹ.

Theo TS. Vũ Đình Ánh, ông đang chưa rõ Quỹ Nhà ở quốc gia là quỹ nhà hay quỹ tài chính. Nếu là quỹ tài chính thì nhiệm vụ chính là điều phối vốn. Nhưng nếu là quỹ nhà, thì phải gắn liền với xây dựng, quản lý và bảo đảm chất lượng sản phẩm. "Không thể nhập nhằng giữa hai khái niệm này", ông Ánh nhấn mạnh.

Tuy nhiên, dù là quỹ nhà hay quỹ tài chính, ông Ánh cho rằng, Nhà nước chỉ nên tạo lập chính sách, hỗ trợ các cơ chế, còn việc triển khai dự án, thậm chí vận hành cho thuê nên để doanh nghiệp tham gia.

Quỹ Nhà ở quốc gia nên hướng đến tạo lập nguồn cung nhà ở thay vì chỉ dừng ở khâu cung cấp tài chính. Dù vậy, vai trò của Nhà nước thì chỉ nên dừng ở việc điều phối tổng quát, hỗ trợ tài chính, không trực tiếp đầu tư, vận hành dự án. Thay vào đó, hãy để doanh nghiệp thực hiện khâu triển khai bởi doanh nghiệp sẽ làm tốt hơn việc phát triển dự án.

TS. Vũ Đình Ánh

Ông cho biết, rất khó để tư nhân chủ động phát triển nhà ở xã hội cho thuê, bởi việc đảm bảo lợi nhuận trong câu chuyện này là không chắc chắn. Nhưng nếu được Nhà nước hỗ trợ quỹ đất, vốn đầu tư, các cơ chế đặc thù… thì hoàn toàn có thể thu hút doanh nghiệp tham gia vào khâu phát triển dự án thông qua việc đặt hàng doanh nghiệp. Hoặc Nhà nước và doanh nghiệp có thể kết hợp theo hình thức hợp tác công - tư (PPP). Đây là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân để đầu tư, xây dựng và vận hành các dự án hạ tầng hoặc dịch vụ công, trong đó Nhà nước và tư nhân cùng chia sẻ trách nhiệm, rủi ro và lợi nhuận.

"Tôi cho rằng Quỹ Nhà ở quốc gia nên hướng đến tạo lập nguồn cung nhà ở thay vì chỉ dừng ở khâu cung cấp tài chính. Dù vậy, vai trò của Nhà nước thì chỉ nên dừng ở việc điều phối tổng quát, hỗ trợ tài chính, không trực tiếp đầu tư, vận hành dự án. Thay vào đó, hãy để doanh nghiệp thực hiện khâu triển khai bởi doanh nghiệp sẽ làm tốt hơn việc phát triển dự án", ông Ánh bày tỏ quan điểm.

Đồng tình, ông Đinh Minh Tuấn cho rằng, Quỹ Nhà ở Quốc gia nên được thiết kế theo mô hình quỹ công - tư kết hợp. Thiết kế này cho phép quỹ vừa đảm nhận vai trò an sinh xã hội quan trọng trong việc phát triển nhà ở xã hội, vừa tạo ra hiệu quả tài chính cần thiết để tự duy trì và mở rộng hoạt động, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn ngân sách nhà nước. Mô hình này vận hành tương tự như cơ quan Phát triển Nhà ở (HDB - Housing Development Board) của Singapore, nơi có sự đóng góp vốn và nguồn lực từ nhiều thành phần: Nhà nước, cá nhân (thông qua quỹ hưu trí/tiết kiệm), và doanh nghiệp.

Tại cuộc họp góp ý dự thảo Nghị định cuối tháng 9 vừa qua, Phó Thủ tướng Trần Hồng Hà đã nhấn mạnh: Quỹ Nhà ở quốc gia không chỉ nhằm tạo lập nhà ở thông qua việc mua lại nhà ở xã hội hay nhà ở thương mại, mà còn phải tham gia đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội gắn với các dự án nhà ở xã hội. Do đó, cơ chế vận hành của Quỹ cần được thiết kế toàn diện, lâu dài và có chiều sâu thể chế, tránh rơi vào tình trạng hình thức.

Phó Thủ tướng khẳng định: "Phải tách bạch giữa quỹ nhà và quỹ tài chính ở cả cấp Trung ương và địa phương; đồng thời xây dựng cơ chế huy động và phân bổ vốn hợp lý, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ, hài hòa giữa các cấp".

Nhìn tổng thể, Quỹ Nhà ở quốc gia là một thử nghiệm thể chế quan trọng, nếu được thiết kế đúng, có thể trở thành đòn bẩy then chốt để Việt Nam giải quyết bài toán nhà ở xã hội - lĩnh vực vốn đã tồn tại nhiều"điểm nghẽn" kéo dài suốt gần hai thập kỷ. Nhưng nếu thiếu rõ ràng về mô hình, cơ chế và trách nhiệm, Quỹ hoàn toàn có thể trở thành "bình mới rượu cũ", một chính sách tốt trên giấy nhưng khó vận hành ngoài thực tế./.